Межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровня и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами.

Политика межбюджетных отношений реализуется с помощью механизма бюджетного регулирования, который в свою очередь, представляет процесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разного уровня. В основе политики государства в сфере межбюджетных отношений лежит принцип формирования доходной и расходной частей каждого бюджета, согласно которому каждый бюджет должен быть обеспечен финансовыми средствами, достаточными, чтобы хватило на покрытие первостепенных задач. Но поскольку на практике этого пока нет, то своего рода целью указанной политики выступает перераспределение ресурсов между бюджетами для выравнивания доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, предполагающего достижение минимальной бюджетной обеспеченности региональных и муниципальных бюджетов.

При этом применяется метод концентрации в вышестоящем бюджете дополнительных средств, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов. Необходимость перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами по вертикали и их концентрации на вышестоящих уровнях бюджетной системы вытекает из потребности перераспределения бюджетных ресурсов между нижестоящими бюджетами по горизонтали с целью выравнивания их ресурсного потенциала.

Федеральный бюджет по отношению к региональным, а региональные бюджеты по отношению к местным бюджетам должны брать на себя дополнительный объем ресурсов для целенаправленного перераспределения их между нижестоящими бюджетами. При этом средства идут на цели выравнивания экономического потенциала отдельных территорий и на обеспечение каждому человеку социальных услуг, гарантированных Конституцией РФ и другими законами.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований. В его функции так же входит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня (например, решения о повышении заработной платы бюджетникам, которое принято Правительством, а его реализация возложена на регионы), и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) направлений расходования средств этих бюджетов.

Механизм межбюджетных отношений можно представить в виде двух блоков отношений по вертикали власти и бюджетной системы (рисунок 10).

Рисунок 10- Механизм межбюджетных отношений

Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы.

Второй блок – это ежегодное бюджетное регулирование, охватывающее отношения по перераспределению средств в различных формах между бюджетами разных уровней (в основном в виде дотаций, субвенций и субсидий) в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

Особенности механизма межбюджетных отношений в федеративных государствах в значительной степени зависят от выбора модели бюджетного федерализма.

Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Выделяют несколько моделей бюджетного федерализма:

1) классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма.

Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода;

2) модель кооперативного бюджетного федерализма.

Она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии). Вместе с тем имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии).

5.1. Понятие и принципы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу:

1) разграничения расходов и доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам;

3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.

Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме. Бюджетный федерализм — это система принципов построения межбюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органа местного самоуправления.

Принципы межбюджетных отношений:

1) самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

• закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
• недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
• компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам;

2) разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

3) соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

4) наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

5) наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

5.2. Доходные полномочия и расходные обязательства

Одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами Федерации.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 2268 в механизм бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными бюджетами: передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам осуществляется путем формирования Фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение его способствовало объективизации межбюджетного распределения средств.

В процессе реформирования межбюджетных отношений, который идет все последнее десятилетие, этапным стал 2005 г., когда впервые бюджет стал формироваться на принципиально новой основе — законодательного разграничения финансово-бюджетных полномочий между всеми уровнями бюджетной вертикали. Однако практика исполнения бюджетов в прошлом и текущем году показывает, что, к сожалению, во многих региональных и местных бюджетах недостаточно средств для исполнения своих расходных полномочий. Так, в 2005 г. это вызвало необходимость существенного увеличения дотаций из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (до 52 млрд руб.). В 2007 г. объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предлагается в сумме 34,64 млрд руб., что почти на 39 % выше уровня 2006 г.

Проблема разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, как правило, рассматривается в контексте следующих аспектов:

• уровень государственной власти, на котором принимается решение о введении налога;
• уровень бюджетной системы, в которой поступают средства, собранные в результате введения налога;
• уровень бюджетной системы, осуществляющий администрирование.

Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также возложена на центральные власти.

Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности субфедеральных властей за их реализацию.

Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового кодекса РФ. В РФ в основном практикуется модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, основанная на разделении поступлений от налогов между уровнями бюджетной системы. Это означает, что доходы от вводимого на любом из уровней бюджетной системы налога могут поступать и в бюджеты других уровней. Например, в 2003 г. 50 % доходов от акциза на этиловый спирт-сырец (который относится к федеральным налогам и сборам) поступало в федеральный бюджет, а 50 % — в бюджеты субъектов РФ. В то же время, 50 % доходов от земельного налога, который является местным, поступало в бюджеты субъектов РФ (за исключением г. Москвы и г. Санкт-Петербурга), а 50 % — в бюджеты муниципальных образований.

Модель, основанная на разделении налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, практикуется не только в России, но и в ряде развитых стран, среди которых можно выделить Германию. Основное достоинство такой системы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы — простота в регулировании пропорций между доходами федерального и субфедеральных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотношение между доходными полномочиями и расходными обязательствами. Однако, будучи воплощенной в РФ, такая модель привела к ряду негативных последствий. Во-первых, зачастую региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к «чужим» деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы приводят к незаинтересованности региональных властей в наращивании собственной налоговой базы и к неэффективности разработки долгосрочных программ развития.

Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:

• макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов;
• критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ;
• принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходования средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.

В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом.

Правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Межбюджетные отношения особенно обострились в 1996-1997 гг., что выразилось в большом количестве суррогатных денежных и неденежных форм исполнения бюджетов; распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы по вертикали и горизонтали приобрело субъективный характер, социальный характер приобретали массовые задержки в финансировании расходов на выплату заработной платы и др.

Основной проблемой, характерной для РФ в области расходных полномочий, являлось их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводило к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие. Возлагаемые вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты обязательства, не обеспеченные источниками финансирования, называют нефинансируемыми федеральными мандатами. Примером нефинансируемого федерального мандата является решение федерального центра о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, ответственность за реализацию которого несут субфедеральные власти.

Требования о предоставлении льгот и субсидий отдельным категориям граждан содержатся в более чем 120 федеральных законодательных актах. Местным властям федеральные законы вменяют в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот . Существование нефинансируемых федеральных мандатов является прямым нарушением принципа соответствия объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям.

В связи с этим Правительством Российской Федерации была разpaботана Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основная ее задача — создание нового механизма финансовой поддержки субъектов РФ. В 1999 г. была принята новая методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), в 2001 г. завершено реформирование ФФПР с закреплением на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Основой для расчета финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета являются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. В связи с этим в Бюджетный кодекс введены такие понятия, как минимальные государственные стандарты (государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимальном уровне на всей территории страны) и минимальная бюджетная обеспеченность (минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, которая предоставляется органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов). Для установления стандартов и определения уровня бюджетной обеспеченности необходима разработка нормативов финансовых затрат на предоставление услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти нормативы определяются на основе единой методики, которая учитывает социально-экономические, географические, климатические и другие особенности субъекта Федерации, влияющие на уровень этих нормативов.

Следует отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:

• передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов.

5.3. Межбюджетные трансферты

На раздел «Межбюджетные трансферты» приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2007 г. — 33,7 %. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд руб., что на 46,8 % больше, чем в бюджете 2006 г.

За последние годы объемы перераспределения значительно возросли. Если в 1999 г. безвозмездные перечисления регионам составили 9 % расходов федерального бюджета, то в 2001 г. — более 18 %, а в 2005 г. — около трети. Однако следует иметь в виду, что такая значительная доля средств, перераспределяемых через федеральный бюджет между разными уровнями бюджетной системы, во многом объясняется тем, что за последние годы в состав этого раздела были включены многие статьи расходов, которые ранее проходили по другим разделам федерального бюджета.

Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) , созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70 % от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас — около 43 %. Снижение сумм, распределяемых в регионы через этот фонд, обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР запланирован в проекте бюджета на 2007 г. в объеме 260,42 млрд руб., что на 14 % больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.

Главная цель этого Фонда — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. был внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) . Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, на финансирование федеральных программ развития регионов.

В будущем году средства будут выделяться регионам в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме того, в связи с проводимой реформой местного самоуправления регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития.

Критерием получения средств их ФФРР служат формализованные принципы с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Если после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превысит среднероссийский уровень более чем на 10 % или ниже этого уровня, то субъект Федерации получит дотации из Фонда регионального развития. Причем помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, не получают субсидий из ФФРР. Так, в 2007 г. субсидии из указанного фонда получат 69 регионов (в 2006 г. — 55).

Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов . Объем Фонда на 2007 г. составит около 33,5 млрд руб., что на 27,8 % превышает уровень текущего года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению).

Так, в 2007 г. на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15 % от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.

Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК) , объем которого в 2007 г. составит значительную сумму — около 153,9 млрд руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 г.

Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год.

Так, в рамках этого фонда в бюджете текущего 2006 г. были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, управления и пользования лесами. Эти же направления финансирования остаются и в проекте бюджета 2007 г.

В 2007 г. в составе этого фонда появляются компенсации для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работников территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд руб. Это будет способствовать выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях.

Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. В проекте бюджета на 2007 г. предусмотрено отобрать 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Фонд реформирования региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР).

Кроме специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты» отдельной строкой выделены различного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.

Прямое отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы , которая включает в себя финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. В бюджете 2007 г. заканчивается финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в будущем году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006-2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007-2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 до почти 12 млрд руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».

5.4. Проблемы межбюджетных отношений

Проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов остаются одними из наиболее острых и сложных в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. Об актуальности этих проблем говорит и тот факт, что в период подготовки бюджета 2007 г. состоялось заседание Президиума Государственного совета «О совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации». А в июле к заседанию Государственного совета был представлен Доклад о взаимодействии федеральных и региональных властей при разработке программ социально-экономического развития регионов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» были сформулированы основные задачи по совершенствованию межбюджетных отношений. Ключевым направлением обозначено кардинальное повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. При этом отмечено, что необходимо «снижать иждивенческие настроения в регионах» и усиливать мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы.

По сути, аналогичные предложения содержатся в уже упомянутом Докладе Госсовета и правительственных документах, касающихся межбюджетных отношений. В первую очередь, это принятая Правительством «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах», а также основные показатели перспективного финансового плана на 2007-2009 гг. Кроме того, на реализацию тех же задач направлены и подготовленные Минфином поправки в Бюджетный кодекс.

Следует также отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:

• переход от разрешительного к заявительному порядку возмещения НДС экспортерам;
• уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных ими в предшествующие годы; сокращение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций;
• установление понижающего коэффициента к налоговой ставке по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), стимулирующего дальнейшую разработку нефтяных месторождений, находящихся на завершающей стадии разработки (с выработанностью более 80 %) и нулевой налоговой ставки НДПИ для новых нефтяных месторождений;
• увеличение социальных налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц на обучение и лечение;
• изменение ставок акцизов по подакцизным товарам (продукции);
• передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов .

По оценкам Минфина, предусмотренные изменения бюджетно-налогового законодательства приведут к сокращению доходов бюджетной системы на 193,5 млрд руб., из них 23,8 млрд руб. приходится на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Отличительной особенностью межбюджетного регулирования в 2007 г. должно стать введение механизмов, направленных на усиление мотивации регионов к увеличению своего налогового потенциала и повышение уровня их самостоятельности в использовании инвестиционных средств для решения задач развития. В этих целях была скорректирована методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов.

Одним из основных критериев, по которым в конечном итоге можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых социальных услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны. В настоящее время, как известно, степень дифференциации по всем важнейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Так, бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение — в 15 раз, на образование — более чем в 5 раз. Поэтому задача выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и, в более широком плане, уровней социально-экономического развития, остается одним из главных приоритетов межбюджетного регулирования.

В то же время, как следует из Пояснительной записки к проекту бюджета, в 2007 г. Минфин прогнозирует устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, анализ материалов, представленных к проекту бюджета, показывает, что ситуация с исполнением бюджетов субъектов Федерации существенно различается по регионам. Кроме того, до настоящего времени не сформирован реестр действующих расходных обязательств по уровням бюджетной системы, не приняты государственные социальные стандарты, не определены нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое межбюджетные отношения?
2. Каковы принципы построения межбюджетных отношений в федеративном государстве?
3. Что такое доходные полномочия и каковы формы их проявления?
4. Что такое расходные обязательства и каковы формы их проявления?
5. Назначение фондов финансовой помощи.
6. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда финансовой поддержки регионов.
7. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда компенсаций.
8. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда софинансирования социальных расходов.
9. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда регионального развития.
10. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда реформирования региональных финансов.

Практикумы

Название практикума	Аннотация
Практикум 5. Межбюджетные отношения

Презентации

Название презентации	Аннотация

Тьюторы

Название тьютора	Аннотация
Тема 5. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти, органами власти субъектов и органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, разграничения доходов и расходов и осуществления бюджетного процесса.

Цель – создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне власти с учетом возлагаемых на эти органы власти задач и функций.

Принципы:

1. распределение и закрепление расходов бюджетов за определенными уровнями бюджетной системы

2. разграничение и распределение регулирующих доходов по уровням бюджетной системы (за каждым уровнем бюджетной системы закреплены собственные доходы – НК закрепляет за федеральным бюджетом федеральные налоги, за бюджетом субъектов – региональные налоги). Регулирующие – это доходы или налоги, по которым вышестоящий орган власти устанавливает для нижестоящего уровня власти и бюджета на временной (не менее 1 года) или долговременной (не менее 3 лет) основе норматив отчислений в процентах от своих доходов.

3. равенство бюджетных прав субъектов РФ или муниципальных образований

4. выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности

5. равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных – с бюджетом субъекта.

32. Оценки финансового положения и качества управления финансами субъекта рф и муниципальных образований

В соответствии с разработками НИФИ 2002 года Министерством финансов применяется методика оценки финансового положения и качества управления финансами субъектом РФ и муниципальным образованием. Существо этого документа состоит в:

1. оценке собственных (закрепленных) доходов субъекта, исходя из налогового потенциала территории и неналоговых доходов:

Полученная сумма сравнивается с расходами по социальным стандартам, исходя из численности населения соответствующей категории, проживающей на данной территории. В случае если доля указанных доходов составляет менее 64 %, у территории возникает право на обращение к федеральному бюджету за дотацией.

Собственные доходы сравниваются не с расходами по социальному стандарту, а с расходами + задолженность по бюджету

Собственные доходы сравниваются со всеми расходами субъекта или муниципального образования. В том случае если доходы менее 30% финансовое положение субъекта является нестабильным.

2. по управлению

Качество управления финансами на уровне муниципального образования или на уровне субъекта РФ оценивается в зависимости от стабильности и величины собственных доходов отдельно по налоговым и неналоговым источникам за ряд лет. При этом тенденция к нарастанию источников является хорошим признаком управления финансами. Кроме того, качество управления финансами определяется через долю предприятий муниципального и регионального подчинения, работающих с убытками.

Через величину внебюджетных фондов социального назначения, формируемых на территории муниципального образования, субъекта. Положительная тенденция – увеличение величины фондов.

Через величину займов и кредитов – задолженность бюджета муниципального образования или региона перед населением, юридическими лицами. Хорошая тенденция – снижение величины.

Межбюджетные отношения (ст.6. БК РФ) – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются, в частности, взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

1. разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

2. разграничение налоговых полномочий и доходных источников;

3. бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Существует два типа бюджетного выравнивания – вертикальный и горизонтальный.

Вертикальное бюджетное выравнивание – сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно-распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников.

Горизонтальное бюджетное выравнивание (с помощью дотаций, субсидий, субвенций) – установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно-распределяемых расходов.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные (Великобритания, Италия и др.) и федеративные бюджетные системы (США, Германия, Россия). Унитарным соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных органов власти при соблюдении единства общегосударственных интересов.

Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма .

Бюджетный федерализм может быть определен как система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Принято выделять две основные модели бюджетного федерализма – децентрализованную (конкурентную) и кооперативную.

В децентрализованной модели из трех главных функций государства – макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг – первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности региональных правительств (примером данной модели могут служить США).

Шире распространена кооперативная модель бюджетного федерализма, предполагающая: более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, то ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных властей и центра; повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в т.ч. и национальных, активную политику горизонтального выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных финансов, уровень развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей (ярким примером такой модели может служить Германия).

Вопрос о равенстве при распределении полномочий, доходов и расходов между федеральным центром и регионами является центральной проблемой бюджетного федерализма.

С одной стороны, именно федеративный тип устройства способен предоставить регионам реальную самостоятельность, как в политическом, так и в экономическом отношении. Федерация как тип государственного устройства предполагает, что данное государство состоит из отдельных государственных образований (штатов - в США, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России), имеющих собственные органы исполнительной и законодательной власти, региональную законодательную базу, собственные налоги и т.д. До региональной власти проще «достучаться», проще спросить о результатах деятельности; региональная власть ближе, она действительно не понаслышке знает о проблемах региона, способна учитывать его национальные особенности, социально-экономические условия и т.д. Таким образом, развитие самостоятельности регионов это залог реальной демократизации всего общества.

С другой стороны, нельзя недооценивать роли федерального центра, который призван обеспечивать общенациональные интересы, поддерживать целостность государства, нивелировать сепаратистские настроения, выравнивать условия жизни населения различных регионов.

Для России эта проблема наиболее актуальна, так как нас постоянно обвиняют в излишней степени централизации. Это подтверждается отсутствием политической и экономической самостоятельности регионов (губернаторов назначают; большая часть финансовых ресурсов аккумулируется на федеральном уровне и т.д.). Склонность к «унитаризму» в России можно объяснить, прежде всего, наследием недалекого прошлого – господством командно-административной системы, а также особенностями российского менталитета.

На наш взгляд, в настоящее время нельзя отказываться от приоритета федерального центра, так как особенностью России является наличие большого числа регионов (более 80, как ни в одной стране мира), резко отличающихся по своим социально-экономическим условиям. Для того, чтобы обеспечить более менее равные условия жизни и конституционные права населению различных субъектов Федерации, необходимо концентрировать финансовые ресурсы в федеральном бюджете, а затем перераспределять их в виде межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности (на сегодня это самая крупная статья расходов федерального бюджета – более 30 % всех расходов).

Межбюджетные трансферты (ст.6. БК РФ) – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

В соответствии со ст. 129 БК РФ существуют следующие формы межбюджетных трансфертов , предоставляемых из федерального бюджета (с 2008 года):

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации;

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации;

Иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации;

Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 130 БК РФ) – см. таблицу 3.11.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций)соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации.

Таблица 3.11

Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

Особое место в системе межбюджетных трансфертов занимают финансовыефонды (ст. 129-133, 135-140, 142-142.3 БК РФ):

1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством данный фонд образуют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Индекс налогового потенциала (ИНП) - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Величина добавленной стоимости по субъектам Российской Федерации и в среднем по Российской Федерации рассчитывается по данным Федеральной службы государственной статистики за 3 года до последнего отчетного года, при этом из нее исключается добавленная стоимость страхования и сельскохозяйственной продукции, производимой населением.

Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов иусловий.

Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

2. Федеральный фонд софинансирования отдельных видов социальных расходов формируется в целях финансирования субъектами Российской Федерации в полном объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.

В составе Фонда предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:

На обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

На обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла;

На выплату ежемесячного пособия на ребенка.

Распределение средств Федерального фонда софинансирования отдельных видов социальных расходов по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и выплате детских пособий (кроме предоставле­ния гражданам субсидий на оплату жилья и коммуналь­ных услуг) производится исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации после распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

3. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником действовавшего в2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.

Субсидии из фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение 2 лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

Использование средств фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.

В 2006 г. в составе федерального бюджета был образован Федеральный фонд регионального развития с цельюповышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой.

Предоставление средств фонда осуществляется на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и потребности в получении соответствующей финансовой помощи.

4. Федеральный фонд компенсаций образуется в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

В состав Федерального фонда компенсаций включены субвенции:

На обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)»;

На оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

На регистрацию актов гражданского состояния;

На осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты;

На реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов;

На реализацию полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

На выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения в семью;

На осуществление полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

На осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке проведения Всероссийской переписи населения 2010 г. и др.

Распределение средств Федерального фонда компенсаций производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.

Таблица 3.12.

Основные формы межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых

из федерального бюджета

Тема 4. Формирование федерального, региональных и местных бюджетов. Управление бюджетами разных уровней

План лекции:

1. Консолидированный бюджет: понятие, значение

2. Федеральный бюджет: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части

3. Бюджеты субъектов РФ: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части

4. Местные бюджеты: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части

5. Система управления бюджетами

6. Основные направления бюджетной политики на современном этапе

Чеченов А.А., Калов З.А., Чеченова Л.С., Мазлоев Р.Б.

Основным направлением совершенствования межбюджетных отношений является достижение сбалансированности бюджетов различных уровней, что, в свою очередь, позволит регионам активно используя потенциал всех форм собственности, иметь самостоятельную базу финансовых ресурсов как основу саморазвития и самообеспечения воспроизводственного процесса

Современные государства независимо от формального устройства в форме федерации, конфедерации или унитарного государства включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, являющиеся существенно неоднородными по различным характеристикам (по уровню экономического развития, потребностям в предоставлении общественных благ, стоимости предоставления общественных благ и т.д.). Соответственно, наличие различных административно-территориальных образований в одном государстве приводит к существованию проблемы неравенства регионов и порождает необходимость решения такой проблемы.

Эта проблема решается в рамках межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Одни авторы не видят различия между межбюджетными отношениями, бюджетным федерализмом и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям.

По нашему мнению, межбюджетные отношения по своей природе относятся к особой фазе процесса формирования и реализации ядра системы государственных финансов - бюджета. Содержание этих отношений задано целевой функцией данной фазы, а именно перераспределением финансовых средств с участием различных уровней государственного бюджета, адекватных способу организации государственной власти и управления.

В процессе такого перераспределения происходит приведение бюджетных средств среднего и нижнего - регионального и муниципального - уровней в соответствие с объективными потребностями финансового покрытия включенных в комплекс обеспечиваемых за счет государства социально-экономических потребностей соответствующего уровня (субъекта РФ или муниципального образования). Анализ состава указанных потребностей и расходных полномочий, относящихся к уровню субъекта РФ, позволяет сделать вывод о том, что в основе государственного финансового обеспечения комплекса социально-экономических потребностей лежит обобществление общественно - хозяйственного процесса на различных уровнях его организации.

Несмотря на то, что в разных странах круг полномочий различных уровней управления существенно различается, в последнее время сформировалась общая тенденция постепенного расширения полномочий низших эшелонов власти в сфере финансов. Данная тенденция обусловлена задачами повышения эффективности расходования государственных средств, более полного учета интересов населения.

Децентрализация бюджетной системы России в 90-х гг. привела к серьезному перераспределению бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных органов управления. Федеральный центр освобождался от части управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне, тем самым, делая попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом.

В настоящее время Россия и по статусу субъектов (республики, края, области), и по их экономическим возможностям (доноры, реципиенты) является «асимметричной федерацией». В связи с этим особое значение приобретает работа по конкретизации предметного наполнения полномочий и ответственности каждого из уровней государственной власти за эффективность решения вопросов социально-экономического развития воспроизводственного комплекса. Осуществляемое при этом разделение полномочий между различными уровнями федеративных образований должно быть в максимально возможной степени ориентировано на учет интересов участников федеративных отношений и обеспечение благоприятных условий для экономического роста федерации в целом и ее субъектов.

Предусмотрено два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. При этом субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему рассмотрению другие вопросы, если они не отнесены ни к ведению органов государственной власти Российской Федерации, ни к ведению органов местного самоуправления. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые органами государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с концепцией бюджетной реформы предполагается, что окончательное разграничение полномочий по уровню власти должно произойти к 1 января 2006 г.

Модернизация межбюджетных отношений, на наш взгляд, должна базироваться на учете их взаимосвязи с воспроизводственным процессом. Это означает принципиально иную постановку ряда вопросов с позиции совершенствования финансирования развития регионального воспроизводства.

Рассматривая проблему развития экономики регионов, одни авторы отмечают, что главными источниками финансирования реального развития должны стать составные части дохода от собственности - амортизация, процент на капитал и земельная рента, другие связывают реальную отдачу с кругооборотом капитала, труда, продукта и дохода. На наш взгляд, все упирается не в перераспределение конкретных объектов собственности, а в то, что в соответствии с закрепляемыми за Федерацией и субъектами Федерации бюджетными полномочиями перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения, пользования таким образом, чтобы обеспечить максимальную отдачу от воспроизводства собственности.

Поэтому при обосновании направлений совершенствования межбюджетных отношений во главу угла следует ставить задачу достижения такой сбалансированности бюджетов различных уровней, которая позволила бы регионам, активно используя потенциал всех форм собственности, иметь собственную базу финансовых ресурсов как основу саморазвития и самообеспечения воспроизводственного процесса.

Поскольку каждый из уровней государственного бюджета, так или иначе, участвует в воспроизводственном процессе на соответствующем уровне системы национальной экономики, то межбюджетные отношения решают конкретную инвестиционно-финансовую задачу - корректируют и придают конкретные форму и масштаб участию средств государственного бюджета того или иного уровня в воспроизводственном процессе.

Различные трактовки инвестиционно - финансовых отношений складывающихся с участием средств государственного бюджета, встречающиеся в экономической литературе, в конечном счете, сводятся к двум возможных подходам. В рамках первого, реализуемого в настоящее время, государство «отстраняется» от роли собственника, а формирует только правила игры («монетаристский вариант»); в рамках второго государство активно участвует в инвестиционном процессе, действуя по общим для всех участников рынка капитала правилам («кейнсианский вариант»).

Представляется, что для конкретизации роли межбюджетных отношений в развитии воспроизводственного процесса конструктивен методологический подход к анализу взаимосвязей между доходами и расходами, сбережениями и инвестициями, сформировавшийся в рамках кейнсианской финансовой парадигмы - так называемый «кейнсианский крест» (рисунок 1).

Предположим, что доходы равны расходам применительно к уровню бюджетных отношений и воспроизводственного процесса отдельно взятого субъекта РФ. На рисунке 1 это равенство отображено прямой OF с углом наклона к оси доходов 45 градусов. Известно, что часть полученного дохода направляется на потребление С, а другая часть формирует сбережения S. Расходы участников воспроизводственного процесса растут, но не в такой степени, как увеличиваются доходы. Кривая ВС, отражающая процесс потребления, постепенно приближается к линии, параллельной оси доходов, что соответствует относительному убыванию доли расходов в совокупных доходах.

Рисунок 1. Кейнсианский подход к анализу доходов, расходов, сбережений и инвестиций

В начале каждого цикла воспроизводства потребительские расходы обеспечиваются не столько за счет текущих доводов, сколько за счет прошлых сбережений (AS). В точке А сбережения равны нулю, то есть они все инвестируются в развитие воспроизводства, в дальнейшем часть текущих доходов начинает накапливаться в виде сбережений данного цикла воспроизводства. Допустим, что воспроизводство хозяйственного комплекса региона нуждается в более активном инвестиционном процессе. Это означает, что в начале каждого цикла мы должны иметь больший запас сбережений, чтобы инвестировать его в развитие воспроизводства. Кривая ВС должна смениться на кривую В1С1. Произойдет смещение точки равновесия А в позицию А1. Источником таких перемен может быть, прежде всего, внешняя финансово-инвестиционная экспансия в хозяйственный комплекс региона, осуществляемая, в частности, за счет перераспределения бюджетных ресурсов с одного уровня на другой.

Анализируя возможность коррекции участия средств государственного бюджета в воспроизводственном процессе за счет перераспределения финансовых ресурсов в рамках межбюджетных отношений, необходимо выделить факторы данного процесса. Они установлены, исходя из элементов внутренней структуры межбюджетных отношений:

Сбалансированность первичного распределения финансовых средств между различными уровнями бюджета и распределения курируемых государством социально-экономических потребностей;

Масштабы встречных финансовых потоков между различными уровнями бюджета, возникающих в процессе перераспределения средств в рамках межбюджетных отношений;

Форма предоставления средств в рамках межбюджетных отношений (на возвратной или безвозвратной для получателя основе;

Целевой (то есть связанный условиями) или свободный характер средств, предоставленных бюджету субъекта РФ в рамках межбюджетных отношений;

Инерция финансовой политики, сформировавшаяся в ходе развития межбюджетных отношений.

Необходимость сбалансированности первичного распределения финансовых средств между различными уровнями бюджета и распределения курируемых государством социально-экономических потребностей обусловлена тем, что для воспроизводственного процесса хуже всего располюсование указанных форм распределения, означающее финансовую необеспеченность многих социально-экономических потребностей и необходимость увеличения трансакционных издержек за счет наращивания перераспределительных процессов.

Это предполагает переход от традиционных методов планирования бюджетных доходов от достигнутого уровня к оценке финансовых возможностей территорий и их учету в системе распределительных отношений. Данный подход является превалирующим в мировой практике построения системы межбюджетных отношений и его реализация в российской практике будет являться свидетельством проведения рыночных реформации на принципах финансового самообеспечения и саморазвития. При этом масштабы встречных финансовых потоков между различными уровнями бюджета, возникающих в процессе перераспределения средств в рамках межбюджетных отношений, должны быть минимизированы.

Анализ эволюции российских межбюджетных отношений под углом зрения взаимодействия между федеральным центром и отдельными субъектами РФ в организации воспроизводственного процесса показывает, что в структуре форм финансового выравнивания произошел сдвиг в сторону увеличения доли финансовых трансфертов. Изменения в бюджетном и налоговом законодательствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2001 г., вряд ли позволят обеспечить достаточность собственной финансовой основы регионов. Упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала.

Более надежным способом по сравнению с другими видами бюджетного регулирования для регионов выступают системы налогового перераспределения, поскольку вероятность сокращения государством доли налоговых поступлений, как правило, меньше вероятности уменьшения общей суммы дотаций и субвенций. Рассматривая проблемы межбюджетных отношений, следует особое внимание обратить на распределение налоговых доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом. В последние годы наблюдается тенденция к снижению доли налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета страны, хотя в Бюджетном кодексе РФ статьей 48 закреплена пропорция 50/50, определяющая должное соотношение доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации. И в то же время явно заметно увеличение расходных обязательств. В результате сокращается обеспеченность регионов финансовыми ресурсами. К тому же сложившаяся в настоящее время налоговая база территориальных бюджетов по прежнему основана на расщеплении регулирующих налогов и существенно зависит от ставок распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами. По существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов.

Негативное влияние на стабильность региональных бюджетов оказывают также ежегодно вносимые изменения в распределение налоговых доходов и сборов. При этом происходящие изменения в налоговом законодательстве зачастую далеко не равнозначны по своим последствиям для отдельных регионов и в ряде случаев могут привести к существенному сокращению собственных доходов региональных бюджетов, редукции воспроизводственного процесса субъектов Федерации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 1999.

2. Задорнов М.М. Финансовая политика государства и возможности ее реализации//Финансы.- 1999.- N 1с.6

3. www.minfin.ru - Официальный сайт Министерства Финансов РФ.

Библиографическая ссылка