Реквием по соцстраху / Никита Кричевский

доктор экономических наук,

профессор

Проект трехлетнего бюджета продолжает движение по властным коридорам. Анализ этого нового произведения минфиновского искусства

показал, что он, скорее всего, исполнен не будет, поскольку построен путем гаданий на кофейной гуще. Более или менее точно показатели доходов и расходов рассчитаны лишь на следующий год, а все остальное – прогнозы, прикидки, приближения… Чтобы убедиться в этом, рассмотрим бюджеты фондов социального страхования.

Российское социальное обеспечение держится на трех фондах социального страхования: Пенсионном фонде России (ПФР), Фонде социального страхования (ФСС) и Федеральном фонде обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Взносы в них отчисляются с наших доходов, то есть в этих организациях аккумулируются и перераспределяются наши деньги. Часть собранных взносов ежегодно возвращается в виде пенсий, пособий по временной нетрудоспособности или оплаты медицинской помощи, а часть откладывается до тех времен, когда мы достигнем пенсионного рубежа, и нас с торопливым почетом проводят на заслуженный отдых. Размеры возвращаемых нам средств зависят от наших взносов, а также эффективности работы самих фондов, в отличие от органов соцзащиты, чья деятельность целиком зависит от федерального и региональных бюджетов.

За последние годы фонды социального страхования превратились из страховых организаций в федеральные филиалы Минздравсоцразвития, которое переложило на них многие свои непосредственные функции, заодно подсадив их на финансовую иглу бюджетного допинга. Теперь без федеральных ассигнований фонды, к сожалению, уже не выживут. Это значит, что недополучение федеральным бюджетом доходов моментально отразится на системе социального страхования, то есть на пенсиях, выплатах и пособиях. Есть к чему готовиться.

                                                              Пенсионный фонд

Напомню из последнего президентского послания совет правительству как раздобыть денег на укрепление финансовой устойчивости ПФР: “…у нас до сих пор не исчерпаны значительные резервы, позволяющие обеспечить большую наполняемость Пенсионного фонда и покрытие его дефицита: это вопрос собираемости налогов, вывода из тени зарплат”. В послании было обещано за 2007-2009 годы поднять пенсии не менее, чем на 65%.

Думаю, даже если бы Владимир Путин поручил в 2007-2009 годах возвести не менее чем на 65% мост от Москвы до Луны, то российские чиновники “заложили” бы в бюджет “необходимые” средства и с готовностью сообщили, что указание будет всенепременно исполнено. Прогноз Минэкономразвития по росту фонда заработной платы в 2008-2010 годах заставляет задуматься, за счет каких же средств власти собираются выполнять пенсионное обещание

?

По расчетам, суммарный фонд заработной платы в целом по стране в 2008 году составит 8921 млрд., в 2009-м – 10 299 млрд., в 2010-м – 11 771 млрд. рублей. За три года главная составляющая налогооблагаемой базы по ЕСН вырастет всего на 32%, тогда как пенсии должны вырасти в два раза больше, на 65%. На какие шиши? Ответ стандартный по нынешним нефтяным временам – за счет увеличения бюджетных ассигнований. Не проходите мимо таблицы 1, ознакомьтесь.

Таблица 1

Предполагаемые доходы ПФР в 2008-2010 гг. (млрд. рублей)

Показатели	2008	2009	2010
Общий объем доходов, в том числе	2 330,6	2 669,5	3 179,8
за счет страховых взносов в % к доходам	1020,6 43,8%	1175,6 44,0%	1335,2 42,0%
за счет федерального бюджета, из них	1280,3	1 456,4	1801,4
на выплату базовой части пенсии	707,7	876,6	1033,0
Справочно: средства пенсионных накоплений на конец года	652,7	898,0	1 183,5
Справочно: суммарные поступления от ЕСН в федеральный бюджет	442,8	506,0	573,7

Источники: Минфин, ПФР

Примечание: в таблицу не вошли некоторые другие доходы ПФР, например, от взимания пени, штрафов, использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, продажи материальных и нематериальных активов и кое-что еще по мелочи.

Приведенные данные красноречиво иллюстрируют, в каком нокдауне находится российская пенсионная система. Ведь ежегодно федеральный бюджет будет вливать в ПФР в среднем 57% необходимых средств! За грядущие три года поступления от страховых пенсионных взносов вырастут всего на 30,8%, тогда как ассигнования из бюджета – на 40,7%. Доля федерального бюджета, направляемая в ПФР в 2008 году, будет составлять 19,3%, в 2009-м – 19,5%, в 2010-м – 22,3%. Пятая часть федерального бюджета ежегодно будет направляться пенсионерам. Вы уверены, что через три года будущее правительство найдет такие деньги? Если да, то вы – Всевышний.

Еще одна проблема, которую до сих пор не знают, как решить, – куда девать средства пенсионных накоплений. По действующему законодательству они инвестируются в фондовые инструменты. Сегодня на долю десяти лидеров продаж, в основном компаний топливно-энергетического комплекса, приходится более 95% сделок на фондовом рынке. Капитализация этих структур целиком зависит от нефтяной конъюнктуры. Поэтому нет никакой гарантии, что через три года пенсионные накопления, инвестированные в ценные бумаги сырьевого сектора, сохранятся в прежнем объеме.

Есть еще один нюанс, который нам пригодится через несколько абзацев. Страховые взносы, суммарно составляющие в проекте трехлетнего бюджета в 2008 году 1020,6 млрд. рублей, подразделяются на 810,0 млрд. страховой части и 210,3 млрд. части накопительной. В 2009 году — 922,6 млрд. и 253,0 млрд., а в 2010-м — 1035,9 млрд. и 299,3 млрд. рублей соответственно. Извините за обилие цифр, они необходимы для последующих неутешительных выводов.

Как видно их таблицы 2, расходы ПФР в 2008-2010 годах не менее занимательны, чем доходы.

Таблица 2

Предполагаемые расходы ПФР в 2008-2010 гг. (млрд. рублей)

Показатели	2008	2009	2010
Общий объем расходов	2 099,9	2 464,8	2 877,8
Выплата трудовых пенсий, в том числе страховой части	1 615,2 929,2	1 923,5 1073,0	2 235,3 1 232,6
Социальные пенсии	66,6	85,8	102,2
Расходы ежемесячных денежных выплат (монетизация льгот)	251, 7	266,5	282,2
Финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР	46,9	49,1	49,1
Расходы на выплату “материнского капитала”	—	—	55

Источники: Минфин, ПФР

Давайте разбираться. ПФР постоянно сообщает о том, что дефицит его средств минимален, что народу не стоит волноваться, а некоторые, с позволения сказать,

экономисты просто “гонят волну”. Попробуем подсчитать реальную величину дефицита бюджета ПФР.

Прежде всего, обратимся к проекту трехлетнего бюджета. Планируемые поступления от ЕСН в 2008 году составят 442,8 млрд., в 2009-м – 506,0 млрд., в 2010-м – 573,7 млрд. рублей. Трансферты, перечисляемые из бюджета в ПФР, представлены в первой таблице. Таким образом, только по базовой части пенсий дефицит пенсионной системы в 2008 году составит 264,9 млрд., в 2009-м – 370,6 млрд., в 2010-м – 459,3 млрд. рублей.

Дефицит ПФР по страховой части (помните извинения за обилие цифр перед второй табличкой?) в 2008 году составит 119,2 млрд., в 2009-м — 150,4 млрд., в 2010-м – 196,7 млрд. рублей.

Итого: дефицит российской пенсионной системы только по трудовым пенсиям в 2008 году составит 384,1 млрд. рублей, в 2009 году – 521,0 млрд. рублей, в 2010 году – 656,0 млрд. рублей.

Сравним с официальными данными по дефициту, представленными в проекте бюджета ПФР, составленным с учетом федеральных вливаний. Бюджет фонда по распределительной составляющей сформирован в 2008 году с профицитом (!) в сумме 27,6 млрд. рублей, в 2009 году — с текущим дефицитом в сумме 40,6 млрд. рублей, а в 2010 году — с профицитом (!!) в сумме 16,5 млрд. рублей. Хватает же наглости так врать!

Теперь о “федеральном филиале” Минздравсоцразвития. Перечислю только некоторые выплаты по социальному обеспечению, которые великодушно доверено осуществлять ПФР. Это дополнительное ежемесячное материальное обеспечение граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Родиной, ежемесячные денежные выплаты, связанные с монетизацией льгот, компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно, социальная поддержка Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы, и даже возмещение уплаты страховых взносов в период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет, и период прохождения военной службы по призыву.

Все это осуществляет ПФР, а расходы на организацию процесса проходят по статье “Финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР”, то есть осуществляются за счет наших пенсионных взносов. Затраты по этой статье запланированы огромные – более $1,8 млрд. ежегодно. В народе бытует мнение, что основная часть этих расходов материализуется в шикарных офисах ПФР, диссонирующих с убогой обстановкой депрессивных российских регионов.

Отчасти это правда. Как правда и то, что проектировались и закладывались эти дворцы в период председательства в ПФР во всех смыслах дорогого Михаила Юрьевича Зурабова.

Впрочем, тогда средства были, благо, пенсионный взнос в ЕСН составлял 28%. В 2008-2010 годах ПФР потратит на содержание органов фонда по всей стране в среднем 47,1 млрд. рублей, а на капитальные вложения и проектные работы по строительству объектов – в среднем 1,1 млрд. рублей. То, что начали, конечно, достроят, но новых строек, скорее всего, не будет.

Еще одна не относящаяся к фонду статья расходов ПФР, отмеченная во второй таблице, – выплата “материнского капитала”, которая начнется в 2010 году. Сумма выплаты на одного ребенка составит 250 тыс. рублей, в бюджете на 2010 год предполагается выплатить (перевести на ипотеку, образование, дополнительное пенсионное обеспечение) 55 млрд. рублей. Таким образом, в пересчете на головы в 2010 году ПФР “осчастливит” целых 220 тыс. семей.

Но по статистике треть родов приходится на второго или третьего ребенка. Таким образом, за 2007 год может спокойно родиться порядка 500 тыс. детей, чьи матери будут иметь право на получение “материнского капитала”, поэтому общая сумма необходимых средств составит 125 млрд. рублей. В бюджете же ПФР предусмотрено в 2,3 раза меньше.

Наконец, о самой неприятной стороне пенсионного обеспечения – коэффициенте замещения пенсией заработной платы (таблица 3).

Таблица 3

Расчет коэффициента замещения пенсией заработной платы на 2008-2010 годы

Показатели	2007	2008	2009	2010
Номинальная начисленная среднемесячная заработная плата в целом по экономике, руб.	12 920	15 304	17 723	20 395
Среднегодовой размер пенсии, руб.	3 284	3 928	4 760	5 098
Коэффициент замещения	25,4%	25,7%	26,9%	25,0%

Источники: Минэкономразвития, ПФР, собственные расчеты

Спрашивается, стоило огород городить ради того, чтобы к 2010 году попытаться сохранить прежний коэффициент замещения

? Хотя по мировым меркам он должен быть не менее 40%. Впрочем, составителям бюджета до проблем пенсионного обеспечения дела нет. К 2010 году их у руля не будет. Нагадали, нашаманили – и на заслуженный отдых. Нам останутся призрачные источники финансирования пенсионного бюджета, непомерная нагрузка ПФР чужими функциями и неуклонный рост числа пенсионеров. Тут уж не до жиру – лишь бы пенсии выплачивались вовремя. Неровен час, опять начнутся ежедневные перегоны с Дальнего Востока в центральную часть России собранных пенсионных взносов, как это уже было в середине 1990-х годов. Да и здания можно будет продать. Все равно рано или поздно разнесут по кирпичикам.

Фонд социального страхования

У российской системы социального страхования есть две беды: дефицит бюджетов и обременение нестраховыми функциями, прежде исполнявшимися Минздравсоцразвития. Если бы этот вывод касался только Пенсионного фонда России, было бы не так плохо. Но в последние годы государственный менеджмент умудрился лишить бездефицитной до недавнего времени девственности последний финансово независимый внебюджетный фонд – Фонд социального страхования (ФСС).

Произошло это двумя путями. Во-первых, директивно, с опережением роста взносов, увеличивались суммы выплачиваемых пособий, во-вторых, с каждым годом на фонд навешивали все больше и больше функций, которые во всем мире выполняют органы социального обеспечения, при том, что финансирование выполнения новых обязанностей должно происходить, в том числе, за счет средств ФСС.

Первая “несуразица” объясняется популистскими причинами, иллюстрируя крохи, достающиеся с нефтяного стола, простым людям. А вот рождение и развитие второй тенденции произошло благодаря “прекрасно” проведенной административной реформе, когда два огромных социально значимых органа — министерство здравоохранения и министерство труда и социального развития — были превращены в один мегамонстр – Минздравсоцразвития, во главе которого встал и поныне пребывает непотопляемый Михал Юрич.

Что бы не растекаться мыслью по древу, начнем с дефицита бюджета ФСС и количества денег, уходящих на нестраховые мероприятия (таблица 4).

Таблица 4

Показатели доходов и расходов ФСС РФ на 2008-2010 годы

Показатели	2008	2009	2010
Доходы, в том числе	305 665,6	346 470,1	389 962,8
по обязательному социальному страхованию	261 854,3	301 949,8	344 272,2
передаваемые из федерального бюджета	27 211,3	27 520,3	28 690,6
передаваемые из бюджета ФФОМС	16 600	17 000	17 000
Расходы, в том числе	323 879, 3	356 067,4	389 463,6
по обязательному социальному страхованию	280 068,1	311 547,0	343 773,0

Источники: Минфин, ФСС

Примечание

: в доходы и расходы на обязательное социальное страхование включены доходы и расходы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Как следует из табл. 4, в 2008 году дефицит средств ФСС составит 18 213,7 млрд. рублей или 5,6%, в 2009-м – 2,7%, в 2010 году дефицита не будет, возможен даже небольшой профицит. Благостная картина, красиво дополняемая исчезновением к 2010 году дефицита собственно по обязательному социальному страхованию.

Вот видите, воскликнет критик, ведь могут же, если захотят! Неужели я действительно сгущаю краски, возводя напраслину на финансовое руководство родной страны эпохи смутного времени? Был бы рад, если б так оно и было. Но это не так. И вот почему.

Как известно, львиную долю всех страховых выплат ФСС — более 83% — составляют страховые пособия. Пособия по временной нетрудоспособности тянут на 73% от всех пособий (61% всех расходов ФСС), пособия по беременности и родам – на 13% (11% всех расходов ФСС), при рождении ребенка – на 7% (6% всех расходов), по уходу за ребенком до 1,5 лет – на 6% (5% всех расходов).

Несмотря на то, что прогноз поступлений страховых взносов в ФСС составлялся на базе расчетов МЭРТа (суммарный фонд заработной платы в целом по стране в 2008 году составит 8 921,0 млрд. рублей, в 2009-м – 10 299,0 млрд. руб., в 2010-м – 11 771,0 млрд.), по которым суммарный фонд заработной платы по стране должен вырасти на 32%, размеры этих пособий индексироваться не будут. Размер пособия по временной нетрудоспособности органичен верхним пределом в размере 17 250 рублей, пособие по беременности и родам ограничено 23 400 рублями, пособие при рождении ребенка – 8 000 рублями, пособие по уходу за ребенком – 6 000 рублями. Без индексации! Неважно, сколько соберем, важно, что лишнее не отдадим. Лихо закручено!

По действующему законодательству размер пособия по временной нетрудоспособности при страховом стаже 8 и более лет составляет 100% среднего заработка, при страховом стаже от 5 до 8 лет – 80%, до 5 лет – 60%. Пособие по временной нетрудоспособности по уходу за больным ребенком при его амбулаторном лечении выплачивается за первые 10 календарных дней в размере, определяемом в зависимости от продолжительности страхового стажа застрахованного, а за последующие дни — в размере 50% среднего заработка. Но максимум останется незыблемым – 17 250 рублей. Благодарить надо тех, кто снизил ЕСН (часть налога, поступающая в ФСС, была уменьшена с 4% до 3,2%, а потом и вовсе до 2,9%), а также высокие цены

на нефть, серьезно повлиявшие на рассудок руководства финансово-экономического блока правительства.

Заметим, что граждане, получающие большие заработные платы, уплачивая в ФСС соразмерные налоги, вправе рассчитывать на адекватное страховое возмещение. В данном случае все равно, что в стране до сих пор действует регрессивная шкала социального налогообложения, по которой ставки налога начинают уменьшаться с ежемесячного дохода в 23,3 тыс. рублей. Эту шкалу разрабатывали не те, кто сегодня платит налоги, они уплачивают взносы в соответствии с текущим налоговым законодательством. Поэтому иски в Конституционный и иные суды о признании незаконным верхнего предела ограничения пособия по временной нетрудоспособности не заставят себя ждать. Тем более, что прецедент создан.

Упоминая о прецеденте, я говорю о нашумевшем деле “простой русской бабы”, точнее, гражданки Татьяны Баныкиной, которая несколько лет назад, не удовлетворившись выплаченным ей пособием по беременности и родам, ограниченным, как водится, верхним пределом, взяла и подала в Конституционный суд иск на родное государство. Каково же было удивление всех, кто имеет хоть какое-то отношение к экономике и социальной сфере, когда этот самый суд взял, да и “отымел” все социально-экономическое руководство страны, признав установление верхнего предела пособия не соответствующим Конституции!

Но наших парней просто так не возьмешь: они вновь взялись за старое, повысив на период 2008-2010 годов максимум по выплатам с 16 125 до 23 400 рублей за полный календарный месяц. Забавляет аргументация ухарей. Они ссылаются на Конвенцию МОТ №103 “Об охране материнства”, в которой записано, что сумма денежного пособия, выплачиваемого в связи с предоставлением отпуска по беременности и родам и рассчитываемого на основе предшествующего заработка женщины, не должна составлять менее двух его третей. Но Конвенция принята 28 июня 1952 года, а по новому Европейскому кодексу социального обеспечения оплата временной нетрудоспособности должна компенсировать не две трети, а все 100% заработка. Плюс ко всему, размер выплат также должен составлять 100% заработка.

Но Конституционный суд указал “на недопустимость существенных диспропорций между платежами, которые вносятся работодателями в ФСС и из которых формируются его средства, и страховым обеспечением”. При чем здесь работники? При чем тут работодатели? Ведь они платят налоги согласно Главе 24 “Единый социальный налог” Налогового кодекса, где установлены действующие на сегодняшний день ставки.

Не они их устанавливали. Они законопослушно платят ЕСН в надежде, что их подчиненные смогут получить адекватное заработной плате и существующим нормативам обеспечение, тем более, что сегодня со всех трибун высокопарно разглагольствуют о демографической проблеме. Казалось бы, чего уж проще – отменить регрессивную шкалу налогообложения или повысить планку, с которой начинаются льготы, хотя бы до 1 млн. рублей, и проблема решится сама собой. Но нет, будут ждать новых исков.

А теперь подсчитаем количество молодых матерей, которые уже в следующем году могут эти иски подать. В 1 квартале 2007 года большинство получательниц пособия по беременности и родам (90,1%) имели среднюю зарплату до 17,9 тыс. рублей. Трудовым доходом от 17,9 тыс. до 26,6 тыс. рублей перед родами располагали 6,2% женщин. Но 3,7% тех, кому положено пособие, получали зарплаты 26,6 тыс. рублей и выше. Таких женщин на апрель этого года насчитывалось 8 660 человек.

Учитывая популистский рост МРОТ и постоянное увеличение денежной массы, можно уверенно предположить, что к концу года число женщин, имеющих право на большее по сравнению с законодательно определенным верхним пределом пособие, перевалит за 40 тыс. человек. Поскольку женщины, получающие такие зарплаты, хорошо образованы и юридически подкованы, можно не сомневаться, что новые иски к ФСС не за горами.

Кстати говоря, максимальный размер ежемесячной страховой выплаты при несчастном случае на производстве, исчисленный в соответствии Федеральным законом “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”, почему-то индексируется. В 2008 году он составит 38 500 рублей, в 2009-м  — 41 000 рублей, в 2010-м  — 43 500 рублей. Данные размеры определены с учетом прогнозируемых Минэкономразвития индексов инфляции по годам — соответственно 7,0%, 6,5%, 6,0%. Кто сможет пусть объяснит эту логику.

А теперь о нестраховых выплатах ФСС, кои в последнее время активно передаются в ФСС из ведомства Михал Юрича. Согласно табл. 4 общая величина средств, передаваемых из федерального бюджета на обеспечение этой деятельности, в 2008 году составит 27 211, 3 млрд. рублей (8,4% от всех расходов бюджета), в 2009-м — 27 530,3 млрд. (7,7% всех расходов), в 2010-м – 28 690,6 млрд. рублей (7,4%). Я, как один из десятков миллионов застрахованных, интересуюсь, почему я должен оплачивать функционирование той части ФСС, которая выполняет дополнительную работу?

А нестраховых выплат много. Сегодня ФСС, подменяя органы социального обеспечения, командует которым непотопляемый Михал Юрич, финансирует:

— выплату пособий гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний;

— оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно;

— обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий;

— выплату пособия по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий;

— выплату пособия по уходу за ребенком до достижения им полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию;

— оздоровление детей.

Есть ли у ФСС способы увернуться от нахлобучивания обязанностей, исторически относившихся к органам соцзащиты? Нет. Потому что курирует ФСС не кто иной, как Минздравсоцразвития, возглавляемый… Ну, вы меня поняли.

Неосвещенной осталась очень интересная строка в табл. 4 — “средства, передаваемые из ФФОМС”. Это не что иное, как слегка подзабытые “родовые сертификаты”. ФСС вынужден оплачивать государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения услуги в части медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности в сумме 3 тыс. рублей, в период родов и в послеродовой период — в сумме 6 тыс. рублей, а также диспансерное наблюдение ребенка в течение первого года жизни в сумме 2 тыс. рублей.

Причем тут ФСС, спросите вы. Я вам не отвечу, потому что, в отличие от Михал Юрича, не знаю. Медицина относится к Минздравсоцразвития, на худой конец – к тому же ФФОМС. В прошлом году финансирование родовых сертификатов осуществлялось за счет изъятия у ФСС в пользу ФФОМС “жирка”, накопленного за предыдущие годы работы, и последующего дозированного его возврата обратно в ФСС. В этом году, скорее всего, придумана более хитрая схема. И, видимо, не я один при рассмотрении нацпроекта “Здравоохранение” обратил на это внимание.

Напоследок об источниках финансирования дефицита бюджета ФСС. Основной источник один, но это не федеральный бюджет, а бюджет все того же ФСС, вернее, те излишки, которые у него должны остаться. По прогнозам наших государственных финансистов в 2008 году у ФСС останется 18 213,7 млн. рублей, в 2009-м – 9 597,3 млн. рублей, а в 2010 году, учитывая хитрюще отсутствующие индексации выплат, ФСС должен выйти в плюс. Получится или нет – посмотрим. Ждать осталось недолго.

                                              Фонд обязательного медицинского страхования

Система российской страховой медицины — отражение истории развития российского государства последних лет, когда реформаторская длань простиралась лишь на те сферы, которые гарантировали прибыли кураторам, решали неотложные государственные задачи, и приносили быстрый пиар-эффект. Реформировать систему обязательного медицинского страхования было неинтересно.

Механизм худо-бедно работал, финансовые дыры затыкались нефтяными деньгами, проблема была застарелой, а значит, с кондачка ее не решить. Так как смысл ею заниматься? Исключение составлял один человек, Михал Юрич, и то потому, что имел опыт проведения обязательного медицинского страхования в Москве и некоторых других регионах через страховую группу “МАКС”. Он видел прибыль от проекта, но даже у него силенок не хватило.

История современного обязательного медицинского страхования в России началась 28 июня 1991 года. В тот день был принят Закон РСФСР “О медицинском страховании граждан в РСФСР”, один из немногих российских законодательных актов, принятых во времена Советского Союза и действующих по сию пору. В первоначальном варианте Закон должен был вступить в силу с 1 января 1993 года, но в связи с острой нехваткой средств на здравоохранение его реализация началась досрочно.

Законом предусматривалось создание двух фондов: Фонда обязательного медицинского страхования страховых медицинских организаций (далее – СМО), образующегося за счет средств, получаемых от страховых взносов страхователей, и Государственного внебюджетного фонда здравоохранения органов государственной исполнительной власти, формируемого за счет поступлений прочих средств.

По первому варианту Закона страхователи (работодатели и территориальные органы государственного управления) должны были вносить страховые взносы напрямую в СМО, а страховщики — возмещать медицинским учреждениям стоимость оказанных застрахованным медицинских услуг. В первоначальном варианте Закона размер страхового взноса на работающее население колебался по регионам от 6% до 13% от фонда оплаты труда.

25 декабря 1992 г. принимается Закон “О страховых тарифах взносов в Фонд социального страхования РФ, в Государственный фонд занятости населения РФ и на обязательное медицинское страхование граждан на первый квартал 1993 года”, который установил ставку страхового взноса на обязательное медицинское страхование в размере 3,6% от фонда оплаты труда. Такая ставка сохранилась не только в первом квартале 1993 года, но дожила до 2005 года, когда в популистских целях снижения “непомерного налогового гнета” на предпринимателей она была снижена.

Постановление Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 года “О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год” определило государственные структуры, ответственные за финансирование здравоохранения в условиях обязательного медицинского страхования. В Постановлении содержались положения о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и Территориальных фондах обязательного медицинского страхования (ТФОМС), о порядке уплаты страховых взносов в федеральный (0,2%) и территориальные (3,4%) фонды, разрешение ТФОМС временно в 1993 году осуществлять обязательное медицинское страхование граждан, если на данной территории еще нет страховых медицинских организаций.

27 мая 1993 года Распоряжением Правительства Российской Федерации был создан ФФОМС, а в субъектах Федерации – ТФОМС. День рождения, так сказать.

Несмотря на то, что Постановление ВС РФ от 24 февраля 1993 года вводило временный порядок уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование, в различных вариациях он существует и поныне. На сегодняшний день в России так и не появилось единого организационного и финансового механизма проведения медицинского страхования. Почти 13 лет в различных субъектах Федерации функционируют четыре различных схемы.

Первая схема сочетает бюджетные и страховые принципы. В данной схеме взаимодействуют все законодательно предусмотренные участники системы обязательного медицинского страхования: ТФОМС, филиалы ТФОМС, филиалы с правами страховщиков, СМО и филиалы СМО.

Вторая схема основана на страховом принципе. В этой схеме функционируют ТФОМС, филиалы ТФОМС, что очень важно, без прав страховщика, а также СМО и филиалы СМО.

Третья схема, так же, как вторая, основывается на страховом принципе деятельности по обязательному медицинскому страхованию. В ней используются ТФОМС, СМО и филиалы СМО.

Четвертая схема, которую можно охарактеризовать как бюджетную, действует без участия СМО. В ней действуют только ТФОМС и его филиалы.

Каждая схема распространена в приблизительно одинаковом количестве регионов, в каждом случае их чуть больше двадцати. И хотя в Постановлении ВС РФ было сказано, что порядок, при котором страховщиками по обязательному медицинскому страхованию могут выступать государственные ТФОМС, временный, вплоть до открытия в регионах СМО, ныне, когда в каждом субъекте Федерации СМО уже есть, изменить государственную схему все никак не удается.

Были, конечно, попытки что-то поменять. Так, еще в октябре 2002 года Минэкономразвития подготовило проект концепции модернизации системы обязательного медицинского страхования, которая в 2003 году была одобрена Правительством и в соответствии с ней разработан проект федерального закона “Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации”. Но после внесения его в Госдуму 7 декабря 2004 года он так и лежит без движения. А все потому, что в проекте Закона было столько всего наворочено, что даже у ничего не понимающих в медицине граждан волосы встали дыбом. К тому же началась монетизация льгот, и Михал Юрич совершенно незаслуженно превратился в изгоя, как будто бы он всю эту канитель затеял. Поставили бы человека в “белом халате” – он бы таких дров наломал, до сих пор разгребали.

Если сравнивать российские фонды социального страхования по признаку “кто больше сирота”, то первенство, вне всякого сомнения, будет принадлежать Фондам обязательного медицинского страхования. Судите сами: расходы ТФОМС на здравоохранение в 2004 году составили 188 млрд. рублей, при том, что суммарные поступления от ЕСН как за работающее, так и неработающее население были на уровне 107,8 млрд. рублей. Общие же расходы на здравоохранение территориальных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации составили ни много, ни мало 430 млрд. рублей!

На долю средств ТФОМС в финансировании территориальных программ обязательного медицинского страхования в среднем по России в 2004 году пришлось всего 43,7%. И это в 2004 году, в последний год сбора ЕСН по старым ставкам, в соответствии с которыми в ТФОМС направлялось 3,4%, а в ФФОМС 0,2%. Тот год был последним безоблачным в истории страховой медицинской системы постсоветской России, поскольку с 2005 года началась монетизация льгот, льготное лекарственное обеспечение стало осуществляться через ФФОМС, а о том, чем это закончилось, поговорим ниже.

Пока же данные проекта бюджета ФФОМС на 2008-2010 годы таковы (таблица 5).

Таблица 5

Показатели проекта бюджета ФФОМС на 2008-2010 годы (млрд. рублей)

Показатели	2008	2009	2010
Доходы, в том числе	123,2	120,0	104,5
ЕСН	76,7	87,6	99,0
в % от бюджета ФФОМС	62,3%	73,0%	94,7%
Средства федерального бюджета	45,5	31,4	4,4
Расходы, в том числе	123,2	120,0	104,5
денежные выплаты медицинским работникам по национальному проекту “Здравоохранение”	22,8	23,0	—
Дополнительная диспансеризация работающего населения	4,0	4,0	—
Дотации территориальным ФОМС	45,2	74,7	86,6
Трансферты в ФСС на “родовые сертификаты”	16,6	17,0	17,0
Проведение разъяснительной работы в СМИ (млн. рублей)	10,2	10,8	11,5

Источники: Минфин, ФФОМС.

Скромно, что ни говори. Ни в какое сравнение не идет ни с ПФР с бюджетом на 2008 год в 2,33 триллиона, ни с ФСС с бюджетом на тот же год в 232,9 млрд. рублей. Тут, правда, маленькая неточность – мы рассматриваем только бюджет федерального фонда, а в каждом субъекте есть еще территориальные. Но все равно, как ни крути, а больше 224 млрд. рублей не выходит.

Обратите внимание на уменьшение субвенций из федерального бюджета. Они сократятся с 45,5 млрд. рублей в 2008 году до 4,4 млрд. в 2010-м. Но это не значит, что Кудрин забыл о денежных выплатах работникам первичного медицинского звена. Просто начиная со следующего года, они будут постепенно оставаться в федеральном бюджете и выплачиваться через Минздравсоцразвития.

Дотации из ФФОМС территориальным фондам наоборот вырастут. Скорее всего, в министерстве поняли, что реализовывать собственные бизнес-программы через бюджеты ТФОМС гораздо выгоднее, да и шума меньше.

Расходы на проведение в СМИ разъяснительной работы о деятельности системы обязательного медицинского страхования в Российской Федерации по сравнению с финансированием информационной поддержки нацпроекта “Здравоохранение” смехотворны: в среднем 11 млн. рублей в год против 1,3 млрд. рублей по смете нацпроекта.

В таблицу 5 не вошли 15 млрд. рублей, выделенных из федерального бюджета на 2008 год для решения проблема льготного или дополнительного лекарственного обеспечения, главной на сегодняшний день дубины в руках зурабовских оппонентов. Министерство и ФФОМС просили 35 миллиардов — дали меньше половины.

А как хорошо все начиналось! После стартового провала в январе 2005 года ситуация с льготниками начала стабилизироваться, да так, что в марте того года Михал Юрич заявил: “Предложенная схема поставки и обеспечения регионов препаратами является абсолютно оправданной. Никакая другая модель никогда бы не дала столь высокий уровень обеспеченности медицинских учреждений и граждан лекарственными препаратами”. До ареста руководства ФФОМС оставались год и 8 месяцев.

Как потом показало развитие событий, новоявленные льготники и те, кто еще не успел получить права на льготы, просто не сообразили, что нужно делать. Буквально через несколько месяцев выписка рецептов начала лавинообразно возрастать: во-первых, те, кто уже имел право на льготное лекарственное обеспечение, вдруг обнаружили у себя массу новых заболеваний, во-вторых, в стране пошло резкое увеличение числа новоявленных инвалидов, а по действующим нормам медико-санитарной экспертизы инвалидом может стать практически любой человек в возрасте.

Добавьте к этому неразбериху в заявках и поставках лекарств в регионы (одни только ботокс и презервативы в списках чего стоят), завышенные цены на предлагаемые лекарства и коррупционный состав поставщиков программы дополнительного лекарственного обеспечения, и вы поймете, что ничем хорошим запуск схемы по льготному лекарственному обеспечению кончиться не мог.

Причем тут медицина спросите вы, какое отношение бюджетно-криминальные перипетии имеют к здравоохранению? А никакого. Так что, как минимум, до 2010 года граждане России будут ходить в больницы со своими простынями, давать взятки участковым терапевтам и по два часа ждать приезда “скорой”. И умирать, умирать, умирать…

Сломанный двигатель маслом не исправишь.