президент Всероссийской организации качества
В конце декабря 2009 г. исполнилось семь лет Федеральному закону «О техническом регулировании», который практически не работает. Нарисованная его авторами идеализированная картина появления исчерпывающих и самодостаточных технических регламентов — законов, по которым можно будет выпускать конкурентоспособную продукцию, строить различные объекты, развивать технологические процессы, подтверждать соответствие продукции и делать еще многое другое, оказалась несостоятельной.
На заседании президиума Государственного совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса в Ульяновске 24 ноября 2009 г. Президент России Д. А. Медведев оценил результаты применения закона следующим образом:
«И в отношении технического регулирования… Здесь беда какая-то просто, я просто не знаю, что делать с этим… Может быть, отказаться от этого закона? Он не работает. Наша попытка создать стройную систему технического регулирования ничем не закончилась. Мы не можем принять эти решения в том порядке, в котором это вытекает из закона… Если нужно будет отменить закон, пожалуйста, я его отменю».
Получается, что закон, который на протяжении семи лет находится в перманентном состоянии доработки (в настоящее время принято семь изменений к нему и готовятся новые), который не учитывает ни интересы реального сектора экономики, ни международный опыт, никому не нужен. Ведь все семь лет «переходного периода» в стране работали правила и процедуры, установленные до принятия этого закона.
Промышленность выпускала продукцию по национальным стандартам, ставшими преемниками государственных стандартов, а также по отраслевым стандартам и техническим условиям, не предусмотренными законом. Здания строились по СНиПам, специальным ТУ, региональным нормативным документам. Самолеты разрабатывались по федеральным авиационным правилам… Так что жизнь обходила закон стороной.
Но ведь это абсолютно ненормальная ситуация! Пустить на самотек вопросы обеспечения безопасности в стране, упустить такие инструменты решения государственных социально-экономических задач, как стандарты, нормативы и процедуры их задания и соблюдения, означает, что государство самоустранилось от решения этих задач и выполнения своей основной роли — обеспечения качества жизни своих граждан, качества и безопасности продукции и инфраструктуры.
Также ненормально было не замечать в течение семи лет системные пороки закона и его реализации. Во исполнение этого ФЗ Правительством РФ за прошедшее время было принято пять программ разработки технических регламентов (ТР), финансируемых из средств федерального бюджета, но ни одна из них не выполнена.
О неэффективности всей деятельности по нормативно-техническому регулированию свидетельствует тот факт, что, по состоянию на 1 января 2009 г. принято лишь 15 технических регламентов, и только 8 из них значились в упомянутых выше программах.
Говорить о том, что процедура принятия техрегламентов очень длительная, и не замечать, что принятые технические регламенты не работают, а если и применяются, то вопреки интересам целых отраслей-потребителей продукции, значит зарывать голову в песок и множить ошибки. А они ведут к серьезным негативным последствиям в области безопасности и конкурентоспособности продукции, да и экономики в целом.
Анализ вступивших в силу технических регламентов показал их существенные недостатки, в результате чего сразу же потребовалось внесение в них существенных изменений. Большинство ТР и их проектов устанавливает чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на устаревших ведомственных нормативах и инструкциях.
В сущности, такие ТР превращаются в огромные производственные инструкции, которые будут сковывать инициативу производителей, или становятся инструментом ведомственной политики, запрещающей все существующие виды оценки соответствия продукции. Выполнение таких требований может повлечь существенную и неоправданную реорганизацию производства и значительный рост капитальных вложений.
С принятием закона специалисты неоднократно отмечали его существенные противоречия, отсутствие четкой методической базы разработки ТР, а также значительные расхождения с международными, и, прежде всего, европейскими подходами к разработке нормативно-технических документов, и с документами ВТО. К сожалению, до последнего выступления Президента РФ по этому вопросу никто не пытался разобраться в сути проблемы.
Министерство промышленности и торговли, на которое возложено исполнение функций по техническому регулированию, не имеет кадров, которые могли бы квалифицированно решать сложнейшие вопросы нормирования в народном хозяйстве, особенно в отраслях, не относящихся к компетентности министерства (агропромышленный комплекс, энергетика, транспорт, здравоохранение и др.).
Поэтому назрела необходимость создания профессионального специализированного органа, ответственного за организацию в стране деятельности по нормативно-техническому регулированию. Этим органом мог бы быть Госстандарт, который отвечал бы за деятельность в области нормирования и контроля требований к продукции, и нёс ответственность за конечный результат перед Правительством РФ.
Сегодня в Ростехрегулировании, в подведомственных ему научно-исследовательских организациях и разветвленной сети территориальных органов сосредоточены наиболее подготовленные и имеющие большой опыт работы специалисты в области стандартизации, оценки соответствия, и государственного надзора. Однако этому ведомству сложно реализовать свой потенциал, так как оно занято решением отдельных частных задач вне их системного контекста.
По результатам упомянутого заседания Госсовета в Ульяновске президентом страны было дано поручение Правительству РФ подготовить предложения по упрощению и ускорению процедуры подготовки и утверждения технических регламентов, а также подготовить предложения по наделению соответствующими полномочиями отдельный федеральный орган исполнительной власти.
Однако в наскоро подготовленных и принятых поправках к ФЗ «О техническом регулировании» не были учтены многочисленные предложения специалистов, в том числе получившее широкую известность письмо трех бывших председателей Госстандарта, и, что называется, гора родила мышь.
Эти поправки создают условия для дальнейшего ухудшения ситуации в области нормативно-технического регулирования, включая предпосылки для потери правового суверенитета России в сфере производства продукции. Кроме того, несмотря на возросшие техногенные катастрофы, аварии и всякие опасные инциденты, скорректированный закон создает новые возможности для допуска на рынок опасной продукции.
В результате последних изменений в законе Минпромторг ещё больше расширяет свои полномочия в сфере технического регулирования, хотя все недостатки в реализации правительственных программ разработки техрегламентов — «заслуга», в основном, именно этого министерства. Вместе с тем, законом предписано применение в России на временной основе требований национальных технических регламентов Белоруссии, Казахстана и директив Европейского союза, которые обязательны до принятия российских технических регламентов.
Указанные акты являются частью правовых систем иностранных государств. Их использование в отрыве от российского законодательства будет крайне затруднительным в силу специфики терминологии, структуры нормативных актов, специфики изложения требований к продукции и других правовых особенностей нормативно-технического регулирования. Все это приведет к неоднозначному толкованию соответствующих норм, что недопустимо, в том числе с точки зрения обеспечения безопасности продукции. При этом выбор заявителем альтернативных режимов приведет к выбору различных уровней безопасности, что вообще недопустимо в регуляторной практике, и не имеет аналогов в мире.
Разрешение прямого применения в России международных, региональных (европейских) и зарубежных национальных стандартов для обеспечения соблюдения требований технических регламентов, при формальной их регистрации в жесткие сроки на основании предоставления переводов соответствующих документов, повлечет разрушительные последствия. Следует отметить, что аналогов подобного прямого применения иностранных стандартов в развитых и значимых развивающихся странах нет.
Подавляющее большинство государств не включает иностранные стандарты в число документов по стандартизации, используемых в стране, и, тем более, не применяет их в законодательно регулируемой области обязательных требований. Исключением являются Казахстан, в котором допускается прямое применение международных стандартов при условии прохождения сложной многоэтапной экспертизы, а также ряд слаборазвитых африканских государств.
Принципиальная позиция законодателей в Европейском союзе, как при задании требований с прямыми ссылками на стандарты, так и при реализации директив нового подхода с обобщенными требованиями и косвенными ссылками на стандарты, — это полный контроль разработки и актуализации стандартов.
Россия уже имеет печальный опыт применения иностранных стандартов. Так, потери российских подрядчиков при реализации проекта «Сахалин-2» на базе применения иностранных стандартов составили, по экспертным оценкам, от 5 млрд. до 7 млрд. долларов. Перечень негативных последствий прямого применения иностранных стандартов без их адаптации к национальной нормативно-технической базе и российской технологической и природно-климатической среде, достаточно обширен. Прежде всего, это частичная потеря суверенитета России, и утрата влияния государства на формирование требований к продукции.
Законом, вопреки основным принципам разработки законодательных актов, вводится, по сути, параллельная система регулирования, допускающая применение альтернативных правовых норм и стандартов, чем нарушается базовый принцип о недопущении дублирования правовых актов. Также законом создаются преимущества для иностранного бизнеса, получающего возможность обеспечить обращение своей продукции на российском рынке, не выполняя требованиий российских стандартов, не адаптируя свои технологии и продукцию к российским условиям.
При этом следует ожидать дальнейшего роста импорта продукции, прежде всего, из Китая, а в ряде случаев ее существенного снижения качества и безопасности. Можно также ожидать разунификацию продукции, нарушение совместимости и взаимозаменяемости технических устройств, дальнейшее ослабление кооперационных связей предприятий в странах СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза и Союзного государства.
Скорректированный закон приведет к окончательной деградации национальной системы стандартизации. Промышленность утратит интерес к развитию собственной системы стандартизации и число национальных стандартов существенно снизится, что может привести в воспроизведению устаревшей техники и технологий. В итоге Российская Федерация утратит возможность использования национальных стандартов в качестве эффективного инструмента государственной политики.
Во исполнение обновленного ФЗ «О техническом регулировании» сформирована очередная Программа разработки технических регламентов. Она направляет усилия научно-технического сообщества на наезженную в течение семи лет колею, ведущую экономику страны в тупик. Разработчики программы даже не потрудились чётко ранжировать технические регламенты в зависимости от их масштабности и важности по видам актов, которыми они принимаются.
Технические регламенты на отдельные виды продукции предлагается принять в форме законов, а «горизонтальные» технические регламенты, имеющие существенное социальное значение, — в виде нормативных правовых актов Минпромторга или постановлений Правительства РФ. Предложенные в программе нереальные сроки рассмотрения и принятия технических регламентов приведут к низкому качеству обязательных к применению документов.
К сожалению, до настоящего времени в России отсутствуют государственная политика, а также государственные программы поддержки качества продукции и отраслей экономики. Как показывает международный опыт, одними из ключевых элементов этих программ являются стандартизация и подтверждение соответствия качества продукции с обеспечением широкого признания результатов подтверждения за рубежом.
Говорить о том, что бизнес сам проведет необходимые для этого исследования, установит соответствующие нормативы и обеспечит их совместимость, не приходится. Мы становимся свидетелями появления многочисленных корпоративных стандартов, создания на их основе непрозрачных систем сертификации, и допуска на рынки некачественной продукции отдельных корпораций и холдингов. Стоимость продукции при этом растет вследствие необходимости создания специальных технических и технологических решений для каждого заказчика. Появляется опасность картельных сговоров.
Приходится также констатировать, что государственная политика в области стандартизации в России в настоящее время тоже отсутствует. Показателен в этом отношении опыт США, где утверждены как обязательные 11 тысяч регламентирующих стандартов (regulatory standards). Преимущества стандартизации, как эффективного инструмента социально-экономической политики государства, общеизвестны.
В результате их эффективного применения устраняются технические барьеры в торговле, повышается конкурентоспособность и качество продукции. Стандарт может содействовать как защите освоенного рынка и привлечению партнеров, так и захвату рынка, он может повлиять на отстающих в развитии, и вывести с рынка небезопасную продукцию, он может мотивировать развитие инноваций, запрещая отсталые технологии.
В Евросоюзе, взявшем курс на создание конкурентоспособной инновационной экономики, сформулирован ряд задач в области стимулирования инновационного развития. Среди них не только увеличение затрат на НИОКР с 1,9 до 3% ВВП (прежде всего за счет роста ассигнований частного сектора), вертикальная и горизонтальная координация инновационной политики, создание единого исследовательского пространства, но и развитие стандартизации, являющейся катализатором и инструментом внедрения инноваций. Стандартизация сопровождает инновационную продукцию на всех стадиях её жизненного цикла, начиная с создания и эксплуатации, заканчивая утилизацией.
Без применения стандартизации, а также подтверждения и проверки соблюдения стандартов невозможно говорить о намеченной руководством страны модернизации экономики. Нельзя даже говорить о преодолении технологического отставания российской промышленности.
Разработанная в этих целях по решению Совета Безопасности программа стандартизации, которая должна обеспечить гармонизацию с международными документами более 3500 национальных стандартов по шести критическим для российской экономики направлениям, государством не финансируется. Для сравнения — в Китае аналогичная специальная программа, содержащая более 10 тысяч наименований стандартов, успешно реализуется с финансированием на 75% со стороны государства, а 25% расходов взял на себя бизнес в рамках частно-государственного партнерства.
Замечу. для осуществления мер, связанных с реализацией скорректированного ФЗ, в том числе на разработку проектов технических регламентов, расходуется, по нашим оценкам, до 6 млрд. рублей в год. Выделяя ежегодно хотя бы четвертую часть этих денежных средств на стандартизацию, можно было бы полностью обновить необходимый для экономики России фонд стандартов, и повысить степень их гармонизации с международными.
В 2009 г. за счет средств бюджета было разработано более 90% запланированных национальных стандартов. Однако промышленность практически не участвует в их разработке, ограничиваясь подготовкой экспертных заключений. Необходимо обеспечить стимулирование бизнеса в работах по стандартизации. Прежде всего, следует поставить точку в дискуссии по отнесению затрат на разработку национальных стандартов к себестоимости продукции (услуг) — этот вопрос обсуждается на различных уровнях уже более двух лет. Необходимость принятия данной меры очевидна.
Однако до настоящего времени вопрос не решен, что препятствует обновлению фонда национальных стандартов. А пока вне рамок законодательного регулирования остаются вопросы качества продукции, её взаимозаменяемости, унификации, совместимости, вопросы безопасности и качества услуг, другие аналогичные вопросы.
Большинство стран имеют законы о стандартизации. Их опыт свидетельствует, что во многих сферах деятельности, в том числе в сфере закупок и поставок продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, национальной безопасности, обеспечения безопасности труда и др., интересы государства, производителей и потребителей диктуют необходимость обязательного применения соответствующих стандартов.
Правовым основанием для обязательного у нас в стране применения стандартов служит ряд федеральных законов: «Об обеспечении единства измерений», «Об энергосбережении», «О социальной защите инвалидов», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране атмосферного воздуха», «Об основах охраны труда в РФ», «О недрах» и др.
Принятие Закона «О стандартизации» позволит восполнить имеющиеся пробелы, устранить отрицательные тенденции в стандартизации, появившиеся в процессе так называемого реформирования технического регулирования, обеспечить достижение стратегических интересов государства и внедрение инновационных технологий, повысить энергоэффективность экономики и др.
При этом нельзя забывать о защите жизни и здоровья граждан. Государство в последние годы практически самоустранилось от выполнения своей основной функции — защиты граждан от опасной, контрафактной и некачественной продукции, и, прежде всего, такой социально значимой продукции, как пищевая. Приказом ФТС России от 13 октября 2008 г. № 1276 внесены изменения в перечень документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров в соответствии с выбранным таможенным режимом. Из перечня документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров, исключены сертификаты соответствия (одобрение типа) транспортного средства, а также сертификаты соответствия требованиям национальных стандартов для продукции при наличии санитарно-эпидемиологического заключения.
Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. целый ряд социально значимых групп продукции (пищевая продукция, бытовая химия, посуда и т.д.) переведен под декларирование на основе собственных доказательств, с учетом того, что на эту продукцию выдается санитарно-эпидемиологическое заключение. Однако, данный документ подтверждает соответствие продукции только требованиям безопасности, причем далеко не всем, и не обеспечивает как саму идентификацию продукции, так и проведение работ по подтверждению ее соответствия всем требованиям безопасности, а также всем заявленным изготовителем свойствам, физико-химическим показателям, сырьевому составу.
Единственным документом, устанавливающим не только безопасность пищевой продукции, но и её соответствие заявленному наименованию, сырьевому составу, потребительским свойствам, является сертификат соответствия, выданный независимым от изготовителя и потребителя органом по сертификации на основании проведенных испытаний в независимой технически компетентной испытательной лаборатории. После поступления продукции на потребительский рынок её соответствие обязательным требованиям проверяется в рамках проведения государственного контроля (надзора).
Однако государственный контроль фактически свернут, так как одна плановая проверка раз в три года с предварительным уведомлением проверяемого не позволит обеспечить соблюдение обязательных требований к продукции, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.
По данным Роспотребнадзора около 40% продуктов, реализованных в России в 2008 году, были фальсифицированными. Чаще всего подделывают мясные и молочные продукты, чай, кофе, минеральную воду и мед, а также кондитерские изделия. К примеру, в мясной продукции производится замена мяса-сырья мясом птицы механической обвалки, соевыми белковыми продуктами, низкосортным белковым сырьём животного происхождения (шкурка свиная, животный белок), в рыбной продукции дешёвые виды рыб выдаются за дорогие, в молочной продукции отмечается замена молочного жира растительным.
В последнее время участились случаи фальсификации мясного сырья, которые раньше носили единичный характер и касались преимущественно мяса птицы. Однако сейчас обнаруживаются многочисленные следы инъекцирования мяса. Лабораторными исследованиями такого сырья выявляется присутствие пищевых влагоудерживающих добавок — хлорида натрия, фосфатов, а также обычной воды и растительного белка. По результатам государственного контроля Ростехрегулированием в 2008 г. при 9011 проверках установлены нарушения в 4937 случаях (54,8%). При проведении 911 внеплановых проверок по жалобам потребителей 458 из них подтвердились.
Административная и уголовная ответственность изготовителя (поставщика, продавца) за несоблюдение обязательных требований к продукции минимальна. Штраф в 15-20 тысяч рублей, который накладывает Роспотребнадзор на российские сетевые компании, практически ими не ощущается. В 2008 г. средняя сумма штрафов составила порядка 4 тысяч рублей. Для сравнения, в США недостоверная информация на этикетке карается штрафом в размере 100 тысяч долларов. или тремя годами тюрьмы. Реализация продукции без документов влечёт за собой штраф в 250 тысяч или пять лет тюремного заключения. Также высокая мера ответственности предусмотрена и законодательством стран ЕС.
Оплата испытаний, подтверждающих нарушение обязательных требований, в соответствии с решением Конституционного суда в нашей стране почему-то возлагается на государство, а не на виновника нарушений. В такой ситуации прибыль изготовителя (поставщика, продавца), полученная от реализации некачественной или контрафактной продукции, существенно превышает объемы возможных штрафных санкций.
Окончательный уход государства от возможности ориентировать потребительский рынок на защиту потребителя от контрафактной и некачественной пищевой продукции завершит массовый перевод всех товаров народного потребления под декларацию о соответствии на основании собственных доказательств. При этом следует иметь в виду, что на предприятиях среднего и мелкого бизнеса, как правило, отсутствуют испытательные лаборатории, осуществляющие постоянный контроль качества и безопасности вырабатываемой продукции. Таким образом, декларация о соответствии на основе собственных доказательных материалов превратится в фиктивный документ.
За рубежом ситуация принципиально другая.
Почти все ведущие страны в последнее время усилили государственное влияние на обеспечение безопасности и качества пищевой продукции, в том числе поставляемой по импорту. Широко внедряются стандарты по прослеживаемости пищевой продукции и проведению контроля (надзора) на всех этапах ее производства — «от поля до прилавка», в том числе на территориях стран поставщиков.
Законодательство стран ЕС по организации и проведению контроля в области производства и реализации пищевой продукции имеет ряд принципиальных отличий от российского. В странах ЕС государственный контроль осуществляется не в сфере обращения, как это установлено у нас Законом «О техническом регулировании», а по всей цепочке товародвижения — «от поля до тарелки», и носит предупредительный характер. Такой подход значительно сокращает риск появления небезопасных пищевых продуктов в торговой сети, существенно сокращает количество испытываемых образцов, а также расходы, связанные с их испытаниями.
При этом в Европейском союзе действует и постоянно обновляется среднесрочная (от двух до пяти лет) стратегия работы Комиссии в области защиты потребителя. Она устанавливает три среднесрочные цели: высокий общий уровень защиты потребителя, эффективное применение санкций при нарушении правил защиты потребителя, участие потребительских организаций в политике ЕС.
Повышение уровня гармонизации стандартов на 10% между странами увеличивает объём двусторонней торговли на 3%. Поэтому при присоединении к ЕС восточноевропейских стран было установлено одно из главных требований, обеспечивающее свободное обращение продукции на общей территории, — наличие в каждой из стран-кандидатов 80% гармонизации со стандартами Евросоюза.
Подводя итоги прошедших семи лет так называемой реформы технического регулирования, можно сделать следующие выводы: в условиях несистемного и непоследовательного проведения реформы и отсутствия необходимой централизации и координации работ в авральном режиме будут появляться всё новые «свежеиспеченные» технические регламенты, которые будут усугублять ситуацию на рынке и всё больше разделять страны-участницы ЕврАзЭС и Таможенного союза. Несмотря на проявленное на самом высшем уровне внимание к этим проблемам, они не только остаются, но и умножаются.
Поддерживая идею необходимости реформирования системы нормативно-технического регулирования, повторю предложения, приведенные в письме бывших председателей Госстандарта Президенту РФ:
— отменить ФЗ «О техническом регулировании» и принять Закон «О стандартизации»;
— разработать и принять законы «Об оценке соответствия» и «О государственном контроле и надзоре в системе технического регулирования»;
— создать на базе Ростехрегулирования Государственный комитет по стандартизации и обеспечению единства измерений, подчинив его непосредственно Правительству РФ.
И последнее. Я хотел бы обратиться к руководителям, отвечающим за реформирование системы технического регулирования, с призывом прекратить имитацию кипучей деятельности, вводящую в заблуждение власти страны.
Автор — председатель Госстандарта в 1997-2001 годах, председатель Комитета ТПП РФ по качеству продукции, доктор технических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат Государственных премий СССР и РФ в области науки и техники
см. Обращение к Президенту Российской Федерации Медведеву Д. А. об отмене Закона «О техническом регулировании»
