Страница 1 из 4

9.1. Понятие и содержание бюджетного контроля

Бюджетный контроль - вид государственного финансового контроля, осуществляемый в сфере бюджетной деятельности, направленный на установление законности, достоверности, экономической эффективности деятельности участников бюджетного регулирования и бюджетного процесса.

Бюджетный контроль - составная часть финансово-экономического контроля и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины*(159). Бюджетный контроль основан на предписании закона, поскольку именно право регулирует контрольные отношения в сфере бюджетной деятельности.

В Бюджетном кодексе РФ контролю в сфере бюджетных отношений посвящен раздел о государственном и муниципальном финансовом контроле. Действующее бюджетное законодательство не содержит понятия бюджетного контроля. Для определения сущности и содержания бюджетного контроля необходимо исходить из того, что контрольная деятельность в сфере бюджетных отношений является частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно государственного финансового контроля, т.е. бюджетный контроль представляет собой способ обеспечения законности в процессе бюджетной деятельности.

Особенность бюджетного контроля (в отличие от налогового, валютного и таможенного контроля) заключается в том, что у него свой, специфический объект, особое содержание, субъекты, цели и задачи.

Главная цель бюджетного контроля может быть определена как обеспечение законности бюджетной деятельности, т.е. контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. Указанная цель достигается решением следующих задач:

а) соблюдение финансового законодательства;

б) обеспечение эффективного контроля над формированием государственных доходов и рациональным их использованием;

в) соблюдение бюджетного процесса;

г) контроль над реализацией системы межбюджетных отношений;

д) пресечение и предупреждение правонарушений в бюджетной сфере;

е) проверка и координация деятельности контрольных органов.

Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.

Субъекты бюджетного контроля - законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти, органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований. Выделяют контролирующих (кто контролирует) и контролируемых (кого контролируют) субъектов. Так, контролируемыми субъектами выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения, получавшие, перечислявшие или использовавшие бюджетные средства.

Установление признаков контролируемых субъектов финансово-бюджетного контроля дает возможность правильно определять организации, которые могут подвергаться финансово-бюджетному контролю, а также круг проверяемых вопросов*(160). Контролируемым субъектом финансово-бюджетного контроля является участник бюджетного процесса, осуществляющий деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, и имеющий юридические обязанности подчиняться правомерному властному воздействию контролирующих субъектов.

В соответствии с действующим законодательством классификация бюджетного контроля проводится по различным основаниям.

По субъектам бюджетного контроля выделяется:

а) государственный бюджетный контроль, проводимый органами государственной власти в интересах общества и государства в процессе формирования доходов бюджета, установления расходных обязательств, планирования и осуществления расходов бюджета, обеспечения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашения государственного и муниципального долга. Основным критерием данного контроля является бюджет как неотъемлемый признак государства, вместе с налогами обеспечивающий реализацию его суверенитета путем создания финансовой основы деятельности госуд а рства * (161). Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и экономические районы, которые требуют первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство перераспределяет национальный доход.

В рамках государственного финансового контроля действующее бюджетное законодательство выделяет внутренний государственный финансовый и внешний государственный финансовый контроль. Данные виды финансового контроля позволяют функционировать основополагающему принципу разделения властей, определенному Конституцией Российской Федерации при осуществлении особого метода государственного финансового контроля, - аудита бюджета.

К внутреннему государственному финансовому контролю следует отнести финансовый контроль, проводимый исполнительной властью. Внутренний финансовый контроль, осуществляемый в отношении собственной деятельности участников бюджетного процесса, неразрывно связан с задачами, поставленными перед каждым участником бюджетного процесса, и позволяет проверить, насколько эффективно участники бюджетного процесса справляются с их выполнением.

Внешний государственный финансовый контроль - это финансовый контроль, независимый от органов исполнительной власти, осуществляемый "извне" по отношению к исполнительной власти органами, формируемыми представительной (законодательной) ветвью власти;

б) негосударственный бюджетный контроль, проводимый организациями и физическими лицами, заинтересованными в своевременном и полном получении бюджетных средств. К таковым можно отнести бюджетные учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.

По времени проведения Бюджетный кодекс РФ (ст. 265) выделяет следующие виды бюджетного контроля:

а) предварительный контроль, осуществляемый в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный контроль носит предупреждающий характер и способствует предотвращению бюджетных правонарушений;

б) текущий контроль, осуществляемый при рассмотрении вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Данный вид контроля называют также оперативным, поскольку он позволяет оперативно реагировать на изменения в бюджетной деятельности и избежать негативных последствий, ведущих к финансовым потерям и убыткам. Текущий (оперативный) контроль ежедневно проводится финансовыми службами для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом;

в) последующий контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Данный вид контроля позволяет оценить результаты финансовой деятельности, эффективность проводимых финансовых операций за истекший период.

Все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения.

Бюджетный контроль - "совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, субъектов РФ и местных органов самоуправления, выявления резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшению бюджетной дисциплины" .

В условиях рыночной экономики, когда усложняются межбюджетные отношения, когда усиливается роль налогов как основного источника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость бюджетного контроля.

Задачи бюджетного контроля:

обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;

соблюдения налогового и бюджетного законодательства;

контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней;

проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;

пересечение незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;

Выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам.

Непосредственным предметом бюджетного контроля выступают все этапы бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение, исполнение бюджета, составление и утверждение отчета о его исполнении), поступления налоговых и других платежей в бюджет, отчисления во внебюджетные фонды декларации, расчеты по налогам, постановка бухгалтерского учета и отчетности, целевые бюджетные фонды, дотации, субсидии, трансферты, бюджетные кредиты, обмен и безвозмездная передача товарно-материальных ценностей.

Вся система бюджетного контроля опирается и регламентируется нормативными юридическими и законодательными актами, важнейшим из которых является Бюджетный кодекс РФ, который определяет меры ответственности экономических субъектов за выполнение (или невыполнение) бюджетной дисциплины. Статья 281 Кодекса гласит: "Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения".

Бюджетным кодексом РФ также установлен перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. К ним относятся предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях наложение штрафа, начисление пени и иные меры.

Перечень предметов, подлежащих проверке при бюджетном контроле, охватывает практически все стороны бюджетного процесса, а также финансово-хозяйственной деятельности субъектов воспроизводственного процесса. Они все взаимосвязаны, взаимно дополняют друг друга и в конечном счете влияют на уровень собираемости налогов, на объем бюджетных доходов и финансирования из бюджета, на количественно-качественные параметры выполнения государством своих функций и задач на всех этапах финансовой и социально-экономической политики.

Классификация бюджетного контроля. Формы и методы его проведения.

Успешное выполнение сложных задач в ходе реализации бюджетного процесса зависит от соответствующей организации, видов контроля, форм и методов его проведения.

В зависимости от того, кто осуществляет бюджетный контроль, различают государственный бюджетный контроль; ведомственный контроль, независимый контроль, проводимый специализированными аудиторскими фирмами и службами; внутрихозяйственный контроль; правовой контроль.

По времени проведения бюджетный контроль подразделяется на предварительный, текущей и последующий.

"Предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

Текущий контроль проводится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Последующий контроль имеет место в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов" .

Все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения.

Основные методы бюджетного контроля - документальная и камеральная проверки, экономический анализ, ревизия, обследование.

Документальная проверка проводится непосредственно на предприятии, в организации и учреждении в присутствии должностных лиц. Источниками информации служат первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая отчетность, сметы расходов расчеты по налогам, декларация и другая документация.

Камеральная проверка проводится по месту нахождения контрольного органа на основе перечисленных выше документов.

Обследование заключается в личном ознакомлении контролирующего лица на месте с отдельными сторонами финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций. При этом не обязательно проверять первичные бухгалтерские документы.

Важный метод проведения бюджетного контроля - анализ исполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней, смет расходов бюджетных учреждений. Комплексный анализ служит основой для выработки долгосрочной бюджетной политики в Российской Федерации.

Ревизия - комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций, а также работы финансовых органов по составлению и исполнению бюджета, осуществляемых с помощью приемов документального и фактического контроля, направленных на установление обоснованности, целесообразности и экономической эффективности совершения хозяйственных операций выделения бюджетных средств, соблюдения финансовой дисциплины, сохранения государственной собственности, достоверности ведения учета и отчетности в целях выявления недостатков и нарушений в деятельности ревизуемого объекта.

Во время ревизии осуществляется контроль за законностью, достоверностью, целесообразности совершаемых хозяйственных операций, за целевым и рациональным использованием бюджетных ассигнований, материальных и трудовых ресурсов, выполнением намеченных показателей по доходам и расходам бюджета; за своевременным и правильным прохождением всех этапов бюджетного процесса и сметного финансирования.

По полноте охвата деятельности ревизуемого объекта различают ревизии полные и частичные, комплексные и тематические.

Полная документальная ревизия предполагает проверку всех сторон финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, а частичная - отдельных сторон или участков этой деятельности либо определенных статей затрат.

Самые распространенные и прогрессивные - комплексные ревизии, включающие все участки и стороны деятельности ревизуемого предприятия (организации).

Тематическая ревизия проводится для проверки определенного участка (темы) деятельности ревизуемого предприятия, организации.

По глубине проведения ревизии отличают сквозные и локальные.

Сквозная ревизия проводится одновременно на вышестоящих и нижестоящих предприятиях (в организациях) по одинаковым и взаимосвязанным программам. Локальные же ревизии проводятся только на одном предприятии, в учреждении и организации или на нескольких, но по различным и не взаимосвязанным программам.

По отношению к плану выделяют плановые и внеплановые ревизии. Первые предусматриваются в годовых и квартальных планах работы контролирующих органов, а вторые проводятся при наличии данных о нарушениях финансово-хозяйственной деятельности предприятий.

По степени охвата данных финансово-хозяйственных операций различают сплошные, выборочные и комбинированные ревизии. В ходе проведения сплошных ревизий контролю подвергаются все и данные на определенном участке деятельности ревизуемого предприятия и за весь ревизуемый период. При выборочных ревизиях проверяется часть документов на выборку за тот или иной промежуток времени.

При комбинированной ревизии одни участки подвергаются сплошной проверке, другие - выборочной.

По характеру проверяемого материала ревизии подразделяются на документальные и фактические.

Документальная ревизия проводится на основе первичных документов, регистров бухгалтерского учета, смет расходов бюджетных учреждений и расчетов к ним и другой документации.

К приемам фактической ревизии относятся: инвентаризация материальных ценностей и денежных средств; экспертная оценка фактического объема и качества выполненных работ и услуг, правильности списания сырья, материалов и денежных средств; визуальное наблюдение путем обследования помещений и производственных подразделений; проверка соблюдения трудовой и финансовой дисциплины.

При проведении ревизии финансовых органов по вопросам составления и исполнения бюджета результаты ревизии докладываются главам администраций соответствующего уровня. При этом многие недостатки по мере возможности устраняются в процессе ревизии на основании высказанных в письменной форме предложений и замечаний ревизором-контролером.

Состав и структура органов бюджетного контроля определяются государственным устройством страны, функциями и задачами, решаемыми государством на том или ином этапе своего развития.

Рассмотрим органы, осуществляющие контроль за всеми этапами бюджетного процесса в условиях совершенно новой финансовой и социально-экономической политики России.

Президент РФ. Президентский контроль за соблюдением бюджетно-налоговой дисциплины служит важным элементом государственного управления, проведения единой фискальной политики на всей территории страны, сохраняя ее целостности. Он осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам, подписания федеральных законов.

Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ, действующее на основе Указа Президента РФ от 16.03.1996 года № 383. Среди его функций - контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации.

На основании конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17.12.1997 года № 2-ФКЗ Правительство РФ обеспечивает проведение единой налоговой, финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении; информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета; в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств, вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Федеральное собрание РФ и Счетная палата. В обеих палатах Федерального собрания РФ имеются специальные бюджетные комитеты, в функции которых входит проверка правильности и полноты предусмотренных в проекте бюджета государственных доходов и расходов, его рассмотрение и утверждение, а также контроль за рациональным и целевым использованием государственных средств. Кроме, того парламент регулярно получает данные о состоянии государственных финансов через специально образованный Советом Федерации и Государственной Думой контрольный орган - Счетную палату.

В рамках своей деятельности Счетная палата поводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. В случаях выявления нарушений, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписание, обязательной для исполнения. Если оно не исполняется, то по согласованию с Государственной Думой Счетная Палата вправе принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных, расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные и федеральные органы, внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, вне зависимости от форм собственности, если они получают, перечисляют используют средства из федерального бюджета, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы.

Министерство финансов Российской Федерации занимает особое место в системе бюджетного контроля. На него возложены широкие полномочия в проведении контрольной деятельности в процессе составления и рассмотрения государственного бюджета, смет расходов главных и нижестоящих распорядителей бюджетных кредитов, аккумуляции доходов в бюджет и финансирования расходов, а также при проведении контрольно-ревизионной работы на предприятиях, учреждениях и организациях различных форм собственности ведомственной принадлежности .

Бюджетный контроль осуществляется всеми управлениями и отделами Министерства финансов РФ в пределах своей компетенции, в том числе специально созданным Контрольно-ревизионным управлением с его территориальными и местными органами.

Широкими контрольными функциями за полнотой поступления, целевым и экономным использованием государственных средств наделено Главное управление федерального казначейства и его территориальные органы на местах.

"Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса исполняемым бюджетами государственных внебюджетных процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу" .

Как контрольному органу в целях укрепления бюджетно-налоговой дисциплины казначейству даны следующие права:

производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности проверки денежных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета РФ;

Получать от финансово-кредитных и налоговых органов справки и сведения о состоянии счетов предприятий и учреждений, использующих средства

федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, необходимые для контроля и регулирования бюджетных процессов;

приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций, использующих средства федерального бюджета РФ и внебюджетных фондов в случаях непредставления органам казначейства бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием указанных средств;

Налагать на банки или иные кредитные учреждения штрафные санкции в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход федерального бюджета и внебюджетных фондов, или при перечислении средств из этих фондов на счета получателей;

взыскивать в бесспорном порядке бюджетные и внебюджетные средства, полученные предприятиями, учреждениями и организациями, в случае использования из не по целевому назначению;

требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов устранения выявленных нарушений и недостатков в порядке исполнения бюджета.

"Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения" .

Для усиления контроля за исполнением доходной части бюджета в Российской Федерации созданы и функционируют государственные органы налогового контроля.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам представляет собой единую централизованную и независимую систему инспекционных органов, входящую в систему центральных органов государственного управления и осуществляющую контрольные действия за соблюдением налогового законодательства юридическими и физическими лицами, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Федерации и местных органов власти.

Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации - это специализированный правоохранительный федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий законность и правопорядок в сфере налогов и связанных с ним правоотношений и являющийся составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. Данная служба ликвидирована с 2003 года.

Государственный таможенный комитет Российской Федерации - это государственный правоохранительный орган исполнительной власти, наделенный специальными властными полномочиями в целях выполнения возложенных на него задач и функций в сфере таможенного дела и в других, связанных с ним областях, в том числе в налоговой сфере и в сфере валютного контроля. В целом права и обязанности таможенных органов по контролю за соблюдением налогового законодательства при перемещении товаров через таможенную территорию РФ идентичны с правами и обязанностями государственных налоговых инспекций.

В проведении бюджетного контроля участвуют также министерства и ведомства, отделы и управления органов исполнительной власти, которые осуществляют ведомственный контроль за рациональным и целевым использованием бюджетных средств.

Основными задачами ведомственного контроля являются: проверка законности финансово-хозяйственных операций, произведенных предприятиями, учреждениями и организациями; соблюдение ими финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины; контроль за рациональным и целевым использованием полученных от главных распорядителей бюджетных кредитов; выявление злоупотреблений и законного расходования материально-денежных средств и ценностей; проверка правильности постановки бухгалтерского учета и отчетности, достоверности первичных и бухгалтерских документов, правильности их ведения и оформления .

Важное значение в решении этих зада имеет внутрихозяйственный контроль, осуществляемый работниками финансово-бухгалтерских служб самих предприятий, учреждений и организаций. Особая роль при этом отводится главному бухгалтеру. "Он обязан обеспечить контроль и надлежащий учет всех финансово-хозяйственных операций своего предприятия с тем, чтобы исключить возможность образования недостач, растрат незаконного и нецелевого использования денежных средств и материальных ценностей" .

Аудиторский контроль. Аудиторская деятельность "представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов. Аудит осуществляется наряду с финансовым контролем за деятельностью экономических субъектов, производимым в соответствии с законодательством Российской Федерации специально уполномоченными на то государственными органами" .

Финансовый контроль является неотъемлемым элементом управления финансами и денежными потоками с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. Финансовый контроль прямо и непосредственно вытекает из контрольной функции финансов. Но если в контрольной функции выражается сущность финансов, то финансовый контроль – это регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов.

Финансовый контроль можно разделить на две взаимосвязанные сферы: государственный и негосударственный контроль.

Государственный контроль – это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной, обязательное условие нормального функционирования финансово-кредитной системы. Во многом это обусловлено тем, что именно на государственные органы ложится большое количество функций по защите финансовых прав и интересов членов общества, использование различных способов предотвращения и предупреждения злоупотреблений и краж.

Государственный финансовый контроль представляет собой регламентированную деятельность государственных органов власти и управления по проверке финансовых операций, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов. Поэтому государственные контролеры наделены правом осуществлять ревизии и проверки как в государственном секторе, так и в сфере частного и корпоративного бизнеса.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» государственный финансовый контроль включает контроль за:

1) исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

2) организацией денежного обращения;

3) использованием кредитных ресурсов;

4) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

5) предоставлением финансовых, налоговых льгот и преимуществ.

Бюджетный контроль – это составная часть государственного финансового контроля, представляющая собой деятельность уполномоченных государственных органов по проверке законности, целесообразности и эффективности действий при образовании, распределении и использовании централизованных денежных средств государства и местных органов власти.

Основными задачами бюджетного контроля являются:

1) контроль за соблюдением действующего бюджетного и налогового законодательства;

2) обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;

3) обеспечение своевременности и полноты выполнения обязательств гражданами и хозяйствующими субъектами перед государственным бюджетом;

4) проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

5) проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

6) контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

7) выявление резервов роста доходов бюджетов разных уровней;

8) обеспечение сохранности государственной собственности.

Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:

1) предварительный контроль – осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетов разных уровней. Он используется для повышения реалистичности планов, обоснованности финансовых программ, смет расходов. Он позволяет определить наиболее эффективные способы удовлетворения потребностей государства при имеющихся ограниченных ресурсах, позволяет избежать нецелевого использования бюджетных средств;

2) текущий контроль – проводится в ходе исполнения бюджета. Это основной вид бюджетного контроля, в ходе которого проверяется правильность исполнения смет расходов бюджетными учреждениями, своевременность уплаты налогов и осуществления платежей. В ходе текущего контроля выявляется степень соблюдения финансовых норм и нормативов, установленных показателей по формированию и использованию бюджетного и внебюджетного фондов. Он проводится с целью предотвращения нарушений финансовой дисциплины, возможных потерь и злоупотреблений. Текущий контроль может осуществляться также в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления, в ходе парламентских слушаний, по депутатским запросам;

3) последующий контроль происходит в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Его смысл состоит в том, чтобы проанализировать, насколько реалистичным явилось исполнение бюджета, выявить причины отклонения отчетных данных от запланированных с тем, чтобы учесть это при составлении бюджета на следующий год. Эта форма контроля осуществляется путем анализа финансовых отчетов и балансов.

Бюджетный контроль осуществляется уполномоченными на то органами. К их числу в России относятся:

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

Федеральное казначейство;

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований;

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Она вправе осуществлять также финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

Непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

Непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

Соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, предъявленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

Наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций. Они осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

В соответствии со ст. 101–103 Конституции РФ для осуществления общегосударственного контроля законодательные органы государственной власти могут создавать свой орган. Таким органом в России является Счетная палата РФ.

Счетная палата РФ существует в России на основании Федерального закона «О счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием РФ, и подотчетна ему.

Основными задачами Счетной палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

Организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

Проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов;

Экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;

Анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

Подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов в отчетном году;

Подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды. Они распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета или обслуживания государственного долга РФ.

Все органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Большую роль в осуществлении бюджетного контроля играет также Федеральное казначейство.

Создание казначейской системы в России началось в январе 1993 г. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и на основании постановления Правительства России от 27 августа 1993 г. № 864 Федеральное казначейство организовывалось как структура Министерства финансов РФ. Оно было создано в целях проведения более эффективной государственной бюджетной политики, управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

Казначейская система существовала еще в царской России. В 1796 г., в период правления Павла I, впервые была учреждена должность государственного казначея. Государственным казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев. Он являлся исполнителем государственной росписи и контролировал движение денежных сумм. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное казначейство для исполнения.

В 1821 г. впервые был учрежден Департамент государственного казначейства, которому были подчинены все казначеи с их функциями. В 1900 г. в России насчитывалось 728 уездных казначейств. Они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. К 1917 г. Департамент государственного казначейства выполнял много разных функций: устанавливал бюджет для каждого уезда; ведал рассылкой окладных листов, взысканием штрафов и недоимок; выдачей пенсий и пособий; выдачей кормовых денег арестантам; земским сбором и др.

После 1917 г. было принято решение осуществлять все бюджетные расходы через Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка. Этот процесс завершился в 1926 г. С того времени и вплоть до конца 90-х гг. в России фактически существовала банковская система исполнения бюджета.

В условиях административно-командной экономики не было принципиальной разницы, каким образом осуществлялось исполнение бюджета, поскольку все банки были государственными. Государственными были и те средства, которые проходили через них.

Ситуация изменилась лишь в начале 90-х гг., когда наряду с Центральным (государственным) банком стали возникать коммерческие банки. Поскольку не было соответствующего законодательства, реальных органов, контролирующих движение бюджетных средств, и не была отлажена система учета бюджетных средств, исполнение бюджета осуществлялось по-старому, через банковскую систему. Но наряду с Центральным банком уже реально функционировали коммерческие банки, через которые также двигались бюджетные деньги.

Действовала такая схема: суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, т. е. министерств и ведомств и далее перераспределялись с помощью коммерческих банков. При этом Минфин РФ как главный распорядитель бюджетных ассигнований был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств. Само прохождение денег по счетам коммерческих банков значительно удлиняло «пробег» бюджетных средств до конечных получателей. Коммерческим банкам было выгодно «прокручивать» эти деньги, играть на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств. Поэтому, с одной стороны, постоянно рос средний уровень остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков, а, с другой стороны, широкое распространение получили задержки выплаты заработной платы бюджетникам, невыплаты пенсий, пособий. Все это приводило к росту социальной напряженности в обществе и одновременно ослаблению контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Поэтому было решено вновь перейти к казначейской системе исполнения бюджета. После Указа Президента РФ 1992 г. и Постановления Правительства РФ от 27 августа 1993 г. началась работа по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета.

Федеральное казначейство – это система органов федерального казначейства, находящаяся в подчинении Министерства финансов РФ. Его структура является трехуровневой.

Первый уровень – Главное управление федерального казначейства (ГУФК). Начальник ГУФК назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ, по должности он является заместителем министра финансов.

Второй уровень – территориальные управления федерального казначейства (УФК) по республикам, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Руководители территориальных УФК назначаются и освобождаются от должности министром финансов по представлению начальника ГУФК.

Третий уровень – территориальные отделения федерального казначейства на местах (ОФК) – по городам (за исключением городов районного подчинения). Руководители ОФК назначаются и освобождаются от должности начальниками вышестоящих органов по субъектам РФ.

Формирование территориальных УФК началось с 1994 г. Они сначала в порядке эксперимента, а затем на постоянной основе стали вести учет и распределение федеральных доходов. По состоянию на 1 января 2001 г. органы Федерального казначейства функционировали в 88 субъектах РФ. В марте 2001 г. в последнем субъекте РФ – Республике Татарстан было открыто УФК. Таким образом, к 2002 г. УФК были открыты во всех субъектах РФ. Были также созданы 2239 ОФК.

Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ выполняет следующие функции:

Осуществляет сводный учет доходов и расходов федерального бюджета;

Управляет движением средств на счетах казначейства;

Доводит информацию о результатах исполнения федерального бюджета до вышестоящих исполнительных и законодательных органов власти;

Осуществляет руководство работой нижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета;

Ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета;

Обеспечивает исполнение нижестоящими органами казначейства бюджета в соответствии с действующим законодательством;

Организует распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;

Организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета. Основной функцией Управлений Федерального казначейства по республикам, краям, областям и т. п. является обеспечение через нижестоящие органы казначейства исполнения всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федерального бюджета.

Основными функциями Отделений Федерального казначейства по городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах являются следующие:

Формирование доходной части федерального бюджета на соответствующей территории;

Обеспечение целевого финансирования расходов по бюджетополучателям;

Ведение учета операций по движению средств на счетах казначейства;

Представление вышестоящим органам казначейства информации об исполнении федерального бюджета.

В целом Федеральное Казначейство РФ создано для решения следующих задач:

1. Организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах казначейства исходя из принципа единства кассы.

2. Регулирование финансовых отношений между бюджетами, осуществление контроля за поступлением и использованием внебюджетных средств.

3. Сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы в целом.

4. Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.

5. Размещение на возвратной и платной основе государственных финансовых ресурсов.

6. Разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций.

7. Ведение операций по учету государственной казны РФ.

Казначейская система исполнения бюджета имеет принципиальное отличие от банковской системы исполнения. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам, средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация поступала в Минфин РФ. Исполнение же федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: 1) выделение объемов бюджетных назначений; 2) осуществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки.

При казначейской системе исполнения бюджета происходит концентрация двух потоков денежных средств – доходного и расходного на одном счете. Такой порядок позволяет:

1) значительно ускорить процесс финансирования за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечного получателя, а значит, ускорить оборачиваемость бюджетных средств;

2) повысить эффективность использования бюджетных средств за счет более жесткого контроля за целевым использованием средств;

3) снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля.

При казначейской системе можно более оперативно контролировать объем поступлений и объемы бюджетных назначений, суммы счетов, предъявляемых к оплате, а также сумму фактически перечисленных средств со счета.

Таким образом, главные преимущества казначейской системы заключаются в следующем:

1) информация по исполнению бюджета становится актуальной, так как любые потоки информации регистрируются казначейством;

2) резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем, когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;

3) обеспечивается сохранность средств;

4) обеспечивается контроль на всех стадиях исполнения бюджета (от выделения ассигнований до кассового расхода). Контроль осуществляется на стадии, предшествующей платежу, что делает его более эффективным;

5) повышается эффективность управления процессом исполнения бюджетом и управления ресурсами.

Учитывая эти преимущества, в России с 1996 г. идет активный процесс перевода государственных средств из коммерческих банков на счета Казначейства в Центральном банке. В 1999 г. 98,7 % счетов бюджетополучателей находились уже в Казначействе (без учета организаций Минобороны России, а также бюджетополучателей Республики Татарстан и Чеченской Республики).

В январе 2000 г. Правительство РФ одобрило концепцию функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета. Она предусматривает централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.

Единый казначейский счет (ЕКС), функционирующий в рамках данной концепции, представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются все денежные средства федерального бюджета и отражаются все операции органов государственной власти РФ по исполнению федерального бюджета. ЕСК открывается в учреждении Банка России.

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными выступают следующие моменты:

а) централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕСК, открытом ГУФК;

б) централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;

в) ежедневное отражение в Главной книге Федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне УФК. Главная книга – это регистр систематического учета, в котором ведутся все синтетические счета данного учреждения.

При введении ЕКС можно будет одновременно решить три задачи: добиться концентрации бюджетных средств; ужесточить контроль за их расходованием; повысить качество управления бюджетными средствами. При этом существенным образом изменятся процедуры финансирования.

В настоящее время финансирование начинается с момента движения средств по счетам Федерального казначейства. Но от принятия распорядителями средств федерального бюджета решения по финансированию до момента кассового расхода, производимого со счетов органов Казначейства на основании платежных документов конкретного бюджетополучателя, проходит достаточно много времени. Все это время «связанные» средства находятся на остатках по счетам Федерального казначейства.

Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства призвана радикально изменить положение. В соответствии с этой концепцией счета бюджетополучателей будут подкрепляться реальными ресурсами тогда, когда необходимо будет фактически производить кассовый расход, т. е. когда в орган Казначейства поступит из учреждения платежный документ на списание средств с его лицевого счета в оплату обязательств, принятых данным учреждением в соответствии с Законом о бюджете.

В результате введения ЕКС у Правительства РФ появится реальная возможность эффективного управления средствами федерального бюджета. При этом сократится необходимость в краткосрочных заимствованиях на внутреннем и внешнем рынках, что в конечном счете приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга. По мере того, как будет увеличиваться скорость расчетов в государственном секторе, будет решена и проблема неплатежей.

Все перечисленные преимущества, которые появляются с введением ЕКС, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств создадут реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.

За последние 10–15 лет в некоторых странах стала отчетливо проявляться тенденция к демократизации бюджетного процесса. Все больше и больше людей вовлекаются в бюджетный процесс. Они стремятся участвовать в обсуждении проектов бюджетов, контролировать, чтобы при составлении бюджета не ущемлялись интересы отдельных социальных групп, чтобы не выигрывали только одни социальные группы, а другие проигрывали. Граждане стараются контролировать исполнение бюджета, следить, чтобы государство использовало бюджетные деньги только на те цели и те расходы, которые утверждены парламентом. Но это не всегда удается.

В большинстве стран до сих пор широко распространено мнение, что бюджетный процесс – это удел профессионалов, где простому человеку не разобраться. Часто бюджетная информация под предлогом сохранности государственной тайны засекречивается.

Например, в России до сих пор сильны тенденции к сокрытию всей информации, которая касается бюджета. С одной стороны, это имеет свои исторические корни, когда в условиях царской России росписи доходов и расходов, а также отчеты об их исполнении считались тайной и не подлежали обнародованию. Однако, с другой стороны, это является свидетельством низкого уровня развития бюджетной культуры, активности граждан.

Известно, что бюджетный процесс – это сложный процесс согласования самых разных интересов, представленных в обществе. Бюджет – это своего рода компромисс, которого удается достичь в ходе обсуждения и принятия бюджета. Но очень часто и президент, и парламент, и исполнительная власть выражают интересы лишь отдельных социальных групп. Тогда и бюджет превращается в компромисс только для отдельных групп. Интересы же большинства граждан либо совсем не учитываются, либо учитываются не в полном объеме.

Поэтому в последнее время развернулось много дискуссий о справедливости и равенстве при распределении благ через бюджет. Все чаще заостряется вопрос о том, насколько этот процесс является прозрачным, подотчетным и эффективным. При этом выдвигаются различные инициативы, связанные с демократизацией бюджетной политики, стремлением ориентировать бюджеты всех уровней на интересы людей. Эти процессы разворачиваются сегодня в самых разных странах, с разным уровнем жизни и благосостояния, с разным политическим строем и уровнем развития демократических традиций. Это такие страны, как Австралия, Замбия, Кения, Мозамбик, Великобритания, США, Филиппины, Швейцария, ЮАР и др.

В этих странах выдвигаются инициативы создания бюджетов, отвечающих интересам людей. Конечная цель таких бюджетных инициатив состоит в том, чтобы вывести на передний план социально справедливые способы сбора и расходования средств государством. Причем одни инициативы ориентированы на федеральный уровень, другие на региональный и местный уровень. Но в любом случае цель этих инициатив состоит в том, чтобы изменить приоритеты как в расходах, так и в методах сбора доходов ради установления социальной справедливости. Хотя в большинстве бюджетных инициатив внимание сосредоточено на расходах, некоторые касаются как расходной, так и доходной части бюджета.

Демократизация бюджетного процесса может осуществляться в двух формах:

1) анализ и ревизия социальных последствий принятия бюджета. При этом проводится экспертиза существующих бюджетов с целью определить, в какой степени они либо решают, либо усугубляют имеющиеся проблемы. Например, проблемы бедности, гендерного неравенства и т. п.;

2) подготовка бюджетов, ориентированных на людей. При этом может быть осуществлена разработка альтернативного бюджета или проведена экспертиза принимаемого бюджета с точки зрения того, как его реализация может повлиять на положение отдельных социальных групп, например женщин или детей. В любом случае при этой форме существенно расширяется число лиц, участвующих в бюджетном процессе.

В качестве примера демократизации бюджетного процесса в форме анализа социальных последствий можно привести деятельность Центра бюджетных и политических приоритетов в США (Center on Budget and Policy Priorities). Этот Центр был создан неправительственными организациями в середине 80-х гг., когда федеральное правительство подвело страну к бюджетному дефициту и развернуло работу по сокращению расходов. Первоначально Центр каждый год, сразу после выхода государственного бюджета, в день его опубликования начинал проверять, не урезаются ли программы помощи людям с низкими доходами больше, чем другие составляющие бюджета. Позднее круг его деятельности стал расширяться. Он стал анализировать другие параметры бюджета. Например, оказалось, что за несколько лет в результате налоговой реформы для работающей семьи, находящейся на черте бедности, доля их доходов, забираемая в качестве налогов, выросла более чем в 2 раза, тогда как налоги для людей с высокими доходами снизились. Тогда Центр стал анализировать последствия различных бюджетных решений. Результатом работы этого Центра стала большая информированность людей. В итоге во много раз повысилась активность граждан и расширились возможности использования социального диалога при принятии важных государственных решений.

Опыт составления альтернативного проекта бюджета имеется в Канаде. С 1995 г. в этой стране составляется Канадский альтернативный федеральный бюджет (АФБ). Этот бюджет обнародуется одновременно в Оттаве и в ряде крупных городов за одну-две недели до правительственного варианта бюджета. В состав его разработчиков помимо непосредственных организаторов – Канадского центра альтернативных инициатив в области политики и организации «CHOICES» – коалиции за социальную справедливость, входит целый ряд трудовых, общественных и общинных организаций, другие группы гражданского общества, а также научные работники и активисты во всей стране. Этот бюджет обращает особое внимание на проблемы нищеты, социального неравенства, экологические проблемы. В этом бюджете, в противовес неолиберальной макроэкономической политике федерального правительства, как правило, рассматриваются также иные модели денежной и налоговой политики.

Всемирно известным опытом демократизации бюджетного процесса является опыт бразильского города Порту-Аллегри, столицы штата Риу-Гранди-ду-Сул, с населением 1,3 млн человек. С 1989 г. там проводится эксперимент по вовлечению граждан в бюджетный процесс. В первые два года очень небольшое количество людей было реально вовлечено в бюджетный процесс. Для большинства простых людей это было новым и непривычным делом, поскольку они никогда не участвовали в принятии управленческих решений. Но постепенно ситуация менялась. И сегодня в бюджетном процессе в Порту-Аллегри участвует 240 тыс. человек.

Система «участия граждан в бюджетном процессе» на уровне города осуществляется по вертикали – снизу вверх. Самый нижний уровень – районные советы округов, куда входят жители, проживающие по соседству. От каждых 30 жителей избирается один делегат в Народный совет. Народный совет – это второй уровень. Весь город разделен на 16 округов и в каждом из округов избирается свой Народный совет. Каждый Народный совет делегирует двух человек в Совет представителей. Это третий уровень, куда наряду с представителями жителей входят и представители администрации города. Есть еще такой орган, как Палата советников – представительный орган, который избирается на общегородских выборах.

Бюджетный процесс начинается снизу. Сначала на уровне районных советов жители составляют список требований и наказов от лица населения своих кварталов (домов). В числе таких требований могут быть, например, строительство школы, асфальтирование дороги, развитие центра здравоохранения и т. п. Эти требования направляются в Народный совет, который определяет приоритеты. Затем эти приоритеты направляются в Совет представителей, где делегаты совместно с сотрудниками городской администрации уточняют выбранные приоритеты с учетом финансовых возможностей бюджета. Дело в том, что для каждого бюджетного цикла характерно наличие примерно 1,5 тыс. наказов граждан, а профинансировано же может быть немногим более 200 проектов.

При определении приоритетов учитывается, какой процент населения выиграет от его реализации, какое это будет иметь значение для решения других задач, для будущего города и т. п. Например, в 1993 г. такой приоритетной задачей стало асфальтирование 23 км мостовых и тротуаров на улицах в районах трущоб. В 2001 г. приоритетами стали очистка территории, асфальтирование и строительство жилья.

Окончательное решение о расходовании бюджетных средств принимается на трехсторонней встрече должностных лиц городской администрации, Совета представителей и Палаты советников.

После того как приоритетные направления финансирования определены, представители микрорайонов начинают процесс мониторинга реализации каждого проекта, контролируют, как расходуются выделенные на него средства.

Все это позволило значительно активизировать граждан. Ситуация в городе улучшилась. Так, с 1989 по 1996 г. число домашних хозяйств, оснащенных водопроводом, возросло с 80 до 98 %, а доля населения, обслуживаемая городской канализационной системой, возросла с 46 до 85 %. Начиная с 1989 г. ежегодно асфальтировалось примерно по 30 км дорог. Удвоилось также число детей, обучающихся в государственных школах. Но самое интересное состояло в том, что при гласном распределении муниципальных расходов люди стали охотнее платить налоги. Число сокрытий доходов резко сократилось. Так, если в 1990 г. доля налогов на имущество в общем объеме муниципальных доходов составляла 5,8 %, то к концу 90-х гг. она превысила 18 %.

Сегодня эта система развивается дальше. Уже созданы тематические экспертные советы по обсуждению и формированию долгосрочной стратегии развития города. В сотрудничестве с муниципальными властями они разрабатывают долгосрочные цели и программы по ключевым направлениям развития, включая здравоохранение, жилищное строительство, транспорт, сохранение исторического наследия и культуры. Таким образом, они формируют развитие города на несколько лет вперед и учат граждан «жить будущим».

1. Какое место бюджетный контроль занимает в системе финансового контроля?

2. Какие формы финансового контроля вы знаете?

3. Каковы основные функции Счетной палаты РФ?

4. Что такое Федеральное казначейство и каковы его основные функции?

5. В чем принципиальное отличие казначейской системы исполнения бюджета от банковской системы исполнения бюджета?

6. Что такое единый казначейский счет (ЕКС)?

Закончил Новосибирский государственный университет по специальности «экономист-математик», Иркутский государственный университет по специальности «юрист». Работал в Администрации Президента РФ федеральным инспектором аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе.

Сергей Куприянович, расскажите о структуре органов финансового контроля.

Государственный финансовый контроль осуществляет Счетная палата Российской Федерации - государственный орган, деятельность которого закреплена Конституцией Российской Федерации и регламентирована Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». В структуре федеральных органов исполнительной власти создан специальный орган - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), которая имеет свои территориальные органы, одним из которых является территориальное управление Росфиннадзора в Новосибирской области.

В субъектах Российской Федерации для осуществления финансового контроля за использованием средств региональных бюджетов созданы региональные счетные палаты - органы финансового контроля органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Но, кроме того, у органов государственной исполнительной власти существуют еще подразделения ведомственного контроля.

Не возникают ли проблемы при взаимодействии с контрольными органами?

Трудно не согласиться с тем, что государственному финансовому контролю в нашей стране не хватает системности, отсутствуют регламентированные на законодательном уровне механизмы взаимодействия, позволяющие более эффективно использовать имеющиеся ресурсы, исключать вероятность одновременных проверок одних и тех же организаций.

По этой причине в рекомендациях, принятых по итогам проходившей в Москве научно-практической конференции «Государственному финансовому контролю в России - 350 лет», говорится о необходимости «обеспечения взаимодействия и координации действий контрольных органов Российской Федерации на всех уровнях бюджетной системы» и «разработки и внедрения системы стандартов государственного финансового контроля с целью обеспечения высокого качества государственного аудита». Добавлю к этому необходимость разработки типовых регламентов в целях обеспечения единообразия в организации и проведении контрольных мероприятий, а также унификации оформления и оценки выявленных финансовых нарушений различными контрольными органами.

Без дополнительных объяснений понятно, что работа у вас сложная и ответственная. Вам хватает специалистов?

Из-за невысокой зарплаты (особенно по сравнению с зарплатами в коммерческих организациях) в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора высокая текучесть кадров. Но, как это ни покажется странным, я лично вижу в этом и положительные стороны. Начнем с того, что воcтребованность наших кадров - это высокая оценка их квалификации и профессионализма, а значит, всей службы. Да и кроме контролирующих органов и бухгалтерии, наши работники никуда не уходят! А следовательно, продолжают служить благородному делу финансового учета и контроля, повышая общий уровень финансовой дисциплины. И, наконец, данная ситуация заставляет нас работать с молодежью, вовлекать ее в нашу деятельность, обучать, непрерывно готовить новое поколение контролеров-ревизоров. Ну кому на самом деле, как не государственному органу, заниматься таким важным делом?

Расскажите поподробнее о полномочиях Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

В соответствии с Бюджетным кодексом и Положением Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, то есть: Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования. Кроме этого, мы осуществляем контроль и за использованием материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Наша служба наделена функциями надзора за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации теми организациями, которые получают средства федерального бюджета, в том числе в виде финансовой помощи, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций. Мы также осуществляем надзор за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, но это отдельная большая тема.

Как организовано взаимодействие с проверяемыми организациями и какие возникают трудности?

Мы заключили соглашение с администрацией Новосибирской области, предметом которого является организация взаимодействия и координация деятельности территориального управления Росфиннадзора и администрации по осуществлению контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере в Новосибирской области. Хочу сразу отметить, что такое соглашение мы подписали первыми среди регионов Сибирского федерального округа. Я расцениваю этот факт как достижение высокого уровня взаимопонимания с руководством области.

Однако мы сталкиваемся и с другим отношением к себе. Руководители некоторых организаций считают, что для них лучше под любым формальным предлогом избежать проверки, оказывая тем самым, на мой взгляд, себе «медвежью услугу». Мы качественно и бесплатно делаем то, за что в бизнесе платят немалые деньги, проводя независимый финансовый аудит организаций. А в соответствии с установленными законодательством полномочиями финансовые контрольные органы наделены достаточно «скромными» правами по наложению различного рода взысканий за финансовые нарушения и нарушения бюджетного законодательства.

К административной ответственности привлекаются должностные лица и организации только за нецелевое использование бюджетных средств, а это незначительная часть от выявленных нарушений. Реализация основной массы финансовых нарушений носит характер «работы над ошибками», некоторые финансовые нарушения исправляются в ходе самой проверки, на другие мы готовим представления, указывая на необходимость их недопущения в будущем.

Принимая во внимание, что в подавляющем большинстве случаев финансовые нарушения являются причиной незнания или недопонимания действующих правил или норм бюджетного законодательства (порой просто невнимательности), проводимые нами проверки и ревизии можно расценить как обучение и помощь. К слову, нередки случаи, когда нашим сотрудникам, имеющим высокий уровень теоретической подготовки и большой практический опыт, после очередной проверки предлагают должности главных бухгалтеров в проверяемых им организациях.

А вот там, где длительный период не проводились ревизии и проверки (по объективным причинам), создаются предпосылки крупных финансовых нарушений. Как следствие - возрастает вероятность формирования уголовных составов преступлений, вытекающих из финансовых нарушений.

Как определяются объекты проверок, много ли нарушений?

Территориальное управление проводит ревизии и проверки только в соответствии с утвержденным Федеральной службой планом и мотивированными запросами руководителей региональных правоохранительных органов. Произвол со стороны контрольного финансового органа исключен.

Чтобы оценить объем нашей работы, приведу для сравнения несколько цифр. По информации Минфина России, собственные доходы консолидированного бюджета Новосибирской области в 2005 году составили 33,5 млрд рублей. Попутно отмечу, что область показала завидные темпы роста - 34,2% по сравнению с 2004 годом, опередив по этому показателю все регионы Сибирского федерального округа.

В 2005 году безвозмездные перечисления из федерального бюджета составили порядка 7 млрд рублей. Кроме того, на содержание федеральных органов государственной власти и финансирование других расходов за прошлый год через органы Федерального казначейства поступило около 29 млрд рублей. Итого - 36 млрд рублей. Более тысячи получателей этих средств федерального бюджета - объекты контрольных мероприятий, проводимых территориальным управлением в текущем году.

В 2005 году Территориальное управление Росфиннадзора в Новосибирской области проверило более 15 млрд рублей, что составляет 51% средств федерального бюджета, направленных в область. Было проведено 646 ревизий и проверок, в 35% проверяемых организаций выявлены нарушения в финансово-бюджетной сфере. Всего выявлено финансовых нарушений на сумму более 1,6 млрд рублей, что составляет 11% от проверенных средств.

По результатам рассмотрения административных дел о правонарушениях за нецелевое использование средств федерального бюджета на сумму 8123 тысячи рублей в 2004 году мной, как руководителем территориального управления, наложены штрафы на должностных лиц и организации в размере 166 тысяч рублей. По материалам выявленных финансовых нарушений (в размере 3920 тысяч рублей), переданным в правоохранительные органы, возбуждено 4 уголовных дела.

В заключение хочу пожелать всем сотрудникам контрольных финансовых органов здоровья, оптимизма и успехов в столь непростом, но важном государственном деле - обеспечения финансовой дисциплины, строгого выполнения бюджетного законодательства.

Контроль за исполнением бюджета – важный этап бюджетного процесса, осуществляемый представительными органами власти, Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами.

В Российской Федерации контроль за исполнением бюджета имеет две формы – парламентский и административный.

Парламентский контроль осуществляется соответствующими представительными органами. Он предполагает:

− право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

− право соответствующих представительных органов власти на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджета;

− право соответствующих представительных органов власти на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

− право создавать собственные контрольно-счетные органы (Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные палаты представительных органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления), для проведения внешнего аудита бюджетов.

− право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.

Административный контроль осуществляется Министерством финансов Российской Федерации, Казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, главными распорядителями бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений.

Административный контроль предполагает:

− право проведения проверок главных распорядителей и получателей бюджетных средств;

− право получения информации, необходимой для контроля за соблюдением бюджетного законодательства;

− право требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

− право давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, оформлять документы, являющиеся основанием для наложения мер ответственности.

Реализуется административный контроль следующим образом:

1) Казначейство Российской Федерации осуществляет контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.

2) Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний аудит главных распорядителей бюджетов, распорядителей бюджетов, бюджетополучателей. Оно может также осуществлять аудит бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в части средств, получаемых ими из федерального бюджета.

3) Министерство финансов Российской Федерации организует финансовый контроль и аудит юридических лиц – получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.

4) Финансовые органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляют контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.

5) Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за бюджетополучателями в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата и предоставления отчетности. Главные распорядители бюджетных средств проводят аудит казенных предприятий.

6) Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляют Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Для этих целей создана Счетная Палата Российской Федерации. По указанию Совета Федерации и Государственной Думы она проводит в министерствах, ведомствах, учреждениях и на предприятиях проверки вопросов, связанных с формированием и исполнением доходной части федерального бюджета и использованием бюджетных средств. В Совет Федерации и Государственную Думу ею ежеквартально представляются отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и дается ежегодное заключение по отчету Правительства РФ об исполнении бюджета.

Заключение Счетной Палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета включает:

− заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств о том, сколько средств из кассовых расходов использовано по целевому назначению, а также указание случаев нецелевого использования бюджетных средств с выявлением руководителей органов государственной власти или бюджетополучателей, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Казначейства Российской Федерации, допустивших осуществление платежа;

− заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств сверх бюджетных ассигнований либо росписи бюджетных расходов;

− заключение по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных в утвержденном федеральном бюджете либо росписи бюджетных расходов;

Кроме того, в заключение по отчету об исполнении бюджета входит анализ, характеризующий различные стороны исполнения бюджета.

В ходе бюджетного года и по окончании его годового цикла центральные и территориальные финансовые органы постоянно проводят аналитическую работу по результатам составления и исполнения бюджета.

Целями бюджетного анализа являются:

− оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;

− обоснование финансово-бюджетной политики правительства и администраций территорий;

− обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

− выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

− обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления;

− выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;

− обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана мобилизации в бюджет доходов;

− обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

− выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, нецелевому и неэффективному использованию бюджетных ассигнований;

− определение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов;

− выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

− совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

Кроме перечисленных выше общих для всех бюджетов задач, анализ территориальных бюджетов позволяет:

− определить уровень финансовой самодостаточности территории, состояние базы ее собственных доходов;

− определить уровень устойчивости территориального бюджета;

− выявить факторы, воздействующие на финансовой положение территории, и степень влияния этих факторов на территориальный бюджет;

− определить приемлемость и справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.

Вопросы для самопроверки

1. В чем заключается государственный бюджет

2. Дайте определение бюджета как экономической категории

3. Укажите экономический смысл доходов и расходов бюджета

4. Дайте характеристику бюджетной системы

5. Укажите основы функционирования бюджетной системы РФ

6. Назовите принципы функционирования бюджетной системы РФ

7. Расскажите сущность консолидированного бюджета

8. В чем заключается финансово-бюджетный федерализм и на каких принципах он базируется

9. На каких принципах основываются межбюджетные отношения

10. Дайте определение основных регулирующих доходов территориальных бюджетов

11. Охарактеризуйте роль показателей консолидированных бюджетов

12. Укажите сущность федерального бюджета, его место в бюджетной системе РФ

13. Дайте характеристику налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета

14. Укажите виды расходов, финансируемые исключительно из федерального бюджета

15. Сущность региональных бюджетов, их место в бюджетной системе РФ

16. Дайте характеристику налоговых и неналоговых расходов региональных бюджетов

17. Укажите основные функциональные расходы региональных бюджетов

18. Покажите сущность местных бюджетов в бюджетной системе РФ

19. Что относится к собственным и регулирующим доходам местных бюджетов

20. Охарактеризуйте расходную часть местных бюджетов

21. Какое место в экономике занимают федеральные внебюджетные фонды, какова их сущность

22. Цели и задачи пенсионного фонда РФ

23. Назовите источники формирования средств пенсионного фонда РФ

24. Укажите направления расходования средств пенсионного фонда РФ

25. Цели и задачи фонда социального страхования РФ

26. Назовите источники формирования средств фонда социального страхования РФ

27. Укажите направления расходования средств фонда социального страхования РФ

28. Цели и задачи федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ

29. В чем заключается финансово-бюджетная политика государства

30. Что означает бюджетный процесс

31. Дайте определение понятий: «главный распорядитель бюджетных средств», «распорядитель бюджетных средств», «бюджетополучатель».

32. Охарактеризуйте процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год

33. Дайте определение «исполнение бюджета», укажите его принципы

34. Что означает исполнение бюджета по расходам

35. Укажите основные функции Федерального казначейства

36. Расскажите о формах бюджетного контроля, в чем они заключаются