заместитель генерального директора ООО «ДИАМЕХ 2000» по качеству и сертификации, кандидат технических наук Старту нынешней, осенней, парламентской сессии предшествовало вступление в силу федерального закона «Об обращении лекарственных средств». Выход в свет нового закона сразу породил множество вопросов, жизненно важных для отечественного производителя лекарственных трав, и в очередной раз подтвердил наличие серьезной проблемы в законотворческой деятельности.
Она такова, что многие законодательные нормы содержат ссылки на федеральные законы, постановления правительства, нормативные правовые акты и другие документы, которые чаще всего будут разработаны и введены в действие позднее, после принятия самого закона. По этой причине практически любой принятый федеральный закон носит рамочный характер и в силу этого представляет собой декларацию о намерениях, исполнение которых впоследствии может оказаться непредсказуемым.
Так произошло, к примеру, с ФЗ «Об обеспечении единства измерений». Приказ Минпромторга № 1081 от 30 ноября 2009 года, призванный конкретизировать его положения, на самом деле создал предпосылки для задержки модернизации отечественных средств измерений. Так многократно случалось с ФЗ «О техническом регулировании». В частности, в постановлении Правительства РФ № 982 утвержден единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, в который не вошли сотни типов технических устройств, от качества и характеристик которых зависит безопасность опасных производственных объектов.
Вспомним историю Закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который был принят 20 июня 1997 года. И здесь практически каждая статья содержит ссылки на какой-либо установленный порядок, определяемый Правительством Российской Федерации, или просто на законодательство Российской Федерации без конкретного указания нормативно-правового акта. Главной движущей силой этого закона является так называемый федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, выполняющий функции нормативного регулирования, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции.
Однако какая федеральная структура будет исполнять функции этого органа, в законе не сказано. Подразумевалось, что эти задачи возложат на Госгортехнадзор России, что в итоге и случилось. В результате многочисленных преобразований федеральных структур, Госгортехнадзор России был преобразован в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), а в мае 2008 г. его подчинили Министерству природных ресурсов и экологии.
При уточнении правительством функций органов исполнительной власти упоминание об уполномоченном органе из положения о Ростехнадзоре было исключено, поскольку он, как федеральная служба в трехуровневой системе управления, перестал осуществлять нормативное регулирование в области промышленной безопасности, а МПР России не наделили контрольными и надзорными функциями в области промышленной безопасности. В результате уполномоченного органа не стало, статья 5 закона оказалась невыполненной, и закон фактически рухнул.
Ожидают своего наполнения подзаконными актами важные для здоровья и жизни граждан ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» и упомянутый ФЗ «Об обращении лекарственных средств». Здесь законодателям и разработчикам подзаконных актов необходимо быть особенно осторожными и взвешенными. Недооценка любой с виду несущественной детали может иметь далеко идущие негативные последствия.
Так в ФЗ «Об обращении лекарственных средств» в статье 46 «Маркировка лекарственных средств» не конкретизированы требования к маркировке фильтр-пакетов, в результате чего отечественные производители лекарственных трав узнали, что нововведения по маркировке затрагивает и эту часть продукции всего за неделю до вступления в силу этого акта. Теперь у них нет ни резерва времени, ни резерва средств, а это миллионы евро, на переоснащение производства. В результате над продукцией отечественного изготовителя нависла реальная угроза вытеснения с рынка и насыщения его лекарственными травами импортного производства.
Этот список может быть продолжен и иметь своим пределом едва ли не общее число действующих ФЗ. Все помнят печально известный ФЗ «О монетизации льгот». Не выдерживает критики ФЗ «О саморегулируемых организациях», который имеет невероятно общий характер, в результате чего деятельность профессиональных объединений пущена государством на самотек. При этом государство расписалось то ли в неумении, то ли в нежелании наладить эффективное взаимодействие с профессиональным сообществом на основе грамотного и обязательного распределения полномочий и ответственности, а также организации превентивных мер, направленных на предотвращение ущерба от деятельности членов СРО.
Жарким летом 2010 года все убедились в наличии существенных упущений в статьях Лесного кодекса, что, в частности, недавно подтвердила проверка деятельности по освоению природных богатств Московской области, выполненная Счетной палатой. В процессе ликвидации пожаров в июле-августе текущего года не удалось заметить положительных последствий принятия технического регламента «О требованиях пожарной безопасности», имеющего статус Федерального закона. Куда же торопятся, принимая плохо работающие законы с такими изъянами?
Появление новых подзаконных актов постоянно изменяет текущее состояние рамочных законов, которое при этом нередко определяется как уровнем недостаточной компетентности чиновников, так и интересами различного рода лоббистов, но никак не интересами государства и его граждан.
Очевидно, в принимаемых законах следует сразу приводить тщательно отработанные положения всех подзаконных актов, и исключить ссылки на документы виртуальные. Этот путь более длителен и трудоемок, и предполагает поиск новых форм взаимодействия законодателей с правительственными структурами и специалистами. Однако затраченные усилия позволят минимизировать ошибки, недочеты и расхождения в законодательных и подзаконных актах, повысить их прозрачность, что положительным образом скажется на исполняемости федерального законодательства.
Предыдущая парламентская сессия принесла рекордное количество принятых федеральных законов. Может быть не стоит превращать парламент в место для рекордов? А в законотворчестве следовало бы руководствоваться одним из заветов Ленина: «Лучше меньше, да лучше!».
