Взаимодействие государства и бизнеса: как ГЧП решает проблемы Подмосковья. Роль государственно-частного партнерства в социальной сфере

На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в РФ.

Проблемы реализации государственно-частного партнерства в России

В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в России. Наиболее явно, по моему мнению, выделаются шесть причин:

• Несовершенство законодательной системы.

Факторами, замедляющими процесс разработки и реализации проектов ГЧП, являются несогласованность таких вопросов, как:

Размеры и формы участия каждой стороны партнерства;

Типы и условия соглашений с частными инвесторами;

Распределение рисков и ответственности.

• Недостаточно высокий уровень компетентности гражданских служащих.

Зачастую работники государственных и муниципальных органов власти не умеют должным образом сформулировать требования к проекту, определить его количественные и качественные характеристики, осуществить механизм конкурсного отбора, организовать долгосрочное регулирование проекта государственно-частного партнерства, сформировать механизм бюджетного регулирования и т. д.

Но чтобы решить эту проблему достаточно:

Содействовать развитию программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в области ГЧП

Содействовать введению в учебные планы студентов дисциплин о государственно-частном партнерстве

Организовать на сайтах специализированных структур по развитию ГЧП раздел, где государственные и муниципальные служащие, а также специалисты частного сектора смогут получить интересующую их информацию по вопросам государственно-частного партнерства.

• Узкий спектр предложений проектов, основанных на принципах ГЧП.

Наиболее популярными сферами реализации ГЧП являются транспортная сфера и социальная инфраструктура. Механизмы ГЧП принимают и в других сферах, но недостаточно активно. Например, эту форму взаимодействия можно применить более широко в сферах, связанных с образованием, ЖКХ, туризмом, развлечением, обороной, тюрьмами или военным делом.

Возможной причиной возникновения этой проблемы является недостаточная информированность коммерческих структур о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации.

• Высок уровень риска, поэтому возникают сложности привлечения частными партнерами больших финансовых средств.

Не каждый инвестор готов вложить свои деньги в долгосрочный проект с высокой степенью риска. А если финансирование вдруг прекратится, то проекты могут и вовсе остаться незавершенными, что является малопривлекательным для инвесторов.

• Отсутствие специализированных органов управления ГЧП в регионах.

В настоящее время в регионах РФ отсутствует комплексная политика в сфере ГЧП. Причина зачастую в том, что управлением ГЧП там занимаются в основном различные структурные подразделения исполнительных органов власти. Чтобы добиться эффективной работы ГЧП необходимо, по моему мнению, передать эту функцию специализированному органу, который позволит:

Собрать и более грамотно использовать имеющуюся информацию о проектах ГЧП;

Удобнее работать частным инвесторам, которым нужно будет иметь дело с одной организацией, а не со многими отдельными.

• Отрицательное влияние мирового финансового кризиса.

Кризис 2008 года ускорил необходимость совершенствования существующей системы управления экономикой регионов. Органам власти приходилось искать новые способы корректировки имеющихся механизмов управления проектами ГЧП, а это снизило их эффективность. В результате экономического кризиса произошло снижение уровня жизни населения и уменьшение реального ВНП, поэтому и проекты ГЧП оказались под влиянием кризиса.

Принимая во внимание все препятствия и проблемы эффективного развития ГЧП, можно сделать такие выводы о возможности возникновения таких рисков, как:

Риск, связанный со строительством, эксплуатацией и введением в действие объектов;

Производственные риски;

Рыночные;

Экологические;

Финансовые;

Риск банкротства;

Риск бюрократии и коррупции;

Риск потенциально возможной потери контроля над частным сектором;

Политические риски;

Природные;

Экономические.

На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. Причина этому отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов. Снизить эти риски поможет только законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности и предоставление правовых гарантий частным компаниям по возврату вложенных средств. Это сможет в значительной степени привлечь приток отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

Государству необходимо четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации, как это сделано в других странах. Отсутствие правовой базы в этом вопросе только способствует проявлению коррупции, а также приводит к возникновению частной монополии на месте государственной со всеми вытекающими из этого негативными последствиями, как для государства и общества, так и для бизнеса.

В законодательстве объекты хозяйственной деятельности, находящиеся в государственной собственности, должны быть защищены от частного бизнеса, который может посягать на собственность, которая не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Для развития подобных объектов необходимо только привлечение частных инвестиций, механизмов управления, использующихся в частном секторе, но не должно происходить изменения базовых отношений собственности. Государство должно гарантировать законодательством и заключаемыми договорами возврат частной компании вложенных инвестиций. В противном случае бизнес, пользуясь пробелами в законодательстве, может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и своими целями, устанавливать выгодные для себя условия существования на рынке и конкуренции.

Нельзя забывать о приватизированных в 1990-е годы объектах морских портов, аэропортов и других отраслей инфраструктуры, которые можно вернуть в государственную собственность. А затем применить механизмы ГЧП, чтобы на конкурсной основе передать в концессию.

Дураев О.Г. Проблемы государственно-частного партнерства в России // Экономика и бизнес: теория и практика. – 2018. – 2. – С. 47-50.

ПРОБЛЕМЫ Г ОСУДАРСТВЕННО- ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ

О.Г. Дурае в , магистрант

Санкт-Петербургский государственный экономический университет

(Россия , г . Санкт-Петербург )

Аннотация . Совместное ведение дел и принятие решений по социально значимым в о просам государственных служб и частного сектора имеет достаточно большое знач е ние, в том числе и в истории Российской Федерации. Это своего рода альтернативный способ приватизации особых социально значимых объектов, которые также имеют стратегическое значение в выполнении функций государства. Однако в России его тра к туют по-разному, что становится одной из проблем раз вития данного вида партнерс т ва, совместно с проблемами финансирования, государственного регулирования и другими.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, Российская Федерация, зак о нодательство, признаки, проблемы.

Совместное ведение дел и принятие решений по социально значимым вопр о сам государственных служб и частного сектора имеет достаточно большое знач е ние, в том числе и в истории Российской Федерации. Имея до статочно давнюю и с торию, государственно-частное партнерс т во (далее, ГЧП) стало наиболее актуально только в последнее десятилетие. Совр е менные условия социально-экономической жизни требуют от государственных служб выполнения все более сложных задач. С другой точки зрения, предприниматели и бизнесмены заинтересованы в инвестир о вании новых интересных объектов и нау ч ных проектах. Таким образом, мы получ а ем своего рода альтернативный способ приватизации особых социально значимых объектов, которые также имеют стратег и ческое значение в выполнении функций государства.

Наибольший опыт в данной сфере до с тигла Великобритания, которая лидирует по количеству проектов и количеству о т раслей, в которых применимо ГЧП. Одн а ко, и в России все больше и больше нач и нают использовать механизмы ГЧП, ра с пространяя их в разные сферы .

Потребность в модернизации и усове р шенствовании всех инфраструктур страны, в том числе и обновлении объектов ж и лищного хозяйства, других проектов, н о сящих в большинстве своем социальный характер и принадлежащих другим обла с тям, приводит к стремлению развития партнерских отношений между государс т вом и частным сектором. Для этого нео б ходимо постоянно совершенствовать имеющиеся формы и механизмы ГЧП с целью эффективного использования час т ного капитала и повышения уровня соц и ально-экономической жизни и ее инстит у тов. В настоящее время актуальна пробл е ма неразвитости данных возможностей на региональных территориях. Структуры экономики и управления в регионах, а также такие ее факторы как скорость ра з вития, ресурсное обеспечение и другие, доказывают, что в данных случаях нео б ходимо развиваться в данном направл е нии.

Но для реализации такой стратегии нужно четкое понимание того механизма, который будет использоваться. Ведь впе р вые данный термин был использован еще в США в 50-х годах и применялся к тем с и туациям, когда программы образования финансировались со стороны государства, но совместно с частным сектором. Однако , уже в 60-х годах сферы использования данного инструмента увеличились. Тогда же и стали появляться первые государс т венные предприятия, в основном зан и мающиеся модернизацией и перестройкой городов, руководимые совместно с час т ным бизнесом. Активное распространение такого рода организаций пришлось на с е редину 20 века и распространилось по странам всего мира.

Государственно-частное партнерство (Public — private partnership ) – альянс орган и заций и/или институтов государства и би з неса направленный на долгосрочное с о трудничество с целью реализации наци о нальных и общественно значимых задач различных сфер деятельности.

Признаками такого сотрудничества можно назвать:

– договор между государственным и ч а стным сектором;

– открытость и доступность информ а ции о партнерстве;

– государственные органы – не регул я тор экономической деятельности, а учас т ник на равных правах совместно с час т ным сектором в условиях конкуренции ;

– реализация публичных интересов;

– свобода заключения соглашения;

– совместный характер действий и ра з деление рисков (управленческих, операц и онных, инвестиционных и других) .

Несмотря на популярность и преим у щества данного вида ведения бизнеса в России ситуа ция складывается неодн о значно. С момента как использованию м е ханизмов ГЧП стали уделять должное внимание и внесли в Концепцию долг о срочного социально-экономического ра з вития РФ на период до 2020 года, их ра з витие сдерживают ряд проблем, среди к о торых выделяют слабое представление о данных формах партнерства в субъектах и регионах России .

Помимо слабого представления о ГЧП в список проблем включают неразвитость нормативно-правовой базы. Для решения этих проблем в 2015 году был одобрен и принят федеральный закон «О государс т венно-частном партнерстве, муниципал ь но-частном партнерстве в Российской Ф е дерации и внесении изменений в отдел ь ные законодательные акты Российской Федерации» . Это позволило включить ГЧП в экономическую политику страны, развить понимание форм, методов и мех а низмов такого партнерства, а та кже сфо р мировать правовую базу, что значительно повысило количество р еализованных пр о ектов (рис. 1).

Рис . 1 . Количество реализованных проектов в РФ с применением механизмов ГЧП (шт.)

Тем не менее , большинство авторов о т мечают неадаптированность законодател ь ства под существующие условия, а также противоречивость огромного числа зак о нов регулирующих инвестиционную де я тельность . Для привлечения час т ных инвесторов законодательство пред у сматривать весь спектр инструментов, быть хорошо проработанным, не допу с кать двусмысленнос тей и противоречий, в том числе и в вопросах налог о обложения ГЧП . Региональные же законы м ногим требованиям не отвечают.

Однако не только проблемы законод а тельства сдерживают данный сект о р. Для Росси й ской Федерации на сегодняшний день одной из нерешенных проблем ост а ется отсутствие широкой отечественной практики реализации ГЧП в трансформ а ционных преобразованиях экономики, н е достаточность теоретических исследов а ний применениях его механизмов и пра к тик. Также, как и низкий уровень квал и фикации специалистов, отсутствие у них достаточного опыта в управлении анал о гичными проектами . Это осло ж няет формулировку требований, устано в ление фактических количественных и к а чественных показателей , отбор наиболее спешных проектов, организацию регул и рования и т.д.

Поэтому необходимо развивать пр о граммы повышения квалификаций сп е циалистов, государственных и муниц и пальных работников, содействовать в ра з витии программ для ВУЗов и других уче б ных учреждений, создать сайты, посв я щенные вопросам ГЧП и так далее.

Открытым вопросом остается отсутс т вие механизмов эффективного финансир о вания. Современные условия российской экономики сдерживают реализацию до л госрочных проектов, которые могут п о влечь высокие риски для предпринимат е лей и инвесторов. Трад и ционный источник финансирования проектов – банковские кредиты, поступающие в о с новном от трех крупнейших банков России: Сбербанка, ВТБ и Газпромбанка. Нов бол ь шинстве случаев данные финансовые организации заинтересованы только в проектах, пр е вышающих по стоимости 10-20 млрд ру б лей, а также предпочитают те отрасли, где устойчивой практикой выступают конце с сии и ГЧП-проекты . В такой ситуации, где финансирование поступает только от одного класса инвесторов, может создать ряд пр о блем. Это ведет к неточностям в проектах и негативно сказывается на стоимости денег.

При ключевой ставке 9,25% и марже 2,5 — 3% стоимость финансирования стан о вится очень высокой, что сильно снижает привлекательность проекта для государс т ва . Это говорит о необходимости улучшения инвестиционной привлек а тельности России, стаб и лизации валютных курсов, привлечение большего числа ин о странных инвесторов. Выс о кая стоимость денег тормозит реализацию проектов, но и большинство публичных организаций ожидая, что финансирование будет сопо с тавимо с государственным займом, не уч и тывают особенность ГЧП как более риск о ванного проекта.

Итак, к ак заключают многие авторы долгосрочные проекты ГЧП дают возмо ж ность стабильного развития и предсказу е мой доходности, однако в этом случае н е обходим в ы сокий уровень доверия во всех сферах . В этом будет способствовать успешный опыт и практики реализации этих проектов , а также их распространение на многочисленные сф е ры деятельности кроме транспортной инфраструктуры, хотя этот процесс сейчас не развит в России (р ис. 2) . Также необходимо привлекать все большее число иностранных инв е сторов и партнеров, однако которых сейчас сде р живают санкции, политика и другие фа к торы.

Рис . 2 . Сферы применения ГЧП в России (по стоимости, млрд руб.)

Библиографический список

1. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 N 224-ФЗ . – М.: Юридическая литература, 2016. – 142 с .

2. Забелина О.В. Проблемы государственно-частного партнерства в России // Упра в ленческое консультирование. – 2014. – №11 (71). – С. 179-184.

3. Зотов В.Б. Проблемы развития государственно-частного партнерств а в Российской Федерации / В.Б. Зотов, К.Н. Базиян // С татистика и экономика. – 2015. – №6. – С. 25-27.

4. Никитина Т.И. Формирование государственно-частного партнерства как инс трумент развития региона / Т.И. Никитина, А.Н. Лысенко // Вестник А ГТУ. Серия: Экономика. – 2012. – №2. – С. 21-26.

5. Панферова Е. В. Развитие государственно-частного партнерства: проблемы и пе р спективы // Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2016. – Т. 5. – С. 68 -72.

6. Савченко И. И. Государственно-частное партнерство в России: современное состо я ние и проблемы развития / И.И. Савченко, Н.Г. Сидорова, Е.В. Кочева, Н.А. Матев // Вестник ТГЭУ. – 2015. – №1 (73). – С. 99-112.

7. ГЧП не пришло на смену государству [Электронный ресурс]. – URL : https://www.vedomosti.ru–ВЕДОМОСТИ – (Дата обращения: 10/02/2018).

ISSUES OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN RUSSIA

O.G. Duraev , graduate student

Saint-Petersburg state economic university

(Russia, Saint-Petersburg)

Abstract. Joint business management and decision-making on socially important issues of public services and the private sector is quite important, including in the history of the Russian Federation. It is a kind of alternative way of privatization of special socially important objects, which also have strategic importance in performance of functions of the state. However, in Ru s sia, it is interpreted in different ways, which becomes one of the problems of the development of this type of partnership, together with the problems of financing, state regulation and others.

Keywords: public-private partnership, Russian Federation, legislation, features, problems.

В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.

С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей — в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты — не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership — РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

В современном понимании ГЧП — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Формы ГЧП

ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

Соглашения о разделе продукции (СРП) — форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору — субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» . Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия — это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий. В то же время концессии — это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП как средство ее совершенствования

Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние — источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.

Важнейшими причинами такой ситуации, с нашей точки зрения, являются:

1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);

3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.

Нам в России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.

Проблема собственности в государственно-частных партнерствах

В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты — инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.

Отсутствие в России основной формы ГЧП — концессий — обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

Неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов обусловливают чрезвычайно высокие риски инвестирования частных средств в объекты принадлежащей государству инфраструктуры. Законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности за частными компаниями в рамках концепции ГЧП (в первую очередь, концессий), предоставление правовых гарантий этим компаниям по возврату вложенных средств позволит значительно снизить риски частных инвестиций и активизировать процесс привлечения отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

Государство должно четко сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, «ноу-хау», механизмов частнособственнического управления, но без изменения базовых отношений собственности. То есть права собственности на эти объекты остаются за государством. Права пользования ими передаются бизнесу. Государство гарантирует законодательством и заключаемыми договорами возврат инвестору вложенных средств. Кроме того, нужно однозначно пресечь посягательства бизнеса на собственность, которая по закону не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Ненормально, когда в законе о естественных монополиях РФ даже не упомянуты категории «государственная собственность» и «федеральная собственность». Это порождает у бизнеса иллюзию, будто он на законных основаниях (точнее, пользуясь пробелами в законодательстве) может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и целями бизнеса, устанавливать свои «правила игры», обходя конкурентов.

Необходимо также вернуть в государственную собственность приватизированные в 1990-е годы объекты морских портов, аэропортов и других инфраструктурных отраслей (земля, причалы, терминалы и т. д.). А затем в соответствии с концепцией управления государственной собственностью их можно будет на конкурсной основе передать в концессию или оставить в государственном управлении.

Развитие концессий в России: современное положение дел

Опираясь на мировой опыт, Россия предпринимает в последнее время активные шаги по институционализации концессий. В октябре 2004 года прошли заседания Правительства РФ и Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве, посвященные становлению концессий в транспортном комплексе. Принято решение активизировать усилия по подготовке закона о концессиях, который должен стать правовой основой ГЧП. С этой целью создан Экспертный совет по вопросам концессионного законодательства при Государственной думе РФ. Президент России В. В. Путин, выступая на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей 16 ноября 2004 года, заявил: «Еще одно перспективное направление — это участие бизнеса в реализации инфраструктурных проектов государства, таких как крупные транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Считаю, что уже в самое ближайшее время следует создать правовую базу для совместной работы по приоритетным программам, и государство должно обеспечить стабильность условий работы частных инвесторов — включая рамки концессионных соглашений» .

Пока в России только разрабатываются концептуальные основы концессий. В стране нет ни соответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления о том, как должны регулироваться предприятия, созданные на основе концессий.

В то же время экономический потенциал концессий в России можно оценить как высокий. В качестве приоритетных направлений применения концессий должны рассматриваться объекты производственной инфраструктуры при условии сохранения их в государственной собственности и создания системы регулирования и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью частных компаний: автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы.

Проблемы становления ГЧП в России

1. Законодательство. Впервые законопроект «О концессионных соглашениях» был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. Затем новый законопроект поступил в Государственную думу в 1995 году. Принят в первом чтении в 1996 году и до сих пор находится в режиме рассмотрения во втором чтении.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы концессий ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема концессий не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20–50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего концессионный договор от имени государства.

Задачи российского государства в сфере ГЧП

Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать комплексное решение следующих основных задач.

Задача № 1

Разработка концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

цели, задачи и принципы создания ГЧП;

этапы их развертывания;

организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило «одной двери» и т. п.;

механизм и инструменты;

перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

Задача № 2

Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды:

формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;

формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП (в первую очередь концессий), финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

Задача № 3

Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП или по концессиям), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем ГЧП — юридических, организационных, финансовых, экономических — и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

Задача № 4

Подготовка специалистов в области концессий, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП и, прежде всего, концессий по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

Федеральный закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Ст. 2. П. 1.

В. В. Путин. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва, 16 ноября 2004 года.

Статья посвящена анализу основных проблем развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в России и выработке рекомендаций по их решению. В статье доказывается необходимость развития ГЧП в России для повышения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов и улучшения качества инфраструктуры. На основе анализа зарубежных и российских исследований формулируются основные проблемы сдерживающие развитие ГЧП в России. Делается вывод о том, что, помимо формирования единой государственной и региональной политики в отношении развития ГЧП, важнейшим фактором успешного развития форм ГЧП в России является развитие институциональной среды, которая сводится к формированию надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП, созданию единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса и развитию специальных компетенций в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих.

институциональная среда

законодательство

проблемы

политика

инфраструктура

государственно-частное партнерство

1. Блинов А.О., Шихвердиев А.П., Угрюмова Н.В. Процессное управление промышленными предприятиями: сущность и реализация задач процессного управления // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2013. №2. URL: http://vestnik-ku.ru (дата обращения: 18.09.2014).

2. Государственно-частное партнерство в России. М., Центр развития государ¬ственно-частного партнерства, 2013.

3. Инфраструктурные проекты в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ // PwC, 2013. URL: http://www.pwc.ru(дата обращения: 18.09. 2014).

5. Как обеспечить успех ГЧП в России. Обзор за 2012 год // EY, 2012. URL: http://www.ey.com (дата обращения: 15.10.2014).

6. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008.

7. Правительство нашло источник финансирования инфраструктуры // Электронное периодическое издание «Ведомости». URL: http://www.vedomosti.ru/ (дата обращения: 06.10.2014)

8. Чужмаров А.И., Шихвердиев А.П. Частно-государственное партнерство: содержание и принципы // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2012. №4. URL: http://vestnik-ku.ru(дата обращения:18.09. 2014).

9. Черномырдина Е.В. Государственно-частное партнерство и реализация экономической функции государства // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 4. URL: www..10.2014).

10. The Global Competitiveness Report 2014 - 2015 // World Economic Forum, Geneva, 2014. URL: http://www.weforum.org/ (дата обращения: 18.09. 2014).

Необходимость развития ГЧП в России

В последнее время все более значимыми и обсуждаемыми на государственном уровне и среди крупного и среднего бизнеса России становятся вопросы развития государственно частного партнерства и преодоление преград сдерживающих реализацию инфраструктурных проектов в формах ГЧП. Высокая значимость развития ГЧП в России для перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития была обозначена еще в 2008 году в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Необходимость развития ГЧП в России продиктовано вполне понятными экономическими и социально-политическими мотивами. Во-первых, общепризнанно, что одним из основных факторов, оказывающих влияние на уровень конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, является состояние инфраструктуры тех территорий, где они функционируют. Главным образом это связано с тем, что отсутствие развитой и эффективно функционирующей инфраструктуры приводит к существенному росту себестоимости продукции и снижению деловой активности хозяйствующих субъектов большинства отраслей экономики.

Необходимость развития инфраструктуры в России подтверждает и тот факт, что согласно Отчету о глобальной конкурентоспособности за 2014-2015 годы , подготовленным Всемирным экономическим форумом, Россия занимает 74-е место среди стран по показателю качества общей инфраструктуры .По оценкам Минэкономразвития России, в 2013-2015 гг. в России должно быть реализовано 48 крупных инфраструктурных проектов общей стоимостью 9,6 трлн. руб., а потребность в заёмном финансировании составит 2,2 трлн руб. В соответствии с оценками McKinsey Global Institute и экспертной группы McKinsey по инфраструктуре, в течение 2013-2030 гг. расходы страны на инфраструктуру могут превысить 1,5 трлн. долларов . Реализовать эти проекты только за счет государственных средств является маловероятным, учитывая дефицит бюджета на протяжении последних лет.

Во-вторых, в России, как и в большинстве стран мира, усиливается тенденция к увеличению потребности населения в услугах, за предоставление которых несет ответственность государство (услуги сфер здравоохранения, образования, коммунального хозяйства, транспорта), а так же ограниченность бюджетных ресурсов .

Таким образом, представляется одной из ключевых задач российской экономики на ближайшую перспективу это формирование и развитие благоприятной среды для становления и расширения форм ГЧП при реализации инфраструктурных проектов.

Анализ и формулировка основных существующих проблем развития ГЧП в России

Изучив результаты международных и российских исследований по проблемам развития ГЧП и инфраструктуры в России, а так же учитывая мнения экспертов по вопросам развития ГЧП в России, можно сформулировать основные проблемы, препятствующие широкому развитию форм ГЧП в России:

1. Отсутствие надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП.

До сих пор не принят федеральный закон о ГЧП, хотя уже разработан проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».

Помимо отсутствия федерального закона о ГЧП, существует ряд ограничений и со стороны действующего законодательства в целом:

• отсутствует возможности по-лучения прав собственности на объекты соглашения о ГЧП частным партнером, что делает невозможным привлечение дополнительного заемного капитала;
• отсутствует правовой механизм выделения бюджетных ассигнований для исполнения долгосрочных обяза-тельств государственного/муници-пального заказчика при реализа-ции комплексного проекта;
• отсутствуют законодательные основания для обеспечения гарантий и иных преимуществ частному партнеру со стороны публичного партнера .

Существенным недостатком существующей нормативно-законодательной базы ГЧП в России является так же недостаточная прозрачность процесса принятия решений по реализации проектов, а также неконкурентные условия выбора исполнителей инфраструктурных проектов.

Большинство российских и зарубежных инвесторов не понимают текущую государственную политику в сфере ГЧП. На сегодняшний день инвесторам понятны перспективы развития лишь транспортной отрасли, а в отношении остальных отраслей государство ограничивается декларативными мерами, что свидетельствует об отсутствии единой государственной политики инфраструктурного развития и развития форм ГЧП в России.

2. Недостаточный уровень специальных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных заказчиков, а так же низкий уровень мотивации на местах со стороны государственных служащих при реализации проектов ГЧП.

О недостатке квалификации и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих России говорят многие зарубежные и российские эксперты, это подтверждают и проведенные исследования.

Именно недостаток знаний и компетенций породил такие проблемы как недостаточное качество подготовки и выбора проектов, недостаточная прозрачность процесса принятия решений по реализации проектов и другие проблемы.

Но, даже если государство обучит и повысит квалификацию государственных и муниципальных служащих в сфере ГЧП, даст им представление о реальных механизмах реализации крупномасштабных проектов при помощи ГЧП, служащий государственного аппарата может прибегнуть к саботажу, решив не брать на себя груз тяжелой ответственности, потому что лично ему реализация крупномасштабного проекта никакой пользы не принесет.

3. Отсутствие единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса.

Многие представители бизнес-структур и частных инвесторов среди проблем сдерживающих развитие ГЧП в России отметили отсутствие единого профильного ведомства отвечающего за развитие ГЧП в России.

В 2009 году была создана первая и единственная в России него-сударственная некоммерческая организация, образованная для стимулирования развития форм ГЧП в России - НП «Центр развития ГЧП». При поддержке Центра развития ГЧП с целью повышения профес-сиональных компетенций в сфере ГЧП создан Институт государствен-но-частного партнерства - «ГЧП-Институт». Данные институты активно принимают участие в формировании среды для более широкого и эффективного развития форм ГЧП в России. Тем не менее, данные институты на сегодняшний момент еще не имеют достаточного влияния и авторитета в деле развития ГЧП в России, как на пример такие институты как Partnerships UK и позже Infrastructure UK в Великобритании, National Council for Public-Private Partnerships (NCPPP) в США.

На сегодняшний день в структуре Министерства экономического развития РФ существует Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства, в ведении которого находится задачи повышения инвестиционной привлекательности и развитие ГЧП в России. Несмотря на схожесть инвестиционной политики и политики в области развития ГЧП, для более эффективного управления процессом развития ГЧП необходимо создавать отдельную государственную структуру, без которой невозможен полноценный диалог между властью и бизнесом по вопросам развития ГЧП.О чем свидетельствует международный опыт ведущих стран мира.

Определив и проанализировав основные проблемы развития механизмов ГЧП в России, можно сформулировать основные рекомендации для их решения.

1. Формирование единой и четкой государственной и региональной политики в отношении развития инфраструктуры и ГЧП в России.

Здесь в первую очередь необходимо принять не закон о ГЧП, а понятную концепцию развития инфраструктуры и ГЧП в отраслях экономики России. Государству необходимо определить роль и местно ГЧП в современной государственной социально-экономической политики России, а так же обозначить приоритетные направления для активного развития форм ГЧП.

Очень важно чтобы концепция развития инфраструктуры и ГЧП в России отражала текущую и долгосрочную потребность в финансировании отраслей экономики, а так же делала акцент на наиболее приоритетных отраслях экономики.

Так же очень важно чтобы политика в сфере ГЧП на федеральном и региональном уровнях была согласована, иначе такие противоречия могу существенно затруднять реализацию проектов ГЧП .

2. Развитие институциональной среды ГЧП.

Только после понимания государством роли и места ГЧП в экономике, формулировки целей и задач развития ГЧП, необходимо приступить к развитию институциональной среды развития ГЧП.

2.1. Формирование надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП.

В первую очередь, здесь очень важное значение имеет принятие федерального закона о ГЧП. Очень важно чтобы закон о ГЧП не только давал определение сущности понятию «государственно-частное партнерство», но и существенно расширял существующие модели ГЧП применительно к различным отраслям экономики, что даст возможность на местах регионам быть более гибкими при выборе форм взаимодействия с частным партнером и избежать претензий со стороны федеральных контролирующих органов. Так же очень важно чтобы закон о ГЧП стимулировал развитие тех отраслей, где на сегодняшний момент существует значительная потребность в инвестициях.

В мировой практике наиболее широкое распространение получили шесть фундаментальных принципов эффективного управления, которые согласуются с десятью основными принципами Глобального Договора ООН: 1) участие (participation); 2) правило «хорошего тона» (decency); 3) прозрачность (transparency); 4) подотчетность (accountability); 5) справедливость (fairness); 6) эффективность (efficiency) .

Реализация этих принципов в нормативно-законодательных актах, регулирующих сферу ГЧП, значительно бы увеличили их эффективность.

Так же необходимо в частности обеспечить улучшение нормативно-законодательной базы ГЧП по следующим направлениям:

• законодательно обеспечить защиту прав и интересов инвестора в проектах ГЧП;
• обеспечить прозрачность проведения конкурса на ГЧП проекты, а также обеспечить процесс выбора исполнителя на конкурентных основах;
• законодательно закрепить процедуру инициации и реализации проектов ГЧП, а так же стандартизировать конкурсные процедуры и документацию по ГЧП проектам, при этом максимально снизить бюрократическую нагрузку на этапах инициации, проведения конкурса и реализации проектов ГЧП;
• законодательно расширить перечень возможных форм взаимодействия государства и частного сектора с использованием форм ГЧП.

При принятии новых нормативно-законодательных актов и доработке существующих, необходимо учитывать тот факт, что достаточно большое количество проектов ГЧП уже реализуются в России на основе закона о концессии и региональных законов о ГЧП. Поэтому принятие новых законов и доработка существующих не должны угрожать реализации этих проектов в будущем иначе государственная власть рискует подорвать к себе доверие со стороны частного сектора и может свести на нет достигнутые успехи в развитии форм ГЧП.

2.2. Формирование единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса.

Во многих развитых странах существуют специализированные единые государственные и общественные институты развития ГЧП, обладающие достаточной властью и полномочиями для развития ГЧП в стране.

Наиболее привлекателен для России опыт таких развитых стран как Великобритания и Германия. В Министерствах финансов этих стран были созданы специальные подразделения, курирующие ГЧП проекты.

Так в Германии сегодня существует специализированная группа по ГЧП при Министерстве финансов (PPP Task Force at the NRW Finance Ministry) деятельность которого направлена на поддержку в реализации государственной политики по ГЧП.

В Великобритании Infrastructure UK оказывает консультативную поддержку правительству в вопросах долгосрочных инфраструктурных потребностей Великобритании и предоставляет коммерческую экспертизу крупных проектов и программ.

Для эффективного управления в сфере ГЧП крайне важным также является привлечение высококвалифицированных специалистов и способность ГЧП удерживать их в своих рядах.

Очень важная роль при создании подразделений ГЧП отводится независимым экспертам. Они организовывают диалог между государственными и частными структурами в соответствии с государственной политикой, нормативными требованиями и методическими документами .

Еще одним аспектом создания институциональной инфраструктуры выступает формирование специального органа, независимого и ответственного за внимательное изучение и проверку проектов после их подписания с целью определить, насколько цели и задачи государственной политики были учтены при разработке проекта. Эта функция должна быть придана не подразделениям ГЧП, а органам независимой и технически правомочной экспертизы проектов, которые были бы призваны обеспечить дальнейшее совершенствование политики и развитие принципов руководства, применяемых в сфере ГЧП.

2.3. Повышение уровня специальных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных заказчиков, а так же формирование мотивации на местах со стороны государственных служащих при реализации проектов ГЧП.

Решение проблемы нехватки достаточных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих можно решить не столько за счет создания и повышения эффективности существующих институтов подготовки кадров, сколько за счет создания стимулов, потребности у самих государственных и муниципальных служащих повысить свою квалификацию в сфере ГЧП.

Сегодня достаточно много регионов России находятся в прямой зависимости от федеральных источников финансирования, и задачам привлечения частных инвестиций в региональную экономику уделяется достаточно мало интереса. В этой связи представляется важной задачей это формирование интереса и мотивации у региональных властей реализовывать инфраструктурные проекты через механизмы ГЧП. В частности необходимо снижать зависимость регионов от федерального финансирования и создавать совместно с региональными властями условия для привлечения частных инвестиций, в том числе за счет развития ГЧП.

Согласно исследованию компании PwC , многие инфраструктурные проекты демонстрируют плохие финансовые показатели, перерасход запланированного бюджета, а так же увеличение сроков реализации проектов, что говорит о недостаточном качестве управления проектами. Для решения указанной проблемы помимо повышения компетенций руководства и сотрудников проектов, необходим переход от функционального управления к процессному управлению. Процессный подход к управлению существенно повышает управляемость, обеспечивает быструю реакцию на изменения во внешней среде, повышается ответственность и заинтересованность сотрудников . Что в конечном итоге отражается на повышении эффективности всего проекта.

Рецензенты:

Шихвердиев А.П., д.э.н., профессор, зав. кафедрой Экономической теории и корпоративного управления ФГБОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет», г. Сыктывкар.

Болотов С.П., д.э.н., профессор кафедры Менеджмента и маркетинга ФГБОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет», г. Сыктывкар.

Библиографическая ссылка

Принятие закона о концессиях и создание Инвестиционного фонда дают пищу для бурных обсуждений. Государственно-частное партнерство становится модной темой. Такой же, как еще не забытое удвоение ВВП. И как всякая модная тема, идея ГЧП начала терять первозданную чистоту, превращаясь в расхожий штамп. По мнению экспертов компании BaumanInnovation, участвовавших в подготовке аналитической записки к заседанию правительства по ГЧП, высказывания чиновников демонстрируют, что многие из них имеют смутные представления о сущности этого явления. Например, они включают сюда любое сотрудничество государства и частных компаний, в том числе и безвозмездную помощь (благотворительность, социальное партнерство), госинвестиции в приоритетных отраслях. В число ГЧП у них попадают и компании с госучастием в рыночных отраслях. И в итоге понятие ГЧП может быть извращено так же, как и идея свободных экономических зон, которые в России служили уходу от налогов.

Государственно-частное партнерство чаще всего осуществляется в рамках проектного финансирования. Это понятно: как правило, цель создания ГЧП - реализация крупных проектов, на которые на текущий момент у государства не хватает сил и средств. Государство выступает лишь одной из сторон, заключающих контракт, и это вносит серьезные изменения в то, как оцениваются и распределяются риски.

А создание проектов ГЧП - это по сути и есть искусство написания правил и распределения рисков. Этих последних может быть великое множество. Например, в проектах строительства дорог это риски соблюдения сметы и сроков, производственные риски (например, проект строительства тоннеля под Ла-Маншем потерпел неудачу в значительной мере из-за того, что серьезно увеличились расходы на безопасность), рыночные риски (прогноз объема перевозок и уровня приемлемых тарифов), финансовые (колебания валют и процентных ставок), экологические риски. Такие риски могут управляться кредиторами, частной стороной проекта. Они в целом не отличаются от рисков тех проектов, где компании участвуют одни, без государства: скажем, при строительстве нового завода.

Но в проектах ГЧП они лишены возможности повлиять на государство, которое может изменить правила игры, то есть на политические риски, риски изменения правовых условий, риски нестабильности и контрактный риск. Такие риски может в значительной степени брать на себя государственная сторона, гарантируя частной какие-то компенсации.

До появления закона о концессионных соглашениях государственно-частные партнерства и так существовали. Например, в ЖКХ есть схемы инвестирования частного капитала в котельные, где государство играет главную роль, контролируя сбытовой рынок. А частный инвестор в таком партнерстве выполняет лишь одну функцию: вкладывает деньги и надеется, что государство не поменяет правила игры так, что он потеряет вложенные средства.

С появлением закона формируется юридическая конструкция, институционализируется система инвестирования. Место абстрактных решений займут обдуманные действия. Частный инвестор получит возможность вложить в проект не только деньги, но и опыт управления, ресурсы, стратегический подход, а государству останется соблюдать национальные интересы и контролировать реализацию инфраструктурных проектов. В игру вступят институциональные инвесторы, которые строят отношения с государством не на личных контактах, а только на четкой юридической базе.

Наличие правил игры, безусловно, лучше, чем их отсутствие. И само появление этого закона должно возыметь положительный эффект. Однако первопроходцев ожидает множество проблем. Например, с системой преемственности государственных представителей. Многое зависит от того, кто именно будет управлять со стороны государства частью концессии и насколько стабильным будет его представление о бизнесе. Любая смена руководства в ответственном за работу конкретного ГЧП госучреждении отразится на самом проекте. Также нет никакой гарантии, что вновь пришедший руководитель администрации не захочет поменять частного инвестора на своего сына и проинвестировать проект иным образом.

Другая проблема - это наличие стратегического подхода у государства как хозяйствующего субъекта и четко обозначенные цели работы концессий. Если государство не укажет, какие проблемы хочет с их помощью решить, мы возвращаемся к размыванию отношений.

Можно сказать, что создание проектов ГЧП - это долгие переговоры государства и частной организации о том, кто берет на себя риски и обязательства и какие.

Еще пример. При инвестировании в проект дороги Москва-Санкт-Петербург на участках, близких к столицам, бизнес будет компенсировать свои затраты за счет взимания платы. Но на удаленных отрезках трассы компании получат еще и преимущественное право на реализацию придорожных проектов (логистические центры, туристическо-развлекательные комплексы).

Многие эксперты считают, что на начальном этапе развития ГЧП государство, чтобы побороть настороженность частных партнеров, может брать большую часть рисков на себя. Но со временем, по мере получения необходимого опыта, разделение рисков может становиться более справедливым. Иначе сама форма партнерства потеряет всякий смысл.

Риски надо уметь и оценить. Например, человеку не очень посвященному может показаться, что гарантия государства однозначно более эффективна, чем какие-нибудь выплаты потребителей или госкомпаний. Но это не всегда так. У всего есть своя цена, в том числе и у гарантии.

Использование государственно-частного партнерства будет эффективнее и поможет сделать больше для создания или реорганизации инфраструктуры, если будет решен ряд острых вопросов.

Проведение конкурса. Опыт инвестиционных конкурсов показал, что методика их проведения недостаточно четко урегулирована в законодательстве, некоторые законы по-разному трактуют некоторые базовые положения.

Законодательство о госзаказах, на основе которого проводятся конкурсы для реализации ряда проектов ГЧП, содержит ряд существенных ограничений. В частности, Закон о концессионных соглашениях не позволяет подавать заявку от лица консорциума (за исключением консорциума в форме простого товарищества), и в связи с этим инвесторам необходимо создавать специальную проектную компанию уже на стадии предварительного отбора.

Не ясно, может ли устанавливаться требование о предоставлении участниками конкурса обеспечения исполнения их обязательств на стадии конкурса в иных формах, чем задаток, например, представление банковской гарантии.

Закон о концессионных соглашениях определяет перечень критериев конкурса, однако не указывает, является ли он исчерпывающим. Закон о госзаказах прямо предусматривает, что перечень критериев расширению не подлежит, запрещая при этом устанавливать требования к квалификации и опыту участника конкурса.

Закон о госзаказах прямо запрещает любые переговоры на стадии конкурса. Запрет также распространяется на стадию заключения соглашения (контракта). Вместе с тем ожидается, что в ходе первых конкурсов у их участников будет возможность предоставить комментарии.

Опыт проведения первой презентации одного из проектов ГЧП показал, что государство готово к конструктивному диалогу и прислушивается к мнению рынка.

Сложности государственного финансирования, включая выплаты каких-либо компенсаций, а также предоставление гарантий тоже определяются несовершенством существующей правовой базы. В законодательстве закреплены ограниченный перечень допустимых форм бюджетных расходов и такой же перечень направлений финансирования бюджетными учреждениями. Ограниченные возможности могут быть воплощены в жизнь только через достаточно сложную процедуру предоставления государственных гарантий.

Поэтому на практике приходится сталкиваться с тем, что договорные обязательства государства перед иностранными инвесторами зависят от ежегодного бюджетного планирования. Но договорные обязательства должны быть действительны вне зависимости от включения или невключения соответствующих сумм расходов в бюджет.

Еще одна проблема - исключение доходов государства из денежных поступлений от реализации проекта: принцип "анонимизации" бюджетных доходов. Но возможно использование подконтрольных государству организаций (специального государственного участника, например, в форме ОАО) для получения и перераспределения причитающихся государству доходов от проекта.

Все эти недостатки могут быть частично преодолены при более сложной организационно-договорной структуре проекта.

В общем же можно выделить следующие проблемы становления и развития ГЧП в России:

1. Законодательство. Впервые законопроект "О концессионных соглашениях" был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. До недавнего времени в возможностях государства организовывать подобные проекты были серьезные пробелы. Новый закон о концессиях довольно многое изменил. В частности, там есть нормы, описывающие правила проведения тендера при выборе концессионера (этому посвящена значительная часть закона). Некоторые специалисты, например доктор экономических наук Владимир Варнавский из ИМЭМО РАН, считают, что в законе не хватает норм прямого действия, и чиновники получат слишком много прав.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути ГЧП, практике его применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги на другую с названием "ГЧП", как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы ГЧП ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема ГЧП не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий, например, как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять договоры по ГЧП, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20-50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего такой договор от имени государства.

Тенденции развития ГЧП в России:

· Постепенное приближение к схемам классического проектного финансирования, возложение на инвестора большей части коммерческих рисков, несение рисков строительства и эксплуатации одним субъектом.

· Расширение форм государственной поддержки и усложнение роли специального государственного участника.

· Совершенствование способов обеспечения кредитов, заключение "прямых договоров" между государством и кредиторами.

· Рост популярности модели ГЧП после принятия нового законодательства.

· Развитие законодательства на региональном уровне. Пример: Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".

Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать комплексное решение следующих основных задач.

Задача № 1

Разработка концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

· цели, задачи и принципы создания ГЧП;

· этапы их развертывания;

· организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило "одной двери" и т. п.;

· механизм и инструменты;

· перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

· федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

Задача № 2

Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды:

· формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;

· формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП, финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

Задача № 3

Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем ГЧП -- юридических, организационных, финансовых, экономических -- и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

Задача № 4

Подготовка специалистов в области ГЧП, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

Можно выделить следующие приоритетные направления для развития ГЧП в России:

Формирование общей среды развития ГЧП;

Усиление нормативно-правового обеспечения ГЧП;

Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора;

Обеспечение государственной поддержки реализации проекта;

Единый государственный орган по вопросам ГЧП;

Использование деловых объединений;

Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью. (Приложение 11)

Участники парламентских слушаний считают, что сфера применения ГЧП может варьироваться от простого оказания услуг до создания совместных предприятий между государством и частным сектором. Горизонты для этого открыты сейчас в полной мере.