вице-президент Российского газового общества
В стране создана разветвленная сеть магистральных и распределительных газопроводов общей протяженностью свыше 520 тысяч км, которая обеспечивает поставки газа в почти 1,5 тысячи городов и поселков городского типа, а также в 19 700 сельских населенных пунктов. Ежегодно на селе вводится в действие по 10 — 12 тысяч км распределительных газовых сетей. Поставки газа на внутренний рынок в среднем составляют 53 % от общего объема продаж. Однако, пока отсутствует единая программа газификации страны и не определены органы исполнительной власти, ответственные за газификацию регионов.
Региональная политика газоснабжения слабо координируется на государственном уровне. Значительная часть субъектов Российской Федерации, включая регионы Восточной Сибири, Дальнего Востока и Северо-Запада, не газифицированы при наличии ресурсов природного и попутного (нефтяного газа). Финансовые средства, ежегодно предусматриваемые в федеральном и региональных бюджетах, разобщены по разным статьям и программам, во многих регионах не используются возможности включения инвестиционных составляющих в тарифы газораспределительных организаций.
Вызывают озабоченность большая расточительность и нерациональное использование газа потребителями, особенно энергетиками. Большой объем газа отпускается новым потребителям без регламента и должной оценки их энергоэффективности. В Российской Федерации средние показатели удельного потребления энергии на основные виды продукции в 2-3 раза превышают аналогичные показатели западноевропейских стран.
Слабо развивается система коммерческого учета потребления газа с внедрением счетчиков (более 70 процентов газа потребляется по нормам), особенно в жилищно-коммунальном секторе, что в условиях рыночных отношений приводит к несбалансированности объемов поставленного и потребленного газа.
Продолжается дробление газовых хозяйств на мелкие, что снижает безопасность и надежность газоснабжения. Вызывает беспокойство количество «бесхозяйных» газораспределительных сетей (около 40 тысяч км) и газопроводов-отводов (более 220), а также объектов газоснабжения, построенных за счет средств бюджетов различных уровней и не находящихся на балансе специализированных организаций,. В подавляющем большинстве регионов существует большая необходимость в продолжении строительства объектов газификации. Российская Федерация по соотношению протяженности газораспределительных сетей и магистральных газопроводов серьезно уступает странам Европы и США.
Учитывая низкую инвестиционную привлекательность строительства газораспределительных сетей, его финансирование велось и ведется преимущественно за счет выделяемых в бюджетах всех уровней целевых средств, средств населения и «Газпрома». Но построенные газопроводы оказываются не в собственности у специализированных газораспределительных организаций (ГРО), а у перечисленных инвесторов, которые, как правило, не имеют ни желания, ни средств обслуживать построенные газопроводы.
Необходимо отметить, что цена на газ будет расти опережающими темпами по отношению к инфляции и согласно «Энергетической стратегии» к 2006 году составит 42 — 46 долларов за тысячу «кубов». Это приведет к снижению налогооблагаемой базы в регионах из-за роста себестоимости продукции и снизит возможности региональных бюджетов в полной мере финансировать запланированные работы по газификации. Поэтому должны быть предусмотрены меры, которые позволят получать необходимые для упомянутых, по сути социальных, инвестиций источники финансирования.
Первым шагом в указанном направлении явится установление специальных надбавок к тарифам на услуги газораспределительных организаций. Все средства, полученные от использования специальных надбавок, направляются ГРО на строительство согласованных с администрациями регионов объектов газификации. При этом не возникает проблем с вопросами собственности, так как все вновь построенные газораспределительные сети окажутся имуществом, принадлежащим ГРО. Такие надбавки устанавливаются сегодня. Но их размер ограничен 20% от действующего тарифа на услуги по транспортировке газа. В некоторых регионах ГРО распались на множество мелких организаций, обслуживающих отдельные районы области, а то и исключительно мелкие населенные пункты. Ситуация усугубилась тем, что практически во всех регионах часть основных фондов оказалась вне собственности ГРО. В результате бессистемной, без учета реальной потребности и целесообразности газификации регионов, когда строительство газопроводов финансировалось по всем возможным каналам, количество газопроводов находящихся вне собственности ГРО продолжает нарастать. При такой раздробленности владельцев газовых сетей профинансировать за счет надбавки к тарифу ГРО удается лишь малую часть программ газификации регионов.
Интеграция разрозненных газовых компаний в пределах одного субъекта для работы на единый тариф позволит консолидировать инвестиционный источник, повысит безопасность и надежность газоснабжения, позволит прекратить дробление ответственных имущественных комплексов. Это находит понимание в регионах. Так, в Ставропольском крае 33 межрайгаза объединились для работы на единый тариф, в Краснодарском крае — 28, в Волгоградской области — 18, в Тюменской – 4. Руководители осознают, что организованный рынок не может строиться на «клочках» технологической инфраструктуры. Потеря контроля над участками товаропроводящей сети, на участке между производителем и потребителем, над последней или «золотой» милей будет означать потерю рынка, потерю возможности создать условия для адекватного обмена продуктами труда в рыночной экономике.
По нашему мнению эффективной является также возмездная передача находящихся в муниципальной или региональной собственности газораспределительных сетей в собственность ГРО соответствующего субъекта Федерации и дальнейшее использование полученных средств, в том числе и на финансирование программ газификации. При финансировании работ по строительству объектов газификации за счет бюджетных источников эти объекты или их доли регистрируются как государственная или муниципальная собственность и учитываются на балансе государственных или муниципальных предприятий и учреждений. В тех случаях, когда организация-собственник региональной газораспределительной системы является специализированной организацией, осуществляющей эксплуатацию и развитие на соответствующих территориях сетей газоснабжения, а также оказывает услуги, связанные с подачей газа потребителям, и не является государственным или муниципальным предприятием, возникает проблема компенсации ее затрат по обслуживанию объектов газораспределительной системы, построенных за счет бюджетных средств.
В соответствии с действующим законодательством возможно несколько путей решения этой проблемы. Допустим, органы власти-собственники имущества намерены сохранить его в государственной (муниципальной) собственности, пытаясь извлекать определенный внебюджетный доход от использования этого имущества, либо продать (передать в лизинг) его коммерческим структурам (специализированным организациям), увеличивая доходную часть бюджета и создавая дополнительный источник для финансирования строительства новых объектов газификации.
В случае решения о продаже газораспределительных сетей как имущества, обременяющего бюджет, законными являются два варианта отчуждения. Первый — приватизация. Главными недостатками этого варианта являются сложность и продолжительность процедур, а также необходимость наличия у ГРО довольно большой суммы денег для разового платежа. Для ГРО затраты по покупке могут быть отнесены только к капитальным вложениям, то есть производятся за счет прибыли, и приведут к резкому росту тарифа. Поэтому такой вариант возможен только для относительно небольших по стоимости объектов.
Второй вариант — договор лизинга (финансовой аренды), в котором продавцом имущества может выступать только государственное или муниципальное унитарное предприятие с согласия собственника. Заключение договора лизинга становится возможным в силу того, что действие Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении.
Пилотные проекты возмездной передачи газораспределительных сетей с использованием лизинга, реализованные в Белгородской, Самарской, Смоленской, Ленинградской и Тульской областях, позволили уточнить нормативно-договорную базу и выявить последовательность операций, необходимых для использования этого механизма в существующем правовом поле.
При передаче газовых сетей, построенных за счет бюджетных средств, эксплуатационным организациям, возникает ряд сложных вопросов, связанных не только с выбором правовых форм, но и с оформлением перехода прав собственности на газовые сети, оптимизации финансовых затрат на реализацию проекта и ряд иных вопросов. Так, при мониторинге состояния газовых сетей были выявлены сети, не имеющие собственника, и потому относящиеся к бесхозяйственному имуществу. Вместе с тем, сама процедура регистрации прав собственности имеет сложную и затратную технологию и требует общих правил организации и финансирования этих работ.
Так как источником финансирования при приобретении газовых сетей по договору лизинга (уплата лизинговых платежей, включающих в себя выкупную цену) для эксплуатационных организаций является тариф на транспортировку газа, увеличенный на сумму лизинговых платежей, то для возмещения затрат на оценку и регистрацию могут быть использованы средства от реализации имущества.
Оценивая возможности включения в тарифы ГРО затрат на выкуп газовых сетей, была проанализирована структура цены газа для конечного потребителя, которая состоит стоимости добычи и транспортировки газа по магистральным газопроводам, стоимости услуги по транспортировке газа по распределительным газопроводам, а также платы за снабженческо-сбытовые услуги при оптовой и розничной реализации газа.
Тарифы ГРО и плата за снабженческо-сбытовые услуги представляют региональную составляющую в цене конечного потребителя и в среднем по России составляют от нее 7-11 и 3-5 % соответственно. Повышение оптовой цены на газ без адекватного повышения региональной составляющей будет еще больше изменять это соотношение в пользу субъектов федерального уровня, уменьшая источники на газификацию регионов и на создание системы коммерческого учета взамен норм потребления газа. Анализ структуры цены конечного потребителя в странах с развитой рыночной экономикой показывает, что региональная составляющая в цене конечного потребителя достигает 40% и большая часть этих средств взимается в качестве местных налогов для целей развития. Увеличение тарифов ГРО на 10% в наших условиях ведет к увеличению стоимости газа для конечного потребителя не более чем на 1%, однако создаст инвестиционный источник до 3 млрд. рублей в год.
Реализация упомянутых пилотных проектов выявила и отрицательные моменты – отсутствие единого подхода при возврате бюджетных средств, отсутствие контроля за целевым использованием созданных в тарифах источников, конфликты интересов ГРО, муниципальных образований, субъектов Федерации и поставщиков газа в использовании этих средств. Поэтому опыт реинвестирования бюджетных средств в газификацию регионов нуждается в обобщении с целью создания единых механизмов реализации и контроля.
