Россия переживает уникальное время в своей истории: отечественная бюрократия, объявив реформу технического регулирования (хотя под этим словосочетанием понимается совсем иное. Речь должна идти о нормативно-техническом регулировании. – Прим. редактора), встала на путь «самореформирования».
Декларируемыми результатами такого похода должны стать гармонизация российского нормативного пространства с западным и дебюрократизация отечественной хозяйственной жизни. Все это предназначено для обеспечения конкурентоспособности отечественного бизнеса на внутреннем и внешнем рынках.
Однако почти четыре года попыток перехода на новую систему нормативно-технического регулирования (далее – реформа) в соответствии с требованиями Федерального закона «О техническом регулировании» (далее – ФЗ) породили целый ряд известных явлений, которые кроме как кризисными не назовешь. При этом особенно тревожит отсутствие сколь-нибудь убедительных перспектив наверстать упущенное. И та безмятежность, которую демонстри-ровали ответственные лица Минпромэнерго России в своих отчетных докладах Правительству РФ, только усиливает чувство тревоги за судьбу реформы, так как она резко контрастирует с истинным положением дел.
Наиболее выразительно это положение характеризуется содержанием уже разработанных проектов специальных технических регламентов. Анализ наиболее представительных проектов для отраслей тяжелой индустрии позволяет выделить многочисленные отступления в них от требований ФЗ, в том числе:
— переполненность конкретными данными о конструктивных решениях и исполнениях, а также об инвариантных требованиях регламентов более высокого уровня; — игнорирование методологий риска ущерба и идентификации объектов регулирования при установлении минимально необходимых требований; — нарушение принципа необходимости установления исчерпывающего перечня продукции и процессов, в отношении которых устанавливаются требования;
— необеспеченность многочисленных норм адекватными методами оценки соответствия и многое другое.
Особенно тревожит крайне низкий уровень законодательной техники проектов. В них, как правило, полностью отсутствуют такие важные элементы законотворческой деятельности, как установление субъектов права и определение их правового статуса; распределение полномочий и обязанностей; обеспечение однозначности толкования требований и т.д. Совершенно неудовлетворительно обстоит дело с формулированием заключительных и переходных положений, в том числе с обозначением порядка и сроков введения регламентов в дей-ствие и перечня отменяемых при этом норм действующих законов. Да и законодательная база самих регламентов не обозначается.
И все это на фоне непрекращающихся дискуссий по вопросам о формате и структуре технических регламентов, способах задания в них обязательных требований, очередности разрабо-ток общих и специальных технических регламентов, о месте и роли национальных стандартов в зоне обязательных требований и т. д. До сих пор остается непроясненным вопрос о том, является ли технический регламент частью федерального закона или только утверждается федеральным законом.
Одна из наиболее общих причин кризиса реформы видится в игнорировании того очевидного факта, что с переходом к системе нормативно-технического регулирования формируется, по существу, новая отрасль права – нормативно-техническая. Следовательно, успех реформы не может быть обеспечен без привлечения богатого арсенала теоретических и практических достижений отечественного правоведения.
Прежде всего, это касается формирования принципов и системы базовых понятий создаваемой области права. Указанный факт является наиболее важным, хотя и не единственным нарушением системного подхода к решению задач реформы.
Среди значимых нарушений системного подхода можно отметить также отсутствие сколь-нибудь серьезных усилий по формированию единого понятийного пространства. Между тем, многочисленным нарушениям в выборе и формировании понятий и терминов, а также про-тиворечиям и неоднозначностям в толковании этих понятий и терминов в проектах несть числа. Причем это непосредственно относится даже к таким базовым понятиям ФЗ, как безо-пасность, техническое регулирование, объекты технического регулирования, продукция и процессы.
Специалистам известно, что без создания иерархии понятий, унификации терминов и правил их интерпретации невозможно создать единую область сложных знаний, к каким, безуслов-но, относятся области нормативно-технического права и нормативно-технического регулирования.
Ярким свидетельством системных упущений в области понятий является, в частности, тот факт, что из реформирования «выпали» регионы и муниципалитеты. Это выглядит абсурд-ным, так как основная тяжесть исполнения обязательных нормативных требований ляжет на них и решение задач по безопасности тяготеет к местным условиям. Мало того, в ходе ре-формы недостаточное внимание отводится и человеку, как объекту отношений и нормирования.
Ведь, в принципе, все нормативные требования обращены к человеку и его деятельно-сти. Поэтому областями нормативно-технического регулирования должны быть виды человеческой деятельности, а не отрасли, как считают некоторые. Это соответствует принятому в России делению экономического пространства по видам деятельности (ОКВЭД, ТНВЭД), а не по отраслям. При этом важно иметь в виду, что российский классификатор ОКВЭД близок к соответствующему классификатору стран ОЭСР.
Реализация даже сравнительно легкодоступных вариантов системного подхода к формированию законодательных актов способна привести к далеко идущим последствиям. Например, каждому нормативу, как явной информации, обязательно сопутствует скрытая, без учета которой функционально пригодного документа разработать не удастся. В технических регламентах, принимаемых федеральными законами, установление норматива должно подразумевать возможность использования его в судебных процессах в качестве юридического инструмента. Это значит, что каждый норматив регламента должен сопровождаться оценкой соответствия. Это условие при разработке регламентов сплошь и рядом нарушается.
Необходимо также учитывать, что в отличие от правовых норм методы оценки соответствия могут включать немало технических процедур, сложных в исполнении. Однако в любом случае связанная с нормативными предписаниями юридическая ответственность требует со-блюдения такого важного принципа (ст. 3 ФЗ), как обеспечение «единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки со-ответствия и единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок». Речь идет о принципе единства оценки соответствия, который не менее важен, чем принцип единства измерений. Проблема ответственнейшая, но она в ходе реформы даже не обсуждается!
При этом надо учитывать еще одно важное обстоятельство. Если исходить из теории и прак-тики права, то устанавливаемая норма должна быть верифицируемой, т. е. ее выполнимость должна быть доказуема опытным, эмпирическим путем. А применяемый метод оценки соответствия, т. е. метод доказательства, должен быть пригодным для прохождения процедуры валидации, т. е. проверки на пригодность. Верификация и валидация – необходимые фильтры для выбора нормативов и методов оценки соответствия. Однако эти важнейшие фильтры в отборе технических норм совершенно не используются при разработке проектов.
Таким образом, реформирование такого ключевого элемента системы технического регули-рования, как оценка соответствия, не отвечает ряду важных методологических установок теории права и теории больших систем вообще. Этот факт усугубляется еще и известным отставанием нашей страны в разнообразии и методическом уровне способов и направлений оценки соответствия. Отставание это весьма значительно и ликвидировать его эволюцион-ным путем в приемлемый срок невозможно. Нужен жесткий технологический подход. Вместо этого – разрозненная возня с отдельными задачами, а часто – с псевдозадачами.
Еще одно их значимых отступлений от системного подхода – выстраивание новой системы нормативно-технического регулирования без должной согласованности действий в развитии отдельных ее элементов. Так, кончается пятый год реформы, а еще только приступают к созданию национальной системы стандартизации. Совсем недавно приняли что-то похожее на концепцию этой системы. До сих пор не могут принять Федеральный закон «Об аккредитации», который стал бы базой, фундаментом для построения национальной системы аккреди-тации и т. д.
Между тем сложилась крайне тревожная ситуация, связанная с тем, что старые порядки во многом разрушили, а новые не выстроили. Вывели из-под общей административной крыши госконтроль, сертификацию и аккредитацию, но с ними по-новому до сих пор должным об-разом не определились. Сделали нелегитимными технические условия и предложили прин-ципиально новый вид нормативного документа – стандарты организаций, с которыми до сих пор не знают, что делать. Отменили ведомственное нормотворчество, резко сократили сферу лицензирования, а со сферой обязательных требований в новом исполнении до сих пор пол-ный завал.
Во всей своей совокупности эти факты порождают многочисленные явления «смутного вре-мени». При этом, как показывают наши исследования кибернетических аспектов указанных явлений, на фоне многочисленных слабостей нормативной базы происходит резкое ослабле-ние управленческих воздействий на экономику. И это хорошо подтверждается российской действительностью.
В этих условиях тотальной слабости нормативной базы, вхождение России в мировое экономическое пространство на паритетных началах исключено, несмотря на любые ухищрения в системе управления.
Представляется, что теоретическое и практическое развитие постулата о тесном соотноше-нии уровней регулирования и менеджмента могло бы стать источником серьезных конку-рентных преимуществ как российского бизнеса, так и российской науки.
Общий вывод из всего сказанного: многочисленные усилия по реформированию нашей системы нормативно-технического регулирования без ориентировки на определенную модель (проект, парадигму) будут крайне неэффективными. Целостное представление о том, что должно быть результатом реформы, могла бы дать, по нашему мнению, европейская модель, адаптированная к российским условиям.
Это целесообразно и по той причине, что Россия заявила о своих намерениях выстроить единое экономическое пространство с ЕС. И этим намерениям были приданы конкретные формы в виде принятой в мае 2005 г. «Дорожной карты», в которой на пути к единению приоритет отводится гармонизации систем техниче-ского регулирования.
Однако выполненный нами экспертный анализ показывает очень серьезные расхождения европейской модели с той системой, которая сейчас выстраивается в ходе реформы. Во многом эти расхождения касаются проблем институционального уровня: практики разделения властей, разделенности методов экономического регулирования по ведомствам, развитости общественного контроля и т. д. Однако в первую очередь крайне полезным могло быть заимст-вование методологических основ системы нормативно-технического регулирования.
Здесь можно отметить фундаментальные расхождения, обусловленные тем, что европейцы в выстраивании нормативного пространства идут в направлении от объектов защиты (челове-ка, окружающей среды) к источникам опасности (техносфера), у нас – наоборот: строительство этого пространства идет от источников опасности к объектам защиты. Практически это грозит бесчисленными повторами, противоречиями и нестыковками.
Европейская методология находится в серьезном противостоянии с попытками навязать рос-сийской реформе отраслевой подход, придать тотальную системообразующую роль процессам, и наоборот – принизить системообразующую роль национальных стандартов в выстраивании зоны обязательных требований. Все наши и другие системные исследования свиде-тельствуют в пользу европейской методологии. На ее основе нами разработаны принципиальные схемы формирования национальных систем нормативно-технического регулирования в областях экологической, промышленной и профессиональной (охрана труда) безопасности.
По этим схемам формирование обязательных требований основывается не на отраслевом принципе, а на наиболее значимых и универсальных факторах опасности (риска) для человека. Эти схемы позволяют в максимальной степени использовать и действующую структуру отечественного природоохранного законодательства. Такой подход мог бы резко ускорить ход реформы и помочь наверстать упущенное.
Российская реформа подошла к точке бифуркации (невозврата). Как воздух, нужен выбор, сделать и реализовать который препятствуют организационные провалы. Так, в рамках ре-формы образовалось несколько центров влияния, сопоставимых по силе, но существенно различающихся по взглядам. И пока без видимых усилий к сближению позиций.
К сожалению, бизнес разобщен тоже. Нужны новые формы объединения усилий, и бизнес здесь, опи-раясь на поддержку органов власти, призван сыграть выдающуюся роль. Конечно же, памя-туя при этом, что отечественная бюрократия уже достаточно убедительно проявила свою неспособность к самореформированию.
Особенно значимыми для судьбы реформы видятся инициативы бизнеса в создании национальных систем стандартизации и аккредитации, в разработке методологических основ системы технического регулирования, в поддержке научного сопровождения реформы. М. С. Ковель, эксперт Комитета РСПП по техническому регулированию,
стандартизации и оценке соответствия
г. ЕкатеринбургИнформационный бюллетень ЦНТД № 3(9), март 2007 г.
