Новое бюджетное планирование закрепляет такие тенденции государственного строительства, финансовой и социально-экономической политики, которые содержат в себе мины замедленного действия.
Несмотря на то, что стратегическими целями и приоритетами бюджетной политики 
Минфин полагает обеспечение достойной жизни граждан, устойчивый рост экономики и уверенность в будущем страны, государственный бюджет перестает быть бюджетом единого социального государства. И хотя в планах Минфина декларируется соблюдение принципа «адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики», указанного в Бюджетном послании Президента РФ от 9 марта 2007 года, заложенные в бюджет показатели свидетельствуют о другом: ВВП имеет положительную динамику роста, а государственные расходы не меняются или сокращаются.
ВВП намечен в объеме 34,8 триллиона рублей в 2008 году, 39,4 триллиона — в 2009-м и 44,4 триллиона — в 2010 году. Государственные расходы соответственно по годам планируются на уровне 18,6, 18,6 и 18,0% ВВП. В реальном выражении темпы роста бюджетных расходов год от года замедляются: в 2008 году по отношению к предыдущему году — 107,3%, в 2009 году – 106,4% и в 2010 году – 103,7%.
Если взять социальные расходы, динамика намечена следующая. На жилищно-коммунальное хозяйство в 2008 году из 6500,3 млрд. рублей федерального бюджета будет потрачено 0,9%, в 2009 году из 7361,9 млрд. – 1,1%, в 2010 году из 7998,7 млрд. рублей – 0,9%. На образование будет выделено соответственно по годам 4,8, 4,2 и 4,3%, на здравоохранение и спорт – 3,3, 3,1 и 3,4%, на социальную политику – 4,2, 4,6 и 4,7%.
Отдельно, по линии межбюджетных трансфертов, будет финансироваться приоритетный национальный проект «Образование». При этом в 2008 году поддержат еще 50 инновационных вузов (40 в 2007 году), и закончат приобретать школьные автобусы. Плата за трафик школьного Интернета, вознаграждение за классное руководство, поддержка талантливой молодежи закончатся в 2009 году. В 2008-2009 годах финансово «промотивируют» создание 60 региональных систем образования. В 2010 году выделят 1 млрд. рублей на поощрение лучших учителей.
Остальные нацпроекты станут составной частью ведомственных программ. По проекту «Здоровье» финансирование закончится в 2009 году. В 2010 году обещана высокотехнологичная медицинская помощь 220 тысячам россиян – понятно кому (2007 год – 170 тыс., 2009 год – 195 тыс.). В рамках реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» будет уделено «особое внимание расширению государственной поддержки создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства, в форме государственных гарантий Российской Федерации».
Эти данные подтверждают, что курс на освобождение федерального бюджета от социальных расходов будет продолжен и исполнение полномочий в социальной сфере за счет собственных ресурсов окончательно закрепится за региональной и муниципальной властью. Через два года никаких претензий по этому поводу к федеральной власти быть не должно. При этом региональным и муниципальным властям не светит ничего нового по части собственных финансовых источников для осуществления полномочий в области социальной политики.
Сохранится, если не усилится, централизация налоговых поступлений. В планах Минфина перспектива исполнения вступающего в силу с 1 января 2010 года на всей территории России закона о местном самоуправлении проступает также весьма туманна.
Федеральная власть намерена крепко удерживать субъекты Федерации посредством межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней и межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам.
Доля трансфертов в федеральном бюджете запрограммирована на рост: в 2010 году она достигнет почти 38%. И если первые межбюджетные трансферты сократятся с 937 млрд. рублей в 2008 году до 926,3 в 2009-м и 888,1 млрд. рублей в 2010-м, то вторые вырастут соответственно по годам с 1326,2 до 1504,1 и 1846,1 млрд. рублей (в основном, за счет увеличения пенсионных выплат).
Новая с нынешнего года трансфертная политика центра «забавна» тем, что приличные деньги из федерального бюджета получают регионы, где рост бюджетных доходов выше среднероссийского, а уровень кредиторской задолженности – ниже. «Правящая» (доминирующая в Думе) партия осуществила свои задумки через бюджет прошлого года и в проекте трехлетнего бюджета: финансировать инвестпроекты в тех регионах, где администрации активно взаимодействуют с парламентом. В частности, это относится к дорожному строительству. В случае «консолидации элит» по партийному принципу мэры городов-миллионников и городов с населением свыше 500 тысяч человек получат соответственно по 1,0 и 0,5 млрд. бюджетных рублей.
Минрегион со времени своего существования трубит: экономическая пропасть между российскими регионами продолжает расширяться. Недавно на коллегии министерства В. Яковлев заявил, что за 2006 год с 8,8 до 9,8 раза выросла разница между регионами по доходам на душу населения, по объемам инвестиций – в сотни раз (от себя добавим: более чем в 20 регионах прочно обосновался ЕБРР), в 36 субъектах Федерации сократилось производство продукции в отраслях обрабатывающей промышленности (как бы в пику победному отчету Г. Грефа Президенту РФ о росте объемов производства обрабатывающих отраслей).
Государство стремительно раскалывается на богатые и бедные регионы. Минфин сделал из бюджетных денег ежегодный «пряник» в 5 млрд. рублей. Откусит его тот субъект, в котором будет лучшая кредитно-финансовая дисциплина. Кудрина понять можно. Греф как-то заметил: «Дифференциация в развитии регионов во многом обусловлена не отсутствием или наличием в них сырьевых ресурсов, а качеством регионального менеджмента». Дальше – еще лучше:
«Пока система оценки эффективности регионального руководства еще не создана, и поэтому часто трудно оценить вклад в социально-экономическое развитие территории федеральных и региональных органов власти». Просто и точно. И этого министра понять можно, давно просится отпустить его в бизнес. А пропасть, разрывающая государство на части, растет. Сами министры в нее явно не угодят, но возникает вопрос: что делает в этих условиях заботливо выстроенная вертикаль государственной власти?
Вертикаль власти работает на создание конкурентной экономики с помощью государственных монополий, создает блоки «под вице-премьеров» в правительстве, одобряет рост внутренних и внешних займов, выход российских компаний для IPO на Лондонскую и Нью-Йоркскую биржи, расширяет поле деятельности для иностранных банков в России, стерилизует денежную массу, делает ставку на федеральные целевые программы, создает особые экономические зоны, планирует программы развития Дальнего Востока под саммит АТЭС-2012 и Краснодарского края под Олимпиаду-2014 и прочая, и прочая, и прочая. В Думе принимают новую редакцию Бюджетного кодекса для «скользящих бюджетов», а С. Степашин готов возглавить президентский орган финансового стратегического контроля.
Через нужных светил-экономистов и некоторых министров обществу посылаются сигналы: возможна (неизбежна) приватизация госмонополий, к 2009 году следует ожидать девальвации рубля и преобладания импорта над экспортом (краха отечественной промышленности и сельского хозяйства). Из недавнего ежегодного доклада МВФ о развитии мировой экономики в отечественных СМИ выделены рекомендации для России: «вести кредитно-денежную политику, которая снизит зависимость от цен на сырье» и «сейчас наилучшее время для проведения реформ в налогово-бюджетной сфере».
Перечислил и подумал: какая-то сюрреальность. Огромные потенциальные ресурсы страны не востребованы в самой России, и их реализуют за ее пределами или с помощью тех, кто придет за этими ресурсами из-за рубежа. Под такую сюрреальность и приспособили Бюджетный кодекс. Парламенту дали возможность в первом чтении бюджета утверждать «скользящие» параметры трехлетки: объемы ВВП, доходов и расходов, профицита (дефицита), уровень инфляции.
Во втором чтении будут рассматривать основные расходные статьи (в изначальных поправках в кодекс думцам предлагалось утверждать расходные статьи, то есть обязательства государства, в первом чтении, что делало последующие два чтения при принятии бюджета лишь технической формальностью).
До 2010 года Министерству экономического развития и торговли разрешат «рулить» инвестиционными средствами бюджета (в 2006 году – 505,4 млрд. рублей, в 2009 году – 977,5 млрд. рублей). Похоже, что для этого «трехлетка» и предназначалась. Все, что будет финансироваться в объеме менее 8 млрд. рублей, думцам знать не нужно. На это есть правительство. Деньги выделяются под «результат» на три года, но никто не гарантирует, что будет финансироваться именно такая работа, а не работа на «показатель», выраженный в процентах освоенных средств.
У Кудрина свои заботы и планы. Он твердо уверен: деньги, выделенные для Инвестфонда, особых экономических зон (технико-внедренческих, промышленно-производственных, туристически-рекреационных, портовых), а также Банку развития, Российской венчурной компании, ФАИП и др., начнут заметно «работать» не раньше, чем с 2010 года, как и «материнский капитал». Значит стабильность финансов гарантирована: притока денег в реальную экономику ждать не следует.
Один пример. 10 апреля 2007 года Президент России провел совещание по развитию железнодорожного транспорта до 2030 года. Обсудили хорошие, добротные планы, представленные В. Якуниным — президентом ОАО «РЖД» (100% акций принадлежат государству). До 2030 года отрасли нужно 10 триллионов рублей. Компания «РЖД» готова инвестировать 5,3 триллиона рублей за счет собственных средств и кредитов. Остальное – за счет государства и бизнеса. В интервью после совещания В. Якунин не утверждал, что «РЖД» получит от государства и частников 4,7 триллиона рублей, а выразил надежду на получение средств от крупных западных банков, европейских транспортных компаний и отечественных металлургов.
На следующий день на заседании правительства обсуждалась федеральная целевая программа развития транспортного машиностроения России в 2007-2010 годах и на период до 2015 года, подготовленная Минпромэнерго. Программу, предусматривавшую госфинансирование, госгарантии, отправили на доработку. Причина в том, что, по мнению С. Шаталова и Г. Грефа, она не связана с анализом рыночной ситуации, не предусматривает структурных реформ отрасли, не согласована с бюджетной «трехлеткой», не предусматривает конкуренцию (господство «Трансмашхолдинга»).
Дополнил В. Якунин: нельзя согласиться с положением программы о постепенном закрытии внутреннего рынка транспортного машиностроения от зарубежных поставщиков. «РЖД» до 2015 года нужно 12 тысяч пассажирских вагонов, 450 тысяч грузовых вагонов, 7,8 тысячи локомотивов. Это превосходит возможности отечественного транспортного машиностроения, продукция которого, к тому же, по качеству намного уступает зарубежной.
Так или примерно так обсуждались и принимались на заседаниях правительства, начиная с 2006 года, федеральные целевые программы по металлургии, судостроению, нанотехнологиям, электронной и аэронавигационной технике, легкой промышленности, информационно-коммуникационным технологиям, электроэнергетике, сельхозмашиностроению. При этом ряд программ (их всего 51 с 55 подпрограммами) прекращали финансировать при отсутствии софинансирования со стороны бизнеса или региональных бюджетов.
Еще один сюрреалистический пример из освоения инвестиционных бюджетных денег. В мартовском докладе МЭРТа об итогах 2006 года и перспективах работы ведомства отмечалось, что одним из новых направлений его деятельности стала кластерная политика (развитие конкурентоспособных комплексов взаимосвязанных производств на территории регионов). На территории Ивановской области поручили создать кластер по текстильной промышленности известному западному специалисту (долго искали и еле уговорили) Майклу Портеру с группой международных экспертов. За проведенное ими маркетинговое исследование заплатят 45 млн. рублей.
Получается, в России, да еще в Иваново, нет специалистов по текстильной промышленности. Так и хочется тут прибегнуть к ненормативной лексике, известной, по свидетельству новгородских берестяных грамот, еще до монгольского нашествия на Русь. Но этим делу не поможешь. Потому что в предложенное кластерщиками бизнес-решение деньги вложат итальянцы, а тысячи ивановских текстильщиков останутся за воротами предприятий, построенных ими или их отцами и матерями (дедами и бабушками). И МЭРТ называет это «кластерной политикой».
Второй пример из области кластерной политики по-Грефу – это «движение навстречу» (помощь деньгами налогоплательщиков) О. Дерипаске и В. Вексельбергу, задумавшим строительство АЭС и алюминиевого завода на Дальнем Востоке для производства алюминия на экспорт. Процесс формирования для них «Богучанского энергометаллургического объединения» уже идет.
И несколько слов о том, что мы имеем вместо государственной промышленной политики. По данному вопросу в феврале 2007 года в Волгограде состоялось заседание президиума Госсовета. Все ратовали за конкурентоспособную обрабатывающую промышленность. Отметим два аспекта. Президентом России в заключительном слове было сказано:
«Первое касается разработки и внесения в Государственную думу Федерального собрания проекта Федерального закона. Предлагается назвать его не «О промышленной политике», а «О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации». Как говорится, почувствуйте разницу.
Второй аспект. На заседании отчетливо прозвучало: центр тяжести в области стимулирования развития промышленности и повышения ее конкурентоспособности смещается в регионы. Опять противоречие: финансовые ресурсы страны сосредоточены в руках министерств, а промышленность должны развивать регионы. Министерства и ведомства не справляются с политикой на протяжении многих лет, а «трехлетка» будет их поощрять все новыми и новыми сотнями миллиардов рублей.
Может, по-другому обстоят дела с иностранными инвестициями? Здесь между внутренними и внешними делами соблюдается некий паритет. Россия, по данным ООН, занимает третье место в мире среди стран с переходной экономикой по размерам инвестиций на зарубежных рынках. Прямые инвестиции российского бизнеса за рубежом достигли в 2005 году 140 млрд. долл., что в 7 раз (!) превосходит показатели 2000-го года. По данным Банка международных расчетов, на конец 2006 года в иностранных банках на депозитах российских фирм (читай — физических лиц) лежали более 220 млрд. долларов.
По данным Росстата, по состоянию на конец 2006 года накопленный иностранный капитал в экономике России составил 142,9 млрд. долл., из них 55,1 млрд. поступило в 2006 году (на 2,7% больше, чем в 2005-м). Объем инвестиций из России, накопленных за рубежом, на конец 2006 года составил 14,3 млрд. долларов. За прошлый год из России за рубеж отправлено 52 млрд. долл. инвестиций (на 67% больше чем в 2005 году).
Если принять во внимание, что основными странами-донорами являются для нас Кипр, Нидерланды, Люксембург, Великобритания, Германия, Багамские острова, а основными получателями российских денег – Украина, Кипр, Багамские острова, Австрия, Люксембург, Нидерланды, можно предположить, что эти капиталы в основном «свои, родные», так называемые репатриированные.
Показательны и направления движения инвестиций. Из всего накопленного иностранного капитала в России прямые инвестиции составляют 24,5% (в том числе в основной капитал — 15,9%), портфельные – 5,8%, прочие (кредиты) – 69,4%. Соотношение понятное: по существующим кредитным ставкам в России прибыль выгоднее получать без инвестиций в российское производство. Основными потребителями кредитов в стране выступают банки и госкорпорации, долги которых больше госдолга в разы. Для внешнего управления и банкротства, в случае приватизации за гроши, лучших условий не придумаешь.
Еще один «забавный» пример использования денег в нашем государстве. Прошел уже почти год со времени первого публичного на заседании Правительства России заявления председателя ЦБ С. Игнатьева: банк сам ничего не может поделать с легальным обналичиванием и отправкой за пределы страны ежегодно триллионов рублей (два триллиона в 2006 году), которые уходят в виде платежей за фиктивные сделки; бюджет теряет от непоступления налогов сотни миллиардов рублей. Какова реакция? Есть признаки того, что проблема «решается» путем лишения ЦБ РФ ряда надзорных функций.
Вопрос денег в России очень интересен, его удачно назвали при бюджетном планировании в Минфине «скользящим». В дискуссионное поле поместили проблему ненефтегазового бюджета и Стабфонда. Разогрели обсуждение проверкой ЦБ России силами Генеральной прокуратуры и Счетной палаты, заочной и публичной полемикой А. Кудрина и С. Степашина насчет эффективности использования средств Стабфонда, и позицией главы Счетной палаты в отношении федерального бюджета: «Бюджет должен поддерживать, а не определять экономическую стратегию страны».
Вопрос о Стабфонде, вернее, об использовании накопленных в нем средств, решили просто. Изменения в Бюджетном кодексе и проект трехлетки свидетельствуют о том, что средства Стабфонда, который с 1 февраля 2008 года разделят на Резервный фонд (РезФ) и Фонд будущих поколений (ФБП), будут подлежать «обособленному учету и управлению» со стороны Минфина и ЦБ в рамках прежних правил их использования.
Размеры неприкасаемых средств для финансирования внутри страны (РезФ) увеличатся до 10% ВВП, вместо нынешних 500 млрд. рублей (по закону), а ФБП должны будут довести к 2011 году до 1,3% ВВП (в 2008 году в него заложат около 600 млрд. рублей). Если сегодня еще обсуждают, что делать с деньгами, превышающими объем 500 млрд. рублей, то с 1 февраля будущего года не будут обсуждать, что делать с 4 и более триллионами рублей.
На 1 апреля 2007 года объем Стабфонда достиг 2,8 триллиона рублей (около 9% ВВП). В соответствии с решением правительства от 21 апреля 2006 года, финансовое ведомство управляет средствами Стабфонда путем приобретения иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Стабфонда в иностранной валюте в Банке России.
За пользование денежными средствами на указанных счетах Банк России уплачивает проценты, эквивалентные доходности портфелей, сформированных из долговых обязательств иностранных государств (Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Испании, Великобратании и США). В 2006 году доход Минфина от средств Стабфонда составил 22,99 млрд. рублей.
Почему средства размещаются именно так и почему такие доходы?
Минфин объясняет ситуацию довольно логично. Во-первых, размещение средств фонда внутри страны в текущих условиях приведет «к подрыву макроэкономической сбалансированности, ускорению роста внутреннего спроса, превышающего рост предложения, либо перераспределению средств фонда в пользу спекулятивного сегмента национального финансового рынка. Это усилит и без того нарастающее инфляционное давление и значительно повысит темпы укрепления рубля». Укрепление рубля ведет к стагнации отечественного промышленного и сельскохозяйственного производства, или, по выражению Президента страны, «подрезанию положительной динамики роста в перерабатывающих отраслях».
Пример финансирования нацпроектов в 2006 году в сумме более 1 триллиона рублей ни для кого в федеральной власти не является убедительным. До этого говорили: каждые 100 млрд. рублей финансирования дадут 1% инфляции. Вложили в десять раз больше денег, а инфляция не только не увеличилась, а, напротив, вошла в «запланированные» рамки.
Вторая причина такого характера управления средствами Стабфонда (через Банк России) состоит в том, что Минфин видит опасность их «замораживания» внешними судами «в случае предъявления претензий по обязательствам Российской Федерации». По российскому законодательству «государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государства». Таким образом, на сегодняшний день ЦБ страны управляет по законам рынка и средствами Стабфонда (более 100 млрд. долл.), и золотовалютными запасами России (на 6 апреля 2007 года – 346 млрд. долл.). Может, нужно менять закон о Банке России, полторы тысячи работников-акционеров которого успешно окучивают резервы государства?
Ситуация чисто российская. Денег куры не клюют, а общество нищее. Теряют убедительность даже соображения о том, что Россия через средства Стабфонда инвестирует чье-то развитие, например, Соединенных Штатов. Американский долговой рынок (долговых обязательств) в январе 2006 года имел объем около 8 триллионов долларов. Ежемесячно чистые вложения нерезидентов в активы США увеличивались в то время на 50-100 млрд. долларов. Наши 50-100 млрд. долл. погоду там не делают и никого не спасают.
В российском обществе есть своя подушка безопасности, свой «Стабфонд». Его величина измеряется теми, кто выпускает и продает «зеленые», а с недавнего времени и «цветные» бумаги объемом в 90-100 млрд. долларов.
По новой редакции Бюджетного кодекса отчисления в Резервный фонд увеличатся в силу того, что будут зачисляться поступления не только от вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты, но и природный газ, а также остатки неиспользованных бюджетных средств и прочее.
В то же время будут снижаться возможности энергосырьевого экспорта, поскольку госмонополии сейчас заняты не наращиванием производства, а покупкой непрофильных активов, подготовкой почвы для того, чтобы чувствовать себя хорошо в условиях снижения спроса на углеводороды на внешних рынках. У нас уже начался импорт евробензина, потому что в России за 15 лет не построено ни одного нефтеперерабатывающего завода. Существует дефицит газа, электроэнергии, впереди – свободный рынок энергоресурсов и недостаток трудовых ресурсов.
Проблема состоит в том, что наша экономика подчинена финансовым играм и рецепт социально-экономического развития России пока не найден. Ставка на холдинги и транснациональные корпорации в России чревата последствиями. Если в экономически развитых странах постиндустриальная экономика — реальность и тенденция ослабления контроля государств над финансовыми потоками (общемировая тенденция) не так опасна, то в России, где разрушена индустриальная экономика и господствуют «скользящие финансы», тяга к построению постиндустриальной экономики грозит появлением холдингов на фоне экономических пустынь в регионах.
Может, следует извлечь опыт из собственной истории и сделать ставку на регионы, как в свое время сделал Н. Хрущев: создать территориальные Советы народного хозяйства и упразднить экономические министерства и ведомства, кроме оборонных и инфраструктурных? На рубеже 50-60-х годов прошлого века, когда в регионах СССР наметился подъем, начался и переход к постиндустриальному развитию. Властям казалось, что теряется управление единой страной (на самом деле, многие ведомства перестали быть нужными).
Поэтому возвратились к отраслевой системе управления, пренебрегли экономическими методами, благая цель реформ середины 1960-х годов была забыта. А ведомства провели «свою» индустриализацию за счет ресурсов общества. Когда потеряли государство на ресурсной базе министерств выросли корпорации и нынешние холдинги в виде ОАО. Сейчас намерены провести «холдингизацию» и индустриализацию в интересах министерств, служб и агентств. Не получится. Общество в постиндустриальную эпоху не отдаст свои силы в распоряжение такой власти, которая видит конкурентоспособную продукцию только на внешних рынках.
В интересах развития нужно вернуть обществу принадлежащие ему ресурсы хотя бы на уровне регионов. Тогда историческая память восстановит разрушенные в стране связи. А центральной власти придется заняться вопросами безопасности и инфраструктурой единого социального государства.
fondsk.ru
Рисунок Вячеслава Шилова
