Моисей Гельман,
кандидат технических наук
Накануне 2020 года Федеральное собрание приняло видимо наскоро состряпанные поправки к закону «Об обеспечении единства измерений» (далее Закон), и президент страны подписал их. После этого министр промышленности и торговли Денис Мантуров, курирующий, в числе множества прочих неподъемных для него и министерства проблем, также и метрологию, заявил:
«Это один из первых российских законопроектов, закладывающих основу нормативного регулирования цифровой метрологической среды в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». После того, как специалист сделает поверку (средства измерения), он будет обязан занести ее результаты в реестр Росстандарта – Федеральный информационный фонд по обеспечению единства измерений, который функционирует уже на протяжении 6 лет. Владелец получит юридически значимое подтверждение выполнения поверки прибора и будет информирован о дате следующей поверки».
Я уже давно не воспринимаю всерьез фантазии чиновников Минпромторга вроде разработки новой версии самолета «Супер Джет-100» взамен нынешней, напоминающей «надгробный памятник российскому авиапрому», или почти полного замещения импорта производством отечественной продукции, когда базовые отрасли отечественной промышленности практически исчезли. Ведь даже многие виды метизных изделий вроде шурупов, болтов и гаек с шайбами ввозятся из Китая. Поэтому эйфория министра по поводу якобы создания упомянутыми законодательными поправками основы нормативного регулирования цифровой метрологической среды в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации показалась мне, деликатно говоря, весьма странной. И вот почему.
Что такое единство измерений
Сначала разберёмся с поверкой, о которой говорил министр. Метрология – наука об измерениях и их осуществлении с требуемой точностью. Во второй половине XIX века ряд государств, чтобы не обманывать друг друга в международной торговле и при товарообмене внутри стран, договорились обеспечивать единство измерений. Для этого были созданы международные эталоны единиц физических величин (эталонные меры), а в странах, подписавших соглашение, – национальные (государственные) эталоны, копии соответствующих международных. Сейчас измерения являются составной частью различных процессов управления и контроля во многих сферах деятельности человека.
Если говорить упрощенно, обеспечение единства измерений означает, что, допустим, килограмм картошки, взвешенной, к примеру, в Москве и Нью-Васюках, должен при определенных внешних условиях весить одинаково, то есть в пределах заданной погрешности. Измерять можно только физические величины, так как для каждой них может быть физически создана эталонная мера, воспроизводящая единицу данной величины. Чтобы обеспечивать единство измерений внутри страны, изготовлено множество копий государственных эталонов, по которым осуществляют поверки соответствующих средств измерений. Периодически сравнивая, допустим, эталонный килограмм массы, с результатом измерения этой же массы весами, таким образом поверяют весы. Это необходимо чтобы знать сохраняют ли они точность измерения, регламентированную изготовителем и гарантированную на определенное время эксплуатации.
Допустимую погрешность определяют после изготовления измерительного устройства путем его, так называемой, метрологической аттестации. Это, условно говоря, первичная поверка, для выполнения которой также используется копия эталонной меры соответствующей величины. Копии всех государственных эталонов время от времени сличают с соответствующими оригиналами для устранения возможных погрешностей. Такова упрощенная схема, обеспечивающая в стране единство измерений различных физических величин. А основные правила такого обеспечения прописаны в Федеральном законе «Об обеспечении единства измерений» (далее — Закон).
Вновь разработанное средство измерения становится таковым только после проведения его метрологической аттестации. По результатам метрологических испытаний определяются все характеристики измерительного устройства, и они записываются в его паспорт. Далее по заявке изготовителя (разработчика) нового типа средства измерения это средство регистрируется Росстандартом (Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, подчинено Минпромторгу) и вносится в Государственный реестр типов средств измерений.
Измерительные устройства спустя определенное время, то есть по завершении межповерочного интервала, должны периодически поверяться. Это означает, что если, допустим, в квартире установлен счетчик расхода холодной воды, то, к примеру, через шесть лет после изготовления и/или начала эксплуатации прибора требуется проверить, сохранилась ли у него точность, регламентированная заводом-изготовителем. Для этого хозяин квартиры приглашает представителя фирмы, которая имеет лицензию на проведение поверки и копию эталонного средства измерения расхода воды. Сравнив показания копии эталонного средства с показаниями поверяемого счетчика, представитель фирмы определяет, может ли прибор дальше продолжать подсчитывать расход воды с требуемой точностью или его нужно, если возможно, отрегулировать, либо заменить на исправный.
Целями закона «Об обеспечении единства измерений» являются, в частности, получение достоверных результатов измерений, осуществляемых для защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды и развития экономики государства, а также для их защиты от недостоверных измерений и соответствующих негативных последствий. Для этого Закон регулирует отношения, возникающие при выполнении измерений и использовании необходимых для этого способов и технических устройств. Выработка соответствующей Закону государственной политики и нормативно-правового регулирования в области обеспечения единства измерений возложена на Минпромторг, а функции регулирования осуществляет подчиненный ему Росстандарт.
Казалось бы, если средство измерения официально признано таковым Росстандартом, то оно согласно Закону должно периодически поверяться независимо от места применения – базар это, завод, больница или бензоколонка. Но Законом, вопреки его же целям, почему-то регламентирован ограниченный перечень областей экономики и социальной сферы, на которые распространяется государственное регулирование обеспечения единства измерений и тем самым — обязательность аттестации и поверки используемых в таких случаях измерительных устройств. При этом забыли упомянуть научные исследования. Причем перечни видов измерений и соответствующих типов технических средств, которые позволительно применять в каждой из упомянутых областей, статьей 5 Закона, опять же вопреки его целям, почему-то предписано составлять соответствующим федеральным министерствам и ведомствам. Все это должно согласовываться с Минпромторгом, отвечающим за госполитику в этой сфере. И согласовывают эти перечни, формально. Затем перечни, как показывают негативные последствия, также формально утверждаются постановлением Правительства РФ.
Итак, каждое министерство и ведомство устанавливает в курируемой отрасли свой, ограниченный, перечень видов измерения и измерительных устройств. Составляются перечни произвольно, без указания критериев выбора, зачастую ради экономии затрат на поверки приборов, что само по себе абсурдно. При этом чиновники нередко искажают цели Закона, что нередко опасно для здоровья людей, контролируемых процессов, объектов и экологии. Более половины эксплуатируемых в стране средств измерения, даже официально признанных таковыми, но используемых для измерений вне регламентированных ведомственных перечней, по истечении межповерочного интервала не поверяется, вследствие чего их нельзя уже применять. Вместе с тем, из-за ведомственных ограничений многие жизненно важные технические средства, осуществляющие «запрещенные» измерения, вообще не вносятся в соответствующий Госреестр. Поэтому их тоже нельзя использовать для измерений, однако в нарушение конституционных прав граждан и интересов государства используют, получая нередко искаженные результаты.
Весьма опасны такие искажения в здравоохранении. Минздрав в нарушение целей Закона исключил из сферы метрологического госрегулирования измерения, осуществляемые сложными измерительными устройствами и системами. Запрет коснулся, в частности, медицинских томографов и аппаратов для ультразвуковых исследований. Их повсеместно используют в медучреждениях, что вследствие недостоверности измерений нередко приводит к искажениям диагнозов заболеваний и последующим негативным последствиям. Об этом подробней говорится ниже.
Подмена понятий
До внесения в Закон упомянутых поправок (вступят в силу летом этого года) в базу данных Федерального информационного фонда должны были передаваться сведения о поверке измерительных устройств, которые входят в сферу госрегулирования и они поверяются обязательно. Теперь это потребуется для всех поверяемых средств измерения. Без передачи этих сведений результаты метрологических поверок не будут юридически действительными. При этом сохраняются также бумажные документы – свидетельство о поверке и запись о ней в паспорте прибора.
Для чего вообще нужно передавать в Федеральный информационный фонд сведения обо всех поверяемых в стране приборах, если значительную их часть поверять необязательно, как и кто будет собирать, передавать и использовать всю эту громадную по объему информацию, и каким образом должна контролироваться поверка громадного количества измерительных устройств? Все это при нынешних штатах того же Росстандарта представляется невозможным, да и бессмысленным делом. Ведь в стране, по некоторым данным, эксплуатируется около двух миллиардов средств измерения почти 92 тысяч зарегистрированных типов, и число их все время растет. Из них ежегодно поверяется, по оценкам, примерно 100 миллионов, но официально о выполненных поверках сообщается намного меньше. Если новая база данных будет автоматически высвечивать не поверенные в срок приборы, многие из которых поверять необязательно, а таковых, судя по статистике наполняемости нынешней базы, десятки миллионов, то в Росстандарте для принятия против нарушителей административных мер не найдется соответствующего числа ревизоров. Говорят, их в штате ведомства лишь несколько сотен на всю страну.
Совершенно очевидно, что упомянутые поправки в Законе не внесли каких-либо принципиальных изменений в обеспечение единства измерений. Утверждать поэтому, что они якобы заложили основу нормативного регулирования цифровой метрологической среды в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», можно либо в силу непонимания, либо от лукавства. И вот почему.
Непонятна сущность словосочетания цифровая метрологическая среда. Измерения и обеспечение их единства начинаются с эталонов, а эталоны воспроизводят единицы физических величин, которые являются непрерывными, то есть имеют аналоговую форму. Измеряемые величины также аналоговые. В цифровом, а на самом деле — в кодированном виде, отображаемом электрическими сигналами, представляются числовые данные, хранимые в электронных реестрах Фонда. Кроме того, часто в кодированном виде отображаются результаты измерений величин, которые тоже являются аналоговыми. Строго говоря, речь идет о кодированных числах, которые состоят из цифр. Для чего нужно регулировать непонятную среду – непонятно. Но дело даже не в абсурдности терминологии.
Представляется, что словосочетание цифровая метрологическая среда, сущность которого не раскрыта, отражает непонимание всей полноты проблем государственного регулирования в деле обеспечения единства измерения, и, как следствие, — искажение путей их решения.
То же можно сказать о словосочетании цифровая экономика, абсурдность которого поясняется в публикации От фантома «цифровая экономика» к повсеместному автоматическому управлению процессами и объектами («Промышленные ведомости» № 8, август 2019 г.).
Приведенные соображения наглядно подтверждаются как самими поправками в Законе, так и приведенными ниже фактами. В частности, ни в Минпромторге и Росстандарте, где готовили новации, ни законодатель, в котором почти не осталось людей с инженерным образованием и явно отсутствуют специалисты по метрологии, не только не задались вопросами для чего все это нужно, но и во что обойдется такая затея. Ведь на ее бессмысленную реализацию затратят немалые бюджетные деньги.
Следует заметить, что упомянутые министром промышленности реестр Росстандарта и Федеральный информационный фонд по обеспечению единства измерений — не синонимы. Фонд – это хранилище, где в бумажном и электронном видах содержится множество нормативных документов, соответствующих его назначению. В их числе электронная база данных – упоминавшийся Государственный реестр утвержденных Росстандартом типов средств измерений. В нем сейчас, как отмечалось, значатся около 92 тысяч наименований. На портале Фонда указан также документ, именуемый как Сведения о результатах поверки средств измерений. Надо полагать, именно этот документ министр назвал реестром Росстандарта. Фонд существует свыше шести лет, однако за это время в Сведения внесены записи лишь о 165 миллионах выполненных поверках при том, что их ежегодно проводят около сотни миллионов, а обязательных из них – не больше половины. Никаких административных мер в случае «недонесения» этой информации в Фонд Законом не предусмотрено. Да и невыполнимы они будут при нынешних возможностях Росстандарта. Не говоря об их бессмысленности.
Очевидно, фактически несуществующий пока реестр сведений и намерены «цифровизовать», или, профессионально по-русски говоря, создать новую компьютерную базу данных о двух на сегодня миллиардах средств измерения и результатах их периодических поверок. Она более чем в 20 тысяч раз превысит нынешний компьютерный Госреестр типов средств измерений. Во что новая база обойдется бюджету, неизвестно, и вряд ли кто оценивал затраты. Но дело даже не в цене затеи. Надуманной представляется цель создания новой базы данных, которую огласил глава Росстандарта Алексей Абрамов:
«Данные изменения законодательства облегчат проведение работ проверяющих органов и участников метрологической деятельности, а также помогут защитить потребителей от мошенников».
Упоминавшиеся счетчики расхода воды в квартирах подлежат обязательной поверке. Абрамов пояснил, что теперь каждый владелец такого счетчика через Интернет сможет узнать в электронном реестре о дате его следующей поверки. Это якобы снизит риски мошенничества, когда гражданам навязывают поверку под предлогом мнимого истечения у прибора межповерочного интервала, а также поможет бороться с недобросовестными или фальшивыми поверяющими организациями, которые сейчас выдают за немалые деньги фиктивные свидетельства о поверке, но испытаний не проводят.
«Альтернативное «хождение» бумажных (официальных) свидетельств порождает фиктивное выполнение метрологических работ и выпуск поддельных документов. Исключить ее позволит только однозначная электронная фиксация результатов поверки и утверждения типов средств измерений» — сказал глава Росстандарта.
Мошенники в одеянии поверителей
Не знаю как в других городах, но в Москве уже несколько лет безнаказанно орудуют организованные группы мошенников. Они от имени зарегистрированных или фальшивых фирм, к примеру, несуществующего городского метрологического центра, навязывают поверку и замену счетчиков горячей и холодной воды, которые еще пригодны для эксплуатации. Мошенники располагают базами данных горожан. Их многочисленные незаконные по телефонам требования к горожанам о необходимости поверки счетчиков исходят из фиктивных диспетчерских служб. В случае отказа звонящие «диспетчеры» угрожают отключением воды и многие поддаются обману. Недавно с подобными предложениями были разосланы письма от имени управляющей компании «Жилищник», но с номером телефона фиктивной фирмы, а сам «Жилищник» не имел к этому жульничеству отношения.
Замечу, обмануть потенциальную жертву жулики могут еще до того, как она обратится через интернет в упомянутую базу данных. Но далеко не все интернетом пользуются, как это кажется главе Росстандарта. Вопреки его утверждению наличие у владельцев средств измерения официальных свидетельств о поверке, тех же счетчиков расхода воды, как раз и должен ограждать их от обмана. Причина многочисленных «успехов» мошенников на ниве метрологии в том, что значительная часть горожан либо не осведомлена о содержимом документов, которые выдают им добросовестные метрологические организации после поверки счетчиков, либо забывает о них. Поэтому, пользуясь неосведомленностью людей, мошенники навязывают им нередко также ремонт оборудования и/или замену пригодных счетчиков, объясняя их мнимой непригодностью или мнимыми требованиями установки приборов с дистанционной передачей показаний. При этом у доверчивых людей вымогают немалые суммы.
Казалось бы, Росстандарт, мэрия Москвы и управляющие компании должны были бы через СМИ разъяснять горожанам, как не быть обманутыми. Ведь помимо свидетельств, подтверждающих объективную поверку счетчиков с указанием даты окончания межповерочного интервала, москвичи для оплаты услуг ЖКХ ежемесячно получают единый платежный документ, и в нем тоже указываются сроки, когда владельцу счетчиков расхода воды необходимо их вновь поверить. Но ролики на телеканалах на подобные социальные темы, волнующие население, отсутствуют. Замечу, отсутствуют также публичные разъяснения Росстандарта как распознавать официально зарегистрированных поверителей и отличать их от жуликов. Ведь даже в управляющих компаниях принимают свидетельства о поверках счетчиков расхода воды без контроля фиктивные или достоверные эти бумаги. Упования на обращения в будущем управляющих компаний и граждан в электронную базу, согласно поправкам в Законе, для получения справок, беспочвенны. И вот почему.
Глава Росстандарта, уверовав, что причиной мошенничества в поверках являются якобы официальные бумажные документы, и особо отметив при этом приборы водоучета в квартирах, почему-то не обратил внимания, что подобного не происходит с поверкой в домохозяйствах электросчетчиков. Дело в том, что еще в советские времена компетентные люди в тогдашнем министерстве электрификации для контроля баланса производства и потребления электроэнергии в Единой энергосистеме страны с учетом ее потерь поручили метрологический надзор за электросчетчиками своим сбытовым организациям. В те времена после истечения межповерочного интервала электромонтеры «централизованной конторы» сами, без напоминаний, меняли старый счетчик на другой — поверенный или новый. Причем контроль велся на бумаге, вручную, без всякой «цифровизации». Стоимость замены учитывалась в тарифе на киловатт . час. Сегодня, по крайней мере, в Москве, этот порядок сохранился, но потребитель электроэнергии расплачивается с «Мосэнергосбытом» за установленный в квартире поверенный счетчик отдельно. Учет сроков их поверки автоматизирован и осуществляется в одной базе с расчетами за потребление электроэнергии.
Холодной водой Москву снабжает АО «Мосводоканал», а теплом — Московская объединённая энергетическая компания. Учитывая единство московской системы водоснабжения и необходимость контроля в ней баланса подачи и потребления воды с учетом потерь, спрашивается, почему бы установку счетчиков водоучета в Москве и метрологический надзор за ними, включая их поверку, установку и замену, не поручить подобно «Мосэнергосбыту», надзирающему за электросчетчиками, «Мосводоканалу»? Тогда реестр счетчиков водоучета с информацией об их поверках будет сконцентрирован в «Мосводоканале», которому только эта информация и нужна, и ее не будут сваливать в федеральную кучу из данных о двух миллиардах всяких приборов всей страны. Для такого очевидного решения не нужно было вносить поправки в Закон, имитируя создание фантома — основы нормативного регулирования цифровой метрологической среды в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации».
Из приведенных примеров видно, что в учете расхода и потребления питьевой воды Росстандартом и Минпромторгом не обеспечен должный метрологический госконтроль за соблюдением единства измерений.
Для естественных монополий, осуществляющих централизованное снабжение потребителей водой и энергоресурсами, характерны единство и непрерывность технологических процессов в используемых технических системах, а также высокая степень опасности последствий в случае их аварийного отключения. Важную роль в обеспечении надежности их работы играют средства измерения. Поэтому для достижения целей Закона, а также повышения безопасности эксплуатации оборудования, в ресурсоснабжающих естественных монополях требуется системная организация метрологического регулирования и надзора за проведением всего комплекса измерений в системе. Очевидно, она должна осуществляться ресурсоснабжающей компанией, которая управляет системой как единым технологическим объектом.
Пренебрежение этими принципами привело в прошлом году к масштабному загрязнению нефтепровода «Дружба» и громадным из-за этого материальным потерям. Произошло это вследствие нарушения правил измерения расхода нефти и концентрации в ней хлорорганических соединений по всей российской трассе нефтепровода. Об отсутствии в «Транснефти», владеющей нефтяной магистралью, требуемого обеспечения единства измерений, а также должного, как представляется, метрологического госнадзора в этой компании со стороны Росстандарта, свидетельствуют такие факты. Согласно официальной информации, почти две недели через нефтепровод бесконтрольно прокачивали в Белоруссию и далее – в Польшу нефть с превышением в ней хлорорганики более чем в 20 раз (см. Замалчиваемые факты скандального загрязнения нефтепровода «Дружба» — «Промышленные ведомости» № 8, август 2019 г.). Вместе с тем в «Транснефти» систематически допускают громадные сверхнормативные «погрешности» измерения массового расхода нефти, фактически за счет «недолива-недовеса»», о чем свидетельствуют ее ежегодные «остатки» — за год примерно 1,2 млн. тонны. Это намного превышает количество, поступающее для транспортировки, хотя из-за утечек и допустимой погрешности измерения расхода должно быть наоборот (см. Российские компании, поставляющие легкую нефть, ежегодно недополучают порядка 24 млрд. долларов – «Промышленные ведомости» № 12, декабрь 2019 г.).
О непорядках с обеспечением в стране единства измерения свидетельствуют и другие факты, устранить которые не помогут принятые поправки в Законе. В значительной мере это относится к здравоохранению. В статье 41 Конституции России сказано, что каждый имеет право на охрану своего здоровья, а сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Как отмечалось, одной из важных целей Закона является получение достоверных результатов измерений, осуществляемых в том числе для защиты жизни и здоровья граждан. Очевидно, к сокрытию фактов и обстоятельств, угрожающему жизни и здоровью людей, следует отнести ограничение чиновниками Минздрава использования в здравоохранении многих видов средств измерения. Тем самым создаются противозаконные препятствия для метрологической аттестации множества устройств и систем медицинского предназначения с измерительными функциями, вследствие чего пациентов и врачей медучреждений лишают достоверных измерений, осуществляемых высокотехнологичными установками. А недостоверность измерений чревата неверной диагностикой заболеваний пациентов клиник и больниц и последующими ошибками в их лечении.
Угрозы жизни по закону «Об обеспечении единства измерений»
О нарушениях Минздравом нормы Конституции об охране здоровья людей и соответствующих целей Закона говорится, в частности, в статье Проблемные вопросы метрологического обеспечения медицинской техники, опубликованной в журнале Контроль качества продукции № 8, 2016 г. Авторы, сотрудники Департамента государственной политики в области технического регулирования, стандартизации и обеспечения единства измерений Минпромторга России, с тревогой констатировали:
«Перечень измерений, относящийся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, выполняемых при осуществлении деятельности в области здравоохранения ……, утвержденный приказом Минздрава России от 21.02.2014 г. № 81н, не полностью соответствует статьям 5 и 9 ФЗ «Об обеспечении единства измерений», так как охватывает значительно меньшее количество измерений и средств измерений, чем применяется в настоящее время в области здравоохранения и используется в целях защиты жизни и здоровья граждан. Вывод из-под метрологического контроля значительного парка эксплуатируемой в стране медицинской техники и отсутствие необходимого метрологического обслуживания (в первую очередь, современного оборудования) ведет к серьезным последствиям для здоровья населения, поскольку:
— повышает вероятность установления врачом неточного или ошибочного диагноза и соответственно метода лечения, основанного на недостоверных или неточных результатах исследований с помощью медицинской техники;
— повышает вероятность недостоверного, неточного или неконтролируемого лечебного воздействия медицинской техники на пациента даже при правильно установленном методе лечения;
— снижает эффективность применения в лечебных учреждениях методик диагностики и лечения вследствие отсутствия единства и достоверности измерений;
Учитывая относительно высокий процент заболеваемости и смертности в России, необходимо немедленно обеспечить достоверными измерениями отечественную систему здравоохранения. И начинать это делать уже сегодня! Этот вопрос поднят Минпромторгом в ежегодном докладе Правительству РФ о состоянии работ в области обеспечения единства измерений».
Замечу, речь в докладе правительству шла о ситуации, сложившейся в 2015 году, но с тех пор она не улучшилась. А перечень, который охватывает значительно меньшее количество измерений и средств измерений, чем применяется в настоящее время в области здравоохранения, произвольно составили чиновники Минздрава по согласованию с Минпромторгом. Они получили на то право в соответствии со статьей 5 Закона. Составлен и согласован перечень, как отмечалось, в нарушение нормы Конституции об охране здоровья людей и соответствующих целей Закона. Непонятно только, почему в Минпромторге такой документ согласовали, правительство страны его утвердило, а Минюст зарегистрировал в качестве подзаконного акта. Авторы публикации, говоря об использовании в здравоохранении средств измерения, которые не значатся в перечне Минздрава и выведены тем самым из сферы государственного метрологического регулирования и контроля, фактически признали противоправность применения этих средств и введенных для них ограничений.
Для подкрепления ведомственных ограничений приказом Минпромторга отнесение технического средства к измерительной системе или измерительному устройству осуществляется Росстандартом по заявке их изготовителя (разработчика). Заявка подается добровольно. Но перечень используемых в той же медицине средств измерений, на которые распространяется метрологическое госрегулирование, чиновники Минздрава составили произвольно, без учета каких-либо критериев, не говоря о нарушениях законодательства. Поэтому добровольность подачи заявки оборачивается фактически запретом отнесения к средствам измерения множества устройств и систем с измерительными функциями, так как они не значатся в перечне Минздрава.
Создается впечатление, что если специалисты как-то радеют о здоровье людей и пишут об этом, то чиновники рангом повыше, обязанные по долгу службы охранять здоровье населения, либо не читают написанного, либо, читая, на писанное свысока поплевывают. В статье О перечне измерений, подлежащих государственному регулированию обеспечения единства измерений в области здравоохранения (журнал «Законодательная и прикладная метрология» № 2, 2017 г.), прослежена многолетняя история противоправного сокращения Минздравом видов и средств измерений, подлежащих государственному метрологическому регулированию в здравоохранении. Если в 1997 году перечень Минздрава содержал 99 видов измерений и соответствующее число типов используемых для этого технических средств, то в 2012 году чиновники сократили перечень видов измерения до 20, а типов средств измерения до — 15.
Чиновники Минздрава исключили из сферы госрегулирования, включая метрологическую аттестацию этой техники, множество современных технических средств медицинского обследования людей, в которых измерения являются основной или одной из основных функций. Поэтому зачастую не совпадают и существенно разнятся результаты измерения, допустим, размеров одного и того же органа внутри тела человека, полученные на двух устройствах одного и того же типа.
Автор статьи пишет: «Трудно понять, какими приоритетами руководствовались составители перечня измерений в области здравоохранения. Очевидно, что не значимостью того или иного вида измерений с точки зрения установления диагноза и выбора оптимального метода лечения пациента. Вряд ли «узаконенное» измерение роста пациента с погрешностью, не превышающей ± 5 мм, или его массы с точностью до ± 100 грамм имеют более важное значение, чем отсутствующие в перечне Минздрава измерения посредством аппаратуры УЗИ размеров камня в почке или щитовидной железы и новообразований в ней. Неоценимы ультразвуковые исследования и в эхокардиографии, тоже отсутствующие в этом перечне, посредством которых определяют толщину стенок сердца, состояние клапанного аппарата, объём полостей сердца, сократительную активность миокарда, скорость и особенности движения крови в предсердиях и желудочках сердца. Протокол ультразвукового исследования сердца на современном УЗИ-сканере включает результаты измерений до 15 – 20 параметров его внутренней структуры».
Чиновники Минздрава исключили из сферы госрегулирования, включая метрологическую аттестацию этой техники, множество современных технических средств медицинского обследования людей, в которых измерения являются основной или одной из основных функций. Поэтому зачастую не совпадают и существенно разнятся результаты измерения, допустим, размеров одного и того же органа внутри тела человека, полученные на двух устройствах одного и того же типа. Мне как-то проводили УЗИ-сканирование щитовидной железы в двух клиниках с интервалом примерно в неделю. Первое обследование — в частной клинике показало существенное увеличение размеров «щитовидки». Но при повторном обследовании в одном из медицинских НИИ оказалось, что «щитовидка» в норме – установленная там аппаратура периодически тестируется ее иностранным изготовителем по его, а не Минздрава инициативе.
Многофункциональными устройствами, исключенными из сферы метрологического госрегулировния, являются также компьютерные медицинские томографы. Помимо визуальной регистрации различных органов человеческого организма и их элементов, они измеряют их геометрические размеры и отклонения от норм, а также количественные значения ряда других величин – всего до двадцати. К примеру, измеряются протрузия (выпячивание) межпозвоночных дисков, размеры новообразований и др. Знание при этом достоверной погрешности измерений также необходимо для объективной диагностики состояния здоровья человека и последующего правильного лечения.
В медицине используют в основном два типа томографов – с рентгеновским воздействием на человека и магнитно-радиоволновым. Последний, согласно принципу действия, именуется магнитно-резонансным. В этих томографах для обработки сигналов – откликов исследуемых органов на воздействие указанных физических полей, получения их визуализированных изображений и численных результатов обследования (измерений) используются компьютеры со сложным математическим и программным содержимым. Поэтому методика томографических измерений, будучи внесена в память компьютера в виде соответствующей программы, реализующей алгоритмы измерений, может быть аттестована только в комплексе с томографом при его метрологических испытаниях.
Медицинские томографы относятся к средствам измерений, которые именуют информационно-измерительными системами. Сейчас в стране эксплуатируется, несколько тысяч медицинских томографов многих типов разных изготовителей, в подавляющем большинстве иностранных. Отсутствие унификации и централизации оптовых закупок томографов существенно усложняет и удорожает их розничные закупки каждым медучреждением и последующее обслуживание – техническое и метрологическое, а также приобретение затратных материалов. В Госреестре типов средств измерения зарегистрировано всего две томографические системы медицинского назначения – британской и немецкой фирм. О ситуации с их обслуживанием и отсутствием метрологического госрегулирования по обеспечению единства измерения рассказано в статье Можно ли Татьяне Голиковой доверять здоровье населения? Закупленные с воровством миллиардов бюджетных средств медицинские томографы оказались очередным «котом в мешке» («Промышленные ведомости» № 12, декабрь 2010 г.).
Статья была опубликована 10 лет назад и с тех пор мало что изменилось. На сайте Минздрава в 2016 г. был опубликован далеко не полный список используемой в здравоохранении страны сложной медицинской техники, в том числе в нем значатся несколько десятков различных высокотехнологичных медицинских устройств с функциями контроля и измерения. Но они не внесены в Государственный реестр типов средств измерения и не подлежат государственному метрологическому регулированию. Между тем в списке перечислены устройства, из функциональных названий которых уже следует, что это измерительные устройства. В их числе гемоглобинометры, колориметры, спектрофотометры, флуориметры, рН-метры, коагулометры, денситометры, осмометры, фотометры, цитофлуориметры и др. Однако чиновники Минздрава, как-то отвечающие за медицинскую технику, многие годы упрямо утверждают, что выполнение измерений якобы не является функциональным назначением высокотехнологичных медицинских устройств (см., в частности, письмо Росздравнадзора от 31.12.2014).
Противоправное сокращение перечня медицинских средств измерений, подлежащих метрологическому госрегулированию, видимо объясняется «оптимизацией» отрасли, начало которой пришлось на 2010 год, времена правления Татьяны Голиковой. Тогда был принят закон об обязательном медицинском страховании и под прикрытием «оптимизации» расходов стали закрывать якобы неэффективные больницы и поликлиники, сокращая, в том числе, расходы на приобретение и обслуживание высокотехнологичной аппаратуры. Недавно Татьяна Голикова, после критики президентом страны состояния здравоохранения, спустя 10 лет вынуждена была признать что «оптимизация» не оправдала возлагавшихся на нее надежд.
Руководители Минздрава, уверовав в «оптимизацию» без критериев, продемонстрировали тем самым непонимание ее сущности. Вместе с тем они проигнорировали происшедшие в мире за эти годы революционные изменения в сфере метрологического обеспечения сложных медицинских средств измерения. Пока проводилась «оптимизация» развала российского здравоохранения, в ряде стран Евросоюза и в Соединенных Штатах были разработаны и внедрены способы метрологической аттестации медицинских информационно-измерительных систем различных типов, включая ультразвуковые и томографические. В частности, в клиниках США и стран Евросоюза внедрили ежегодный метрологический контроль диагностических ультразвуковых сканеров с помощью специальных тест-объектов. Тогда же в Госреестр средств измерений были внесены два типа зарубежных медицинских томографа. О них упоминалось выше, что, однако, тоже не привлекло внимания чиновников Минздрава.
Невзирая на увещевания коллег из Минпромторга и Росстандарта, которые почему-то не могут либо не хотят власть употребить, чиновники от здравоохранения упорно не желают признавать измерительных функций высокотехнологичных технических средств, предназначенных для медицинских обследований. Некомпетентность полемики при обсуждении этого вопроса зашла столь далеко, что в одном из разъяснительных писем заместителя министра здравоохранения, которое разослали в медучреждения страны для «руководства к действию», эти средства приравнены к сушильным шкафам и прочим неизмерительным установкам.
Как закрыть опасные прорехи в метрологическом законодательстве
Как отмечалось, измерения и их достоверность играют весьма важную роль в обеспечении здоровья людей и надежности управления различными процессами и объектами во всех отраслях экономики и социальной сферы страны, включая контроль качества продукции и обеспечение промышленной безопасности. Казалось бы, столь большая значимость должна была бы поддерживаться системной государственной политикой, зафиксированной законодательно. Однако прорехи в соответствующих нормативно-правовых актах, как показано в частности на приведенных примерах, нарушают требуемую полноту обеспечения государством единства измерений. Прореха существует даже в Конституции РФ в части гарантируемого основным законом (ст. 8) существования в стране единого экономического пространства.
Правовой гарантией существования в России единого экономического пространства является, в частности, отнесение статьей 71 Конституции РФ федеральных экономических, социальных, оборонных и сопутствующих им служб к предметам исключительного ведения государства. В части р) ст.71 к предметам федерального ведения отнесены, в частности, стандарты, эталоны, метрическая система, исчисление времени и… метЕОрологическая служба, но почему-то не указана метрологическая служба.
Между тем, основной функцией метрологической службы страны является государственное регулирование в области обеспечения единства измерений. Оно охватывает все области экономики, обороны и социальной сферы и тем самым почти все предметы федерального ведения, перечисленные в ст. 71 Конституции. Однако в части р) этой статьи указаны только эталоны и исчисление времени, которые являются лишь одними из элементов системы обеспечения единства измерения. Отсутствие в числе предметов федерального ведения метрологической службы и осуществляемого этой службой государственного регулирования в области обеспечения единства измерений привело, как отмечалось, к передаче этой функции множеству отраслевых федеральных министерств и ведомств. Каждое из них без всяких критериев установило свои, ограниченные, ведомственные перечни разрешенных видов измерений и средств измерений, без учета их востребованности и реального применения в соответствующих областях экономики и социальной сферы.
Очевидно, ошибка, должна быть исправлена. Для этого к предметам федерального ведения предлагается отнести также метрологическую службу и государственное регулирование обеспечения единства измерения во всех областях экономики, науки, обороны и социальной сферы, как основную функцию метрологической службы, которая распространяется почти на все предметы федерального ведения. После принятия предлагаемых поправок любое средство измерения, внесенное в Госреестр типов средств измерений, можно будет применять по его прямому назначению и там, где оно будет востребовано, без надуманных и зачастую опасных ведомственных ограничений. Вместе с тем, предлагаемые поправки позволят сконцентрировать все аспекты государственного регулирования обеспечения единства измерений и их межведомственной координации в одном федеральном органе, который будет отвечать за метрологическое регулирование и контроль над ним.
Есть еще одна «дыра» в правовом обеспечении единства измерений – это статус Росстандарта, на который возложено государственное регулирование в этой области. В объективности измерений заинтересованы все отрасли экономики и население страны. Однако Росстандарт подчинен Минпромторгу, что создает определенные трудности в его деятельности и отношениях с другими органами власти. Представляется необходимым Росстандарт подчинить непосредственно федеральному правительству. В СССР так и было, что обеспечивало ведомству значительную самостоятельность и ответственность в выполнении его регулирующих и надзорных функций. Сегодня же Росстандарт не может, к примеру, самостоятельно и в соответствии с Законом и Конституцией РФ отнести все медицинские устройства и системы с измерительными функциями к средствам измерения.
Помимо нормативно-правовых «дыр» в регламентировании метрологического госрегулирования, существует немало прорех в самой его организации, которая прописана в ведомственных и производственных нормативных актах и тоже зачастую с нарушением целей Закона, правил проведения измерений и метрологического обслуживания технических средств. Наглядными тому примерами служат, в частности, те же приведенные факты поверки в стране счетчиков учета воды, а также скандал с загрязнением нефти в магистральном нефтепроводе «Дружба» и большие ее «недовесы-недоливы» в системе транспортировки «Транснефти».
***
Анализ показывает, что разделение измерений и соответствующих технических средств на метрологически регулируемые и не регулируемые государством искажает смысл сути измерений и нарушает цели Закона, вытекающие из соответствующих статей Конституции России. Очевидно, что метрологическое госрегулирование в соответствии с действующим законодательством должно распространяться на все используемые в стране средства измерения, независимо от места их применения и принадлежности. Исходя из наличия государственной и частной собственности, обеспечение условий единства измерения и ответственность за их соблюдение должны распределяться между владельцами форм собственности, эксплуатирующими средства измерения.
Согласно действующему законодательству государственное регулирование в сфере обеспечения единства измерения распространяется сейчас на все медицинские средства измерения. Поэтому их метрологическое госрегулирование следует осуществлять обязательно, без всяких ограничений, ликвидировав опасный ввиду явной неполноты соответствующий перечень Минздрава, который нарушает конституционные права граждан и интересы государства.
Так как госрегулирование при обеспечении единства измерений — проблема не узковедомственная, а общефедеральная, то Росстандарт целесообразно вывести из подчинения Минпромторга, придав ему самостоятельность как федеральному органу государственного регулирования и надзора согласно его функциям.
Метрологическую службу и государственное регулирование в сфере обеспечения единства измерений во всех областях экономики, науки, обороны и социальной сферы, которые затрагивают почти все предметы, отнесенные ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации, также следует включить в этот перечень, указав их в части р) ст. 71 Конституции.
