РАЗРЕШЕНИЕ И ЛИЦЕНЗИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ

В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ
Е. СПЕКТОР
В условиях стремительного развития рыночных отношений одной из главных и приоритетных целей государства является обеспечение безопасности граждан от неблагоприятных последствий по недостаточной цивилизованности рынка. Собственно, для этих целей была введена система лицензирования.
Лицензия представляет собой своего рода паспорт юридического или физического лица (индивидуального предпринимателя), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности. Кроме того, она позволяет государству осуществлять контрольные функции посредством косвенного государственного "рычага", опирающегося в первую очередь на установление правовых основ единого рынка.
Аналог института лицензирования - разрешительная система, существовавшая в Советском Союзе уже с 20-х годов, которая нашла отражение в Обязательных Постановлениях Президиума Моссовета Р.К. и К.Д. "О регистрации патентов" от 9 мая 1923 г. Основным предметом регулирования этого документа была промысловая деятельность: торговля с рук, лотков, корзин, открытие различного рода промысловых предприятий (существовало деление на оседлую и передвижную деятельность). На ее осуществление владелец обязан был получить промысловое свидетельство патент в Мосфинотделе, с обязательной его регистрацией в течение семи дней со дня его получения в отделениях милиции. Понятие промысловой деятельности использовалось в самом широком смысле, охватывая как производственную, торговую, ремесленную, так и другие виды деятельности, на осуществление которых требовалась регистрация, а также прохождение экспертизы в специальных и уполномоченных на то органах. Таким образом, государство устанавливало со своей стороны особый контроль за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с реализацией наиболее публичных интересов.
Впервые на законодательном уровне понятие "лицензирование хозяйственной деятельности" появилось в Законе РСФСР "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. Несколько позже основополагающим документом, регулирующим вопросы взаимодействия государства с предприятиями, являлся Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности", который предоставил обширную свободу предпринимателям, закрепив за государством лишь исключительное монопольное право на осуществление некоторых видов деятельности, связанных с оружием, наркотиками, радиоактивными и драгоценными металлами и пр., а также производство ликероводочных и табачных изделий (п. 1 ст. 21). Но несмотря на провозглашение свободы предпринимательской инициативы, в Законе существовала норма (п. 4 ст. 21), согласно которой отдельные виды хозяйственной деятельности могут осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии).
При смене экономической формации появился целый пласт новых общественных отношений, что поспособствовало возникновению новых видов хозяйственной деятельности, требующих детальной регламентации со стороны государства. Но законотворческая деятельность не успевала адекватно и последовательно на них реагировать. Таким образом, по мере появления новых видов предпринимательской деятельности государство "задним числом" издавало соответствующий нормативный акт. Тем самым правовое регулирование складывалось ситуативным образом. Наличие огромного множества субъектов принятия нормативных актов (на разных уровнях) создавало сложности в определении порядка, условий, критериев лицензирования. Большое количество актов, принятых на территориальном уровне, также далеко не всегда соответствовало федеральным. Поэтому наличие противоречивого правового регулирования хозяйственной деятельности и отсутствие жесткого единого правового остова, который являлся бы отправной точкой для определения критериев и условий лицензирования, порождали необходимость в едином законе о лицензировании.
На сегодняшний день центральное место в системе российского законодательства о лицензировании занимает Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Имеющееся в нем определение лицензирования составляет базу для всего правового режима лицензирования. Более того, закрепленный единый перечень лицензируемых видов деятельности (ст. 17), который включает в себя практически все виды деятельности, которые и ранее лицензировались, позволяет четко определить те сферы, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения защиты публичных интересов. Таким образом, исключается та правовая неопределенность, которая существовала до принятия данного Закона, когда лицензирование появлялось по мере появления и развития отдельных видов деятельности. Но приведенный в Законе перечень не является исчерпывающим. Последним абзацем данной статьи установлено, что лицензированию подлежат также и другие виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено действовавшими до момента вступления в силу данного Федерального закона, иными федеральными законами (например, ФЗ "О связи" от 16 февраля 1995 г., ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г., ФЗ "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. с изменениями 1997 г., ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" от 26 марта 1998 г., ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 г. и др.). Таких не охваченных принятым Законом лицензируемых направлений предпринимательства можно насчитать еще с десяток.
Характерным моментом, присущим практически всем ранее регулирующим хозяйственную деятельность федеральным законам, является неоднозначное и хаотичное использование понятий "разрешение" и "лицензия". Проблема их соотношения имеет не только теоретическое значение. На практике возникают разного рода разногласия в связи с их применением. Административное законодательство, в свою очередь, не дает четкого легального определения понятия "разрешение", попытки регламентации удались лишь с понятием "лицензия". Необходимо уяснить суть, этимологию данных понятий, выяснить, есть ли различия между ними или они тождественны по содержанию.
Сначала, как представляется, необходимо отделить основное, матричное понятие - разрешение. Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведова (М., 1998) определяет это понятие как право на совершение чего-нибудь, а также документ, удостоверяющий такое право. Понятие же лицензии идет под ремаркой специального термина и рассматривается как разрешение на ведение какой-либо деятельности (лицензия на ввоз, вывоз какого-либо товара). Таким образом, как мы видим, два этих понятия являются схожими и представляют собой специальное разрешение государства, предоставляющее право на осуществление какой-либо деятельности при соблюдении определенных требований, предусмотренных законодательством. Оба понятия являются компонентами одного разрешительного режима: лицо, как юридическое, так и физическое, подав в соответствующий орган заявление о разрешении совершить определенные действия, получает на это разрешение от государства (например, приобретение оружия, осуществление фармацевтической, риэлторской деятельности, обработка и рекуперация драгоценных камней и т.д.).
Само определение "разрешение" представляет собой более широкое понятие, включающее в себя государственную регистрацию (юридических и физических лиц, недвижимости), сертификацию, стандартизацию, аккредитацию, аттестацию и т.д. И посредством разных по своей сути разрешительных методов государство подтверждает законное вхождение субъектов в хозяйственный оборот. Более того, без регистрации как основного требования к предпринимателям не может осуществляться законное вхождение в хозяйственный оборот, не будет признана компетенция субъектов, возможность заключения договоров ими, не будет выдана лицензия на занятие определенными видами деятельности.
Целью разрешительного механизма является установление особого государственного контроля за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с обеспечением и реализацией наиболее важных публичных интересов, связаны с вовлечением в них неограниченного круга лиц, не участвующих в их осуществлении. Будучи одним из методов государственного воздействия на общественные отношения, разрешение представляет собой юридическое согласие государства совершать "те или иные юридически значимые действия в условиях, предусмотренных данной нормой, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению".
Но в настоящей работе понятие "разрешение" рассматривается исключительно вкупе с "лицензией", именно через призму специального разрешения как воли государства, компетентного органа совершить какую-либо хозяйственную, предпринимательскую деятельность. В законах чаще всего понятия лицензии и разрешения идут синхронно, употребляется понятие "разрешение" с пояснением в скобках "лицензия" и наоборот. Основания и требования, предъявляемые к обоим понятиям в законах, механизм выдачи и прекращения их идентичны. Таким образом законодатель дает понять, что эти понятия тождественны по сути и содержанию. Однако почему за осуществление одних действий государство требует получения разрешения, других, лицензии, третьих - и разрешения - и лицензии.
Обратимся к законам. В Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ ст. 2 гласит, что лицензия - это разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому или физическому лицу или индивидуальному предпринимателю. В данном случае "лицензия" раскрывается через понятие разрешения, где разрешение является легальным определением лицензии.
Федеральный закон "О животном мире" от 25 апреля 1995 г. N 52-ФЗ в ч. 4 ст. 24 говорит, что оборотоспособность диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, допускается в исключительных случаях по разрешению (распорядительной лицензии), выдаваемому специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей природной среды в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В Постановлении Правительства РФ "О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" от 19 февраля 1996 года N 156 в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О животном мире" в п. 2 говорится, что право пользования дикими животными, принадлежащими к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, может переходить от одного лица к другому только на основании разрешения (распорядительной лицензии) на оборот указанных животных.
Федеральный Закон "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ в ст. 10 указывает, что научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области обращения с источниками ионизирующего излучения, проектирование, сооружение источников ионизирующего излучения, конструирование и изготовление для них технологического оборудования осуществляются только на основании специальных разрешений (лицензий), выданных органами, уполномоченными на ведение лицензирования.
Подобных нормативных актов очень много, и нет необходимости их все перечислять. Но только из этого явствует, что разрешение и лицензия являются официальными документами, которые означают признание государством компетенции лица в определенных вопросах, видах деятельности и которые предоставляют право на выполнение данных видов деятельности, указанных в разрешении и лицензии, а также устанавливают условия и сроки действия этих документов. Другой вопрос, являются ли данные документы идентичными, одинаковыми.
В Федеральном законе "О рекламе" от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ применяется термин "разрешение". Согласно ст. 14 Закона распространение рекламы в городских, сельских поселениях и на других территориях может осуществляться в виде плакатов, стендов, световых табло и иных технических средств и допускается при наличии разрешения соответствующего органа местного самоуправления, согласованного с органом управления автомобильных дорог, а также с территориальным подразделением государственной автомобильной автоинспекции, федерального исполнительного органа внутренних дел в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог за пределами территории городских и сельских поселений. То есть органы госавтоинспекции (ГИБДД) и другие соответствующие органы, исходя из правил, предусмотренных в указании МВД "О реализации закона РФ "О рекламе" от 14 сентября 1995 г. N 1/4377 (приложение "Требования к размещению рекламы на дорогах, улицах по условиям обеспечения безопасности дорожного движения"), выносят решение о даче разрешения на размещение рекламы. Так как дорожное движение является источником повышенной опасности, то разрешительный порядок размещения наружной рекламы нацелен на обеспечение безопасности движения.
Например, реклама не должна ограничивать видимость технических средств организации дорожного движения или мешать их восприятию участниками движения, вызывать ослепление участников движения светом, располагаться таким образом, чтобы для ее восприятия пешеходы были вынуждены выходить на проезжую часть улиц и дорог, не допускается распространение рекламы на разделительной полосе, если расстояние от края рекламной конструкции до края проезжей части составляет менее 2,5 метров, и т.д. Следовательно, при соблюдении данных требований соответствующий орган выдает разрешение официальный документ на распространение рекламы.
Разрешение является государственным, легальным признанием органов исполнительной власти на право размещения рекламы. Без данного разрешения такие действия юридически не основательны. Конечно же, в этом случае разрешение может являться по своей сути лицензией, которая представляет собой письменное выражение разрешения. Ведь требования, предписанные к разрешению, вполне реальны и для лицензии. Схожим моментом с лицензией, помимо оснований выдачи, требований, предъявляемых к разрешению, является и организационный момент, за выдачу разрешения на распространение рекламы взимается плата в порядке и размерах, установленных соответствующим органом. При этом размер не должен превышать величину расходов на проведение работ по выдаче разрешения на распространение рекламы. Но, как мне кажется, помимо имеющихся общих признаков документов, использование понятия "разрешение" в данном случае вполне оправдано. И это вызвано характером выдачи документа, который является временным, разовым. Выполнил требования размещения рекламы, получил разрешение соответствующего органа власти, далее никаких правовых последствий не следует. То есть, как представляется, можно выделить следующий отличительный признак лицензии от разрешения: разрешение выдается на совершение какой-либо деятельности, а лицензия - на конкретный вид деятельности с соблюдением определенных критериев, требований.
Существуют также ситуации, когда государство требует для осуществления конкретного вида деятельности как разрешения, так и лицензии, тем самым предъявляя повышенные требования к обеспечению жизнедеятельности человека и общества. Например, Федеральный закон "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ, помимо лицензии на архитектурную деятельность для архитекторов (юридических и физических лиц), требует иметь еще и разрешение на строительство, т.е. реализацию архитектурного проекта.
Таким образом, в данном случае используются два совершенно разных требования, два разных официальных документа, диапазон деятельности которых направлен, по сути, на один объект - обеспечение жизнедеятельности граждан. То есть в данном Законе понятия разрешения и лицензии никоим образом не пересекаются по содержанию, это два совершенно разных официальных документа, которые взаимно дополняют друг друга и получение которых уменьшает риск причинения вреда гражданам.
Рассмотрев вышеперечисленные примеры применения терминов "разрешение" и "лицензия", можно сказать следующее. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц и т.д.
Как уже говорилось, на сегодняшний день центральное место в системе лицензионного законодательства занимает ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", который, во-первых, содержит в себе легальное определение термина "лицензия" и тем самым составляет единую, унифицированную базу для всего правового режима лицензирования, а во-вторых, включает перечень лицензируемых видов деятельности. Следовательно, применительно к включенным в него видам деятельности правовой режим имеет идентичное для всех правовое содержание применения лицензии. Те виды деятельности, которые не оказались в перечне лицензируемых видов, но были предусмотрены до вступления данного Закона другими федеральными законами, также подпадают под использование термина "лицензия". Загвоздка заключается лишь в том, что до появления унифицированного законодательства законодатель использовал два термина - лицензия и разрешение. Но так как в данном случае действует правило, позже изданный акт одного уровня отменяет предыдущий во всем том, в чем он расходится, то, соответственно, на осуществление видов деятельности, подпадаемых под лицензируемую, в любом случае должен распространяться термин "лицензия".
Другая ситуация обстоит с теми видами деятельности, которые не подпадают под лицензируемые, но на осуществление которых при соблюдении различных требований, как - то: эпидемиологических, санитарных, экологических, противопожарных, правил движения, безопасности и т.д., требуется получение соответствующего разрешения.
В данном случае мы сталкиваемся с разновидностью легального признания определенных видов деятельности - выдачей разрешений органами исполнительной власти и должностными лицами. Эти разрешения служат основанием для осуществления соответствующей деятельности. Например, выдача разрешений на торговлю префектурами района по месту нахождения торговой точки. Или во исполнение требований Федерального закона "О недрах" от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 Федеральный горный и промышленный надзор РФ издает Постановление "Об утверждении положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых" от 30 ноября 1995 г N 60, которое направлено на предупреждение самовольной и необоснованной застройки залегания полезных ископаемых, сохранение условий для наиболее полного извлечения ископаемых и обеспечения охраны объектов строительства от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также обеспечение охраны окружающей среды. Данное положение устанавливает порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, а также на размещение в местах их залегания подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых. То есть, помимо предусмотренной в ФЗ "О недрах" системы лицензирования пользования недрами, Госгортехнадзор параллельно устанавливает единый порядок выдачи разрешений. Таким образом, во исполнение соблюдения и обеспечения законов органы исполнительной власти издают соответствующие нормы императивного характера.
Постановление Госгортехнадзора РФ от 30.11.1995 N 60 "Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых" утратило силу в связи с изданием Постановления Госгортехнадзора РФ от 30.08.1999 N 64 "Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых". Но опять на уровне законодательной терминологии прослеживаются явные неувязки. Принятый недавно ФЗ "О внесении дополнений в статью 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 22 декабря 1999 г. N 215-ФЗ предусматривает введение лицензирования на производство табачных изделий и оптовую торговлю табачными изделиями. На сегодняшний день на разного рода виды осуществления торговли (независимо от характера предмета торговли) выдаются разрешения, а не лицензии, тогда как данный Закон оптовую торговлю табачными изделиями связывает с получением лицензии, ставя данный вид торговли в преимущественное положение по отношению к другим.
Представляется целесообразным более детально и продуманно зафиксировать на уровне закона условия и основания предъявляемых требований и критериев как для лицензии, так и для разрешения. Непонятно, по какому критерию законодатели в данном случае сочли необходимым отнести данный вид торговли к лицензируемой. Что это - государственные нужды или же забота о правах потребителя и здоровье гражданина?
В заключение хочется отметить, что требуется более четкое законодательное разграничение сфер применения разрешительных документов - разрешения и лицензии.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 02.12.1990 N 395-1
"О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
ЗАКОН РСФСР от 25.12.1990 N 445-1
"О ПРЕДПРИЯТИЯХ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
ЗАКОН РФ от 27.12.1991 N 2124-1
"О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 21.02.1992 N 2395-1
"О НЕДРАХ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 16.02.1995 N 15-ФЗ
"О СВЯЗИ"
(принят ГД ФС РФ 20.01.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 20.02.1995 N 24-ФЗ
"ОБ ИНФОРМАЦИИ, ИНФОРМАТИЗАЦИИ И ЗАЩИТЕ ИНФОРМАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 25.01.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.04.1995 N 52-ФЗ
"О ЖИВОТНОМ МИРЕ"
(принят ГД ФС РФ 22.03.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 18.07.1995 N 108-ФЗ
"О РЕКЛАМЕ"
(принят ГД ФС РФ 14.06.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.11.1995 N 169-ФЗ
"ОБ АРХИТЕКТУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 18.10.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 09.01.1996 N 3-ФЗ
"О РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ"
(принят ГД ФС РФ 05.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.11.1996 N 132-ФЗ
"ОБ ОСНОВАХ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 04.10.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.03.1998 N 41-ФЗ
"О ДРАГОЦЕННЫХ МЕТАЛЛАХ И ДРАГОЦЕННЫХ КАМНЯХ"
(принят ГД ФС РФ 04.03.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.09.1998 N 158-ФЗ
"О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят ГД ФС РФ 16.09.1998)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 19.02.1996 N 156
"О ПОРЯДКЕ ВЫДАЧИ РАЗРЕШЕНИЙ (РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ЛИЦЕНЗИЙ) НА ОБОРОТ
ДИКИХ ЖИВОТНЫХ, ПРИНАДЛЕЖАЩИХ К ВИДАМ, ЗАНЕСЕННЫМ В КРАСНУЮ КНИГУ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
УКАЗАНИЕ МВД РФ от 14.09.1995 N 1/4377
"О РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О РЕКЛАМЕ"
(вместе с "ВРЕМЕННЫМИ ТРЕБОВАНИЯМИ К РАЗМЕЩЕНИЮ РЕКЛАМЫ НА
АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ И УЛИЦАХ ПО УСЛОВИЯМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ", "ВРЕМЕННЫМИ ТРЕБОВАНИЯМИ К
РАЗМЕЩЕНИЮ РЕКЛАМЫ НА АВТОМОТОТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВАХ ПО УСЛОВИЯМ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ", утв. ГУГАИ МВД РФ
06.09.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Госгортехнадзора РФ от 30.11.1995 N 60
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ "ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ВЫДАЧИ РАЗРЕШЕНИЙ НА
ЗАСТРОЙКУ ПЛОЩАДЕЙ ЗАЛЕГАНИЯ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ"
(вместе с "ПОЛОЖЕНИЕМ О ПОРЯДКЕ ВЫДАЧИ РАЗРЕШЕНИЙ...",
утв. Госгортехнадзором РФ 03.11.1995, Роскомнедра 10.11.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Госгортехнадзора РФ от 30.08.1999 N 64
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ВЫДАЧИ РАЗРЕШЕНИЙ НА ЗАСТРОЙКУ
ПЛОЩАДЕЙ ЗАЛЕГАНИЯ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ"
Законодательство и экономика, N 8, 2000