Неустроев Р. Г., главный геолог ОАО «АЛРОСА-Нюрба», кандидат геолого-минералогических наук Кискин В. А., главный геолог ОАО «Золото Селигдара», заслуженный геолог Республики Саха (Якутия) Тырмакюла Х. И., главный геолог ЗАО ГРК «Западная», заслуженный геолог Республики Саха (Якутия) Федорченко А. А., главный геолог ОАО «Алданзолото» ГРК»,
заслуженный геолог Республики Саха (Якутия)
В наследство от Советского Союза Российской Федерации достались не только огромные разведанные и прогнозные запасы полезных ископаемых, но и хорошо разработанная и отлаженная нормативно-правовая база, регламентировавшая эффективное недропользование. Она обеспечивала проведение необходимых разведочных и эксплуатационных работ, а также достаточно полный государственный учет с ведением баланса запасов полезных ископаемых и их списания.
Казалось бы, можно было бы продолжать пользоваться этой годами отлаженной и эффективной нормативно-правовой системой, несколько скорректировав ее с учетом необходимых рыночных преобразований. Но, к сожалению, за последние 10 – 15 лет в нормативных документах, регламентирующих постановку на учет и списание запасов полезных ископаемых, происходят постоянные изменения, зачастую противоречащие друг другу, и вызывающие, мягко говоря, недоумение.
Основными нормативными документами прежде являлись «Инструкция по учету запасов полезных ископаемых и по составлению отчетных балансов по формам 5-гр.» и «Положение о порядке списания запасов полезных ископаемых с учета предприятий по добыче полезных ископаемых». Кроме того, министерства и ведомства по согласованию с органами Госгортехнадзора СССР утверждали отраслевые инструкции по учету и движению разведанных запасов, а также по геологическому обслуживанию горных предприятий.
Следует отметить, что эксплуатационная разведка разрабатываемых месторождений по инструктивной обеспеченности всегда стояла особняком в ряду государственной системы изучения недр. Инструкции по геологическому обслуживанию горных предприятий разрабатывались с учетом особенностей геологического строения, разведки и отработки месторождений, особенностей первичного геолого-маркшейдерского учета, движения запасов, составления геолого-промышленных отчетов и методики списания запасов.
Государственному учету подлежали разведанные запасы в недрах, утвержденные Государственной комиссией по запасам — ГКЗ СССР, и оперативно подсчитанные запасы, утвержденные комиссиями по запасам министерств и ведомств. При этом увеличение или уменьшение запасов, произошедшие в результате эксплуатационных работ (эксплуатационной разведки, эксплуатационного опробования и промышленного обогащения) за отчетный год учитывались без представления на утверждение в ГКЗ в составе отчетных балансов предприятий.
В результате эксплуатационной разведки уточнялись ранее разведанные тела полезных ископаемых не только по мощности, но и с выходом, нередко, за пределы контуров краевых блоков. Тем самым обеспечивалось наиболее полное и рациональное использование недр в пределах горного отвода. Отработка за утвержденными контурами геологических блоков в пределах горного отвода оформлялась специальным актом за подписью ответственных работников горнодобывающего предприятия.
Эксплуатационное опробование и промышленное обогащение позволяли уточнить содержание полезного компонента в контурах утвержденных запасов, по результатам которых нередко увеличивалось среднее содержание и, соответственно, запасы полезных ископаемых — так называемый намыв.
Списывались запасы в соответствии с упомянутым Положением по разным причинам, в том числе по фактической добыче не реже одного раза в год, и в случае неподтверждения запасов при последующей разработке месторождений в пределах горного отвода. При неподтверждении за пять лет запасов по результатам эксплуатации составлялись материалы по списанию неподтвердившихся объемов с оформлением соответствующего акта. Если объем неподтвердившихся запасов превышал 20% от утвержденных ГКЗ, то требовалось пересчитать запасы по всему месторождению и их переутвердить.
Но при отработке месторождений часто наблюдается локальное неподтверждение запасов, когда направление добычных работ попадает на фланги и краевые части геологических блоков с низкими содержаниями полезного компонента и меньшими мощностями тел полезных ископаемых. При этом по всему геологическому блоку может отмечаться прирост запасов. В таких случаях локального неподтверждения запасов они списывались, что отражалось в соответствующих документах.
Ответственность за правильность отчетного баланса и соблюдение порядка списания запасов полезных ископаемых несли руководитель, главный геолог и главный маркшейдер предприятия, которые подписывали форму 5-гр. Отдельного ее согласования с органами Госгортехнадзора не требовалось, которые осуществляли контроль за правильностью учета состояния и движения запасов на горных предприятиях.
Система учета и списания запасов полезных ископаемых основывалась на применявшейся методике геологоразведочных работ и подсчета запасов, одним из основных принципов которой являлась оптимизация соотношения максимально достижимой достоверности подсчета запасов полезных ископаемых и минимума затрат на проведение работ.
Очевидно, что достоверность разведанных запасов полезных ископаемых не может достигать 100%. При промышленной эксплуатации (эксплуатационной разведке) количество фактически добытых полезных ископаемых может быть больше или меньше, чем разведанные запасы, что зависит от многих причин, в том числе от допустимой погрешности разведки и подсчета запасов.
К примеру, в некоторых учебных пособиях по методике разведки и подсчету запасов приводились данные о погрешности подсчета запасов, составляющей 12-25%. Она складывалась из погрешностей замеров мощности залежей, определения площади тел полезных ископаемых, отбора, обработки и анализа проб, и при применении различных поправочных коэффициентов.
С начала 1990-х с введением нового законодательства о недрах постепенно меняются и требования к учету и списанию запасов полезных ископаемых. Недра и разведанные запасы по-прежнему остаются в собственности государства, но добытые полезные ископаемые могут становиться собственностью недропользователя. Порядок представления и форма государственного статистического наблюдения 5-гр также изменялись по мере изменения законодательства о недрах, и в основном касались внесения статистических кодов предприятий и изменения сроков представления формы 5-гр. Однако порядок заполнения формы 5-гр и пояснительной записки к ней остается без изменения с 1971 г., хотя проект новой инструкции по заполнению формы был подготовлен еще в конце 1990-х, но до сих пор не утвержден.
Очевидно, что устаревшая инструктивная база по заполнению статистической формы 5-гр не может обеспечить правильное заполнение всех граф статистической отчетности и составление обоснованной пояснительной записки. Поэтому неудивительно, что некоторые региональные и территориальные органы Роснедра выпустили свои внутренние документы в виде «инструктивных писем» для недропользователей, где приводится образец составления формы 5-гр и пояснительной записки к ней, но в достаточно субъективном варианте.
Порядок учета, постановки на баланс и списания с баланса запасов полезных ископаемых сегодня регламентирован новыми документами — «Инструкцией о порядке списания запасов полезных ископаемых с учета предприятий по добыче полезных ископаемых», утвержденной в сентябре 1997 г. Госгортехнадзором России, и «Положением о порядке учета запасов полезных ископаемых, постановки их на баланс и списания с баланса запасов», утвержденного в июле 1997 г. Министерством природных ресурсов и экологии. В их развитие выпустили ряд подзаконных актов, которые определяли порядок, правила и сроки учета, государственной экспертизы и списания запасов.
Теперь, в частности, основанием для учета прироста или уменьшения запасов, полученных в результате эксплуатационных работ на месторождениях, помимо документа ГКЗ о ранее утвержденных запасах, требуется еще и заключение органов государственной экспертизы. Кроме того, списание неподтвердившихся балансовых запасов полезных ископаемых при последующей разработке месторождений в пределах горного отвода осуществляется по мере накопления новых данных о размерах, мощности тел полезных ископаемых, условиях их залегания и качества, но не более чем за двухлетний период работы.
Подобные изменения внесены либо из-за недостаточного понимания всего комплекса процессов геологоразведочных и добычных работ и незнания геолого-маркшейдерского учета, либо по причинетого, что всех российских недропользователей подозревают в корысти и непрофессионализме.
Требование проведения государственной экспертизы запасов по результатам эксплуатационных работ приводит почти к полному исключению эксплуатационной разведки на краевых частях утверждённых геологических блоков. Выход добычных работ за пределы утвержденного контура запасов, хотя и в пределах горного отвода, расценивается контролирующими органами как самовольное недропользование, а уточнение контуров с оставлением части утверждённого геологического блока (при фактическом отсутствии кондиционных запасов по данным эксплуатационной разведки) характеризуется выборочной отработкой запасов.
Оформление прироста запасов (даже незначительного), полученного в результате дополнительных геолого-разведочных работ, и прохождение соответствующей государственной экспертизы занимает, как минимум, несколько месяцев. Вследствие этого в текущем добычном сезоне эксплуатационные работы за контурами утвержденных запасов прекращаются до получения результатов государственной экспертизы выявленного прироста запасов. А в следующий сезон, из-за дальнейшего продвижения основного участка добычных работ, организация отдельного самостоятельного и зачастую удаленного участка для добычи новых запасов оказывается экономически и технологически нецелесообразной. В то же время неотработка таких запасов расценивалась как выборочная отработка, и относилась к сверхнормативным потерям.
Подобная ситуация заставляет недропользователей отрабатывать месторождения точно по контуру геологических блоков без их уточнения, что не вызывает нареканий со стороны государственных контрольных органов, но приводит к нерациональному использованию недр.
Для предприятий с круглогодичным циклом добычных работ полный прирост запасов по результатам добычи возможно подсчитать только после окончания календарного года. Кроме того, для рудных объектов, где эксплуатационные работы ведутся с применением буровзрывных работ, основной прирост запасов от эксплуатации получают при опробовании шлама взрывных скважин, т.е. при подготовке выемочных единиц к отработке.
Это не позволяет проводить государственную экспертизу изменения запасов по результатам добычи в процессе отработки месторождения. В противном случае придётся останавливать весь технологический цикл эксплуатации (горнодобычные работы, обогащение и извлечение полезного компонента) на время подготовки и проведения государственной экспертизы по оперативному изменению состояния запасов.
Требование провести государственную экспертизу прироста запасов, полученного по результатам промышленного обогащения (намыва), лишено всякого смысла. Известно, что прирост запасов от намыва зависит от крупных гранулометрических классов полезного ископаемого в руде (песках). Эти классы на стадиях разведки месторождений в связи с неравномерным распределением оцениваются недостаточно достоверно из-за относительно мелкого объёма рядовых проб, но улавливаются при промышленном извлечении.
Изменение порядка списания неподтвердившихся балансовых запасов полезных ископаемых при последующей разработке месторождений по мере накопления новых данных, но не более чем за двухлетний период работы вместо прежнего пятилетнего, является, на наш взгляд, необоснованным. Действительно, по некоторым коренным месторождениям, например, алмазоносным трубкам, в которых при разведке выделены крупные геологические блоки, и отработка которых ведется по 5-10 лет, за два года невозможно накопить достоверные данные. Однако существующие требования нередко приводят к необходимости списания «неподтвердившихся» запасов. Но затем при отработке центральных частей блока приходится учитывать прирост запасов, и тем самым выполняется излишняя работа, требующая значительных затрат времени и финансовых средств.
Об отсутствии единого нормативного подхода в системе МПР России, Роснедра и ФГУ «ГКЗ» говорит такой факт. «Временным регламентом о проведении государственной экспертизы оперативного изменения состояния запасов твердых полезных ископаемых» (документ ФГУ «ГКЗ») было предусмотрено, что изменения состояния запасов, произошедшие в течение года в результате добычи, потерь при добыче, эксплуатационной разведки вносятся в государственный баланс по данным формы 5-гр без проведения государственной экспертизы. Однако действие данного документа автоматически потеряло силу с введением приказа от 30.09.2008 г. № 812 Роснедр, где указано, что объектом государственной экспертизы являются материалы прироста (списания) запасов по данным эксплуатационных работ.
Теперь Роснедра требует от недропользователей проведения государственной экспертизы всего изменения запасов за отчетный год, в том числе от эксплуатационной разведки, эксплуатационного опробования и промышленного обогащения, независимо от количества неподтвержденных запасов или их прироста.
Ежегодное предоставление материалов по оперативному изменению запасов, и прохождение в установленном порядке государственной экспертизы приводит к дополнительным и нерациональным затратам времени и средств. Ведь стоимость экспертизы материалов по оперативному изменению состояния запасов твёрдых полезных ископаемых для всех категорий месторождений на сегодняшний день составляет 60 тысяч рублей. Кроме того, подготовка этих материалов будет опаздывать не на один месяц.
Еще одним нововведением последних лет является требование органов территориальных фондов геологической информации о согласовании форм статистической отчетности с органами Ростехнадзора и Росприроднадзора, что также требует определённых затрат времени. При этом сроки предоставления отчётности остаются прежними. Без согласования с указанными органами территориальные фонды отчеты по форме 5-гр не принимают, и это означает, что недропользователи своевременно не представили отчетность по недропользованию со всеми вытекающими последствиями. Хотя утвержденная форма государственной отчетности согласно нормативным документам не требует согласования с государственными органами контроля и надзора.
Согласование обосновывалось требованиями упомянутых «Инструкции о порядке списания запасов полезных ископаемых с учета предприятий по добыче полезных ископаемых» и «Положения о порядке учета запасов полезных ископаемых, постановки их на баланс и списания с баланса запасов» о контроле органов государственного геологического контроля и государственного горного надзора за соблюдением правил ведения государственного учета запасов и отчетности о состоянии и движении запасов.
Но в полномочия этих государственных органов ежегодное согласование отчетных форм 5-гр не входит. Эти органы уполномочены осуществлять контроль за соблюдением порядка и правил ведения учета и списания запасов в целом, в том числе при выездных плановых проверках недропользователей.
Следует отметить также введенную в последние годы оплату в размере 10 тысяч рублей за получение выписки из государственного баланса запасов полезных ископаемых по конкретным предприятиям. Ранее эти выписки отправлялись территориальными фондами геологической информации в адрес недропользователей после официальной публикации государственного баланса запасов полезных ископаемых. Выписки подтверждали состояние запасов недропользователя по конкретным объектам на начало отчетного года, и ложились в основу составления последующих форм отчетности.
Логика чиновников, которые ввели оплату при предоставлении выписки из государственного баланса не поддается объяснению, так как государственный баланс составляется на основе отчетности недропользователей, а выписки из баланса предоставляются недропользователям только по лицензированным ими месторождениям, а не по региону, отрасли, стране.
Введенная тотальная проверка со стороны органов государственной власти вынуждает недропользователей составлять форму 5-гр «оптимальным» образом, реализуя простейший алгоритм арифметических действий: запасы на начало года минус добыча и потери равно остатки на конец года. В результате снижается достоверность остатков запасов на конец отчетного года.
Но подобная субъективная картина чиновников от недропользования, разработчиков противоречивых подзаконных нормативных документов, видимо, не волнует. Главное для них – имитация защиты государственной собственности в недрах от «нечистых на руку» недропользователей. К сожалению, обращаться для разрешения ситуации в арбитражный суд бессмысленно, поскольку соответствующие подзаконные нормативные акты зачастую неконкретны.
С принятием «Административного регламента Федерального агентства по недропользованию исполнения государственной функции по ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществление в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса», утвержденного приказом от 14.07.2009 г. № 207 Министерства природных ресурсов и экологии, и в связи с изменением полномочий Ростехнадзора, действующие инструкции вновь потребовали значительных поправок.
Однако требования «Административного регламента…» в части учета и списания запасов, обусловленных изменениями в результате эксплуатационной разведки, эксплуатационного опробования и добычи за отчетный год по-прежнему не конкретизированы и не решают проблемы. Основанием для постановки запасов на Государственный баланс по данным добычных работ (прироста от намыва) являются заключения государственной экспертизы запасов, утверждаемые Роснедра.
При этом для чиновников, разработавших эти правила, совершенно неважно, что запасы измененные в результате эксплуатационной разведки, эксплуатационного опробования и добычи за отчетный год на период проведения экспертизы в недрах отсутствуют, так как уже добыты. По их представлениям запасы в пределах годового отчетного баланса ставятся на баланс как прирост от добычных работ, для чего и проходят государственную экспертизу, потом в этом же году списываются по причине их добычи. При этом их не смущает такой казус: запасы, отработанные в добычном сезоне, будут поставлены на баланс протоколом, утверждённым в последующем году.
Кроме того, упомянутым регламентом не конкретизировано при каких количественных расхождениях (неподтверждение или прирост) в запасах по результатам добычи необходимо проводить государственную экспертизу запасов. Из регламента следует, что государственную экспертизу можно заставить проходить даже при неподтверждении или приросте запасов в количестве, составляющем минимально установленную учетную единицу, например, для золота это 1 кг.
Для упорядочения порядка учета и списания запасов полезных ископаемых, обеспечения рационального использования и охраны недр, исполнения полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере недропользования, Министерству природных ресурсов целесообразно было бы:
— разработать и ввести в действие единую инструкцию по составлению формы Федерального государственного статистического наблюдения 5-гр, где указать, что эта форма не подлежит согласованию с иными контрольными и надзорными органами;
— определить порядок бесплатного предоставления недропользователям выписки из государственного баланса с данными о состоянии запасов по лицензированным им месторождениям;
— ввести соответствующие поправки в «Инструкцию о порядке списания запасов полезных ископаемых с учета предприятий по добыче полезных ископаемых», утвержденной постановлением от 17.09.1997 г. № 28 Госгортехнадзора России, в связи с изменением функций Ростехнадзора и утверждением «Административного регламента…»;
— указать в «Административном регламенте…», что изменение состояния запасов, произошедшие в течение года в пределах горного отвода в результате добычи, потерь при добыче, изменения технических границ, эксплуатационной разведки при подготовке выемочных единиц к отработке вносятся в государственный баланс по данным форм Федерального государственного статистического наблюдения 5-гр без проведения государственной экспертизы»;
— указать в «Административном регламенте…», что списание запасов полезных ископаемых с государственного баланса осуществляется на основании заключений государственной экспертизы запасов полезных ископаемых в следующих случаях: по запасам полезных ископаемых, неподтвердившимся при проведении последующих геолого-разведочных или добычных работ в контурах горного отвода, по мере накопления новых данных о размерах, мощности тел полезных ископаемых, условиях их залегания и качества полезных ископаемых, но не более чем за пятилетний период работы, а также, если запасы полезных ископаемых утратили промышленное значение в связи с ухудшением горнотехнических, экономических, экологических и иных параметров, принятых ранее при их подсчете.
В части государственного учета и списания запасов полезных ископаемых в СССР была разработана оптимальная система, которая учитывала все движения и изменения запасов за все время отработки месторождений, и она обеспечивала с достаточной достоверностью годовые изменения и состояние запасов в недрах.
Сравнительные таблицы разведочных и эксплуатационных данных, расшифровки прироста или неподтверждения запасов за отчетный год, ведомости остаточных запасов, которые указывались в пояснительной записке к форме 5-гр, позволяли наблюдать за движением запасов в целом. Система предполагала доверительные отношения между горнодобывающими предприятиями и органами государственного управления, и не допускала необоснованные списания полезных ископаемых. Подобную систему необходимо восстановить в современной России.
Авторы уверены, что внесение непродуманных механизмов в действовавшую прежде оптимальную систему учёта и списания запасов с целью дальнейшего повышения государственного контроля путем всевозможных экспертиз, надзоров, согласований нецелесообразно. Эти дополнения ведут к развитию недоверия, дополнительным расходам времени и средств не только недропользователей, но и государственных органов управления фондом недр, а также к снижению достоверности учета движения запасов полезных ископаемых и нерациональному использованию недр.
