В последнее время все чаще можно слышать высказывания о необходимости приватизации объектов атомной энергетики, в том числе АЭС. Одни предлагают осуществить это немедленно, другие отодвигают неизбежную, по их мнению, рыночную процедуру на несколько лет, подготовив почву для приватизации принятием соответствующих технических регламентов. Замечу, что статья 5 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», регламентирующая условия прав собственности на атомные объекты, уже неоднократно подвергалась изменениям. Поэтому целесообразно рассмотреть возможные последствия приватизации указанных объектов, учитывая, как историю развития атомных технологий, так и международный опыт создания иных промышленных отраслей.
Напомню историю создания автомобильных двигателей. На заре автомобилестроения использовалось разное топливо: метанол, газ, водород и другие виды. В открытой конкурентной борьбе победили бензин и солярка, которые и сейчас являются основным топливом, хотя работы по вовлечению иных его видов в практику ведутся на протяжении более 100 лет. Государства в начале ХХ века регулировали этот процесс, но не были сами участниками «соревнований», используя результаты для своих целей, в том числе и для военных. И если сейчас в силу экономических, экологических и иных причин идет интенсивная ревизия имеющихся в автомобилестроении технических решений и поиск новых источников топлива, то происходит это на рынке инноваций без определяющего вмешательства государственных структур.
Иная ситуация в атомной промышленности России. Все объекты использования атомной энергии сконцентрированы в двух комплексах: ядерно-оружейном, государственное управление которым осуществляют Росатом и Минобороны, и ядерно-энергетическом, государственное управление которым, в основном, сосредоточено в Росатоме и Концерне «Росэнергоатом». В Росатом входят также предприятия ядерного топливного цикла, обеспечивающие создание тепловыделяющих сборок (ТВС) от добычи руды до изготовления сборок. Часть из них подчинена ОАО “ТВЭЛ”, управление которым осуществляет государство в лице Росатома. Электроэнергия производится на атомных станциях, объединённых в государственную генерирующую компанию – ОАО «Концерн Росэнергоатом» вместе с другими организациями, необходимыми для сооружения и эксплуатации АЭС.
Ряд объектов, обеспечивающих работу ядерно-энергетического комплекса (машиностроительные заводы, проектные организации), приватизирован. Проведенная с номенклатурным размахом в 2004 году административная реформа федеральных органов исполнительной власти была направлена на изменение административного законодательства и совершенствование системы государственной власти якобы с целью освобождения общества от избыточного бремени государственных ведомств. Освобожденные от государственного управления предприятия предполагается приватизировать, что якобы должно повысить эффективность их использования и принести немалый доход казне.
Представляется весьма своевременным обсудить такие соображения в отношении атомной энергетики, чтобы выяснить мнения специалистов на эту актуальную тему. Хотя никакие мнения не способны остановить нынешних менеджеров. Специалисты отличаются от менеджеров тем, что первые осаждаются, а вторые насаждаются, но и те, и другие не отбираются, а даются из наличия.
У каждой промышленной технологии есть своя история, ведущая отсчет от научного открытия или изобретения. Рождение атомной технологии производства электроэнергии пришлось на предвоенные и военные годы. Ядерная энергия вначале была использована в ядерном оружии, создали которое США и СССР в условиях строжайшей секретности за счет государственных средств. Последующее развитие работ происходило как приручение военного монстра к мирной жизни. Процесс шел в условиях различного государственного устройства. В США в развитии атомной технологии с самого начала участвовали частные компании (металлургические, обрабатывающие и т.п.). Поэтому, когда привлекательность атомного бизнеса стала очевидной, в этих компаниях и независимо от них стали возникать реакторостроительные фирмы, что сопровождалось созданием научных, проектных и конструкторских организаций.
В СССР всем этим делом занималось исключительно государство. В Великобритании, Франции, Канаде велись самостоятельные исследования по использованию атомной энергии, и в настоящее время там имеются как государственные, так и частные компании, осуществляющие работы в этой области.
И в США, и в СССР изготовление ТВС, содержащих ядерные материалы (добыча, обогащение, выпуск конечной продукции), финансировалось и финансируется по сей день из средств военных бюджетов. В рамках военных программ разработаны специальные материалы, сплавы, конструкции, которые внедрены в эксплуатируемые ТВС, что существенно понижает их сегодняшнюю стоимость, как она сложилась на международном рынке ядерного топлива.
В США все атомные исследования финансировало и организовывало военное ведомство. В СССР была создана специальная государственная структура, преобразованная, в конечном счете, в Министерство среднего машиностроения. Именно через могучий Средмаш государство непосредственно управляло всеми работами в атомной области, используя необходимые ресурсы и средства. Во всем остальном мире такое развитие осуществлялось частными предприятиями. Технология использования атомной энергии родилась из фундаментальных научных экспериментов и теорий и по мере своего развития требовала создания новых прикладных научных дисциплин.
Финансирование этих научных направлений в обеих странах стимулировалось военными целями. В СССР исследования проводились в государственных организациях Средмаша и Минобороны, которые делились заказами с государственными организациями других ведомств. В США заказы на научные разработки размещались, в основном, в закрытых государственных организациях, но некоторые научные исследования финансировались и через них, и напрямую в лабораториях частных компаний, университетах и т.п.
Но если в СССР любые разработки в иных областях промышленности проводились точно таким же образом, то в США конкуренция частных фирм, участвовавших в атомном проекте, происходила не на рынке, а на сцене, где государство было и главным режиссером, и единственным зрителем. И само представление происходило при соблюдении секретности, исключавшей свободный обмен научных идей и прикладных решений даже в одной стране. То есть, развитие атомной технологии в США осуществлялось чуждыми для рыночных отношений методами. В этих условиях только разведывательные службы осуществляли “обмен” информацией, разумеется, ограниченной и искаженной.
Остановимся подробнее на истории коммерциализации ядерных технологий в США. Первый закон об атомной энергии вступил в силу в 1946 г. Признавая потенциальные возможности частного сектора, он не давал юридических оснований для приватизации. Только в 1954 г. после внесения принципиальных поправок в закон ядерные технологии стали открыты для коммерческого использования. И тут же была образована Комиссия по атомной энергии (КАЭ), которая осуществляла государственный надзор за использованием этих технологий и представляла государственного собственника ядерных материалов.
В нынешнем нашем понимании КАЭ исполняла функции регулирования и контроля над использованием атомной энергии. Ядерные материалы оставались в государственной собственности и передавались взаймы частным организациям, владеющим атомными станциями, заводами по производству топлива и пунктами хранения свежих и отработавших ТВС. Комиссия определяла, какие технологии могли быть рассекречены, а какие, оставаясь секретными, передавались в частные руки под соответствующие гарантии и под строгим контролем военных.
Впоследствии, после внесения поправок в закон об атомной энергии 1974 г., функции регулирования были переданы Комиссии по ядерному регулированию (NRC), а функции контроля другому государственному органу, который ныне называется Департамент по атомной энергии (DOE). Он представляет государственного собственника ядерных материалов, проходящих необходимые стадии химических превращений при производстве ТВС на частных предприятиях. Затем ТВС арендуются энергетическими компаниями, владеющими АЭС, до тех пор, пока отработавшие ТВС не будут возвращены государству для хранения на федеральных пунктах.
Важнейшее условие использования атомной энергии – обязательность частных компаний по производству ТВС и электроэнергии так же, как и государственных организаций-владельцев пунктов хранения отработавших ТВС, иметь лицензии NRC на все виды деятельности при условии их ядерной и радиационной безопасности. Иными словами, NRC осуществляет независимое государственное лицензирование и надзор за безопасностью и на частных, и на государственных предприятиях. При этом частные компании принимают на себя все финансовые риски получения лицензий NRC и имеют коммерческие страховки против исков третьих лиц вследствие возможных аварий.
Государство принимает на себя финансовые риски, связанные с долговременным хранением отработавших ТВС, и дополнительные риски аварий на предприятиях, имеющих лицензии NRC. В конечном счете, практика государственного устройства накладывает свой отпечаток на область использования атомной энергии в той же степени, как и на иные промышленные отрасли. И в мире накоплен опыт эксплуатации объектов использования атомной энергии, находящихся, как в частной, так и в государственной собственности.
Атомная энергетика имеет ряд экономических особенностей, отличающих ее от иных технологий, это высокая наукоемкость, требующая большого объема научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, обосновывающих требуемую ядерную и радиационную безопасность; сравнительно с тепловыми станциями больший объем капитальных вложений и более длительный период проектирования и сооружения; относительно низкая топливная составляющая эксплуатационных затрат и меньшие, чем у тепловых станций, возможности работы в маневренных режимах.
Принципиальное отличие объектов атомной отрасли от объектов иных отраслей состоит в абсолютной приоритетности ядерной и радиационной безопасности над всеми остальными свойствами, даже над эффективностью. На сторонний взгляд это абсурдная позиция. Действительно, кто будет строить высоко безопасные АЭС с десятком защитных барьеров, если стоимость производства энергии на них окажется выше, чем на тепловых станциях? Но существует убеждение, что атомная энергетика – это единственная сегодня на планете действующая технология производства электроэнергии, на которую человечество может рассчитывать в перспективе. Поэтому вряд ли благоразумно полагать, что в первые 50-60 лет этого периода уже созданы наиболее подходящие для долговременного развития ядерные реакторы.
Безопасность будущих АЭС предстоит доказывать не навешиванием систем безопасности на конверсионные реакторы военного происхождения, а разработкой иных, практически безопасных конструкций. И сопоставлять надо действующие технологии между собой не только по их рентабельности сегодня, но и по потенциалу развития завтра. Но чтобы атомная энергетика была завтра, нужно, чтобы ее безопасность была обеспечена сегодня. Каждая АЭС должна быть спроектирована и сооружена так, чтобы за 50-60 лет эксплуатации на ней были исключены тяжелые запроектные аварии. В это время могут взрываться ракеты и шатлы, котлы и шахты, разрываться трубопроводы, заполненные токсичными веществами, и т.п. Но безопасность ядерных объектов должна быть обеспечена.
Существуют различные показатели оценки ядерной и радиационной безопасности. Но по относительному количеству тяжелых аварий на объектах использования атомной энергии государственный и частный секторы не различаются. Во всем мире аварии происходили как на частных, так и на государственных объектах чрезвычайно редко по сравнению с другими отраслями промышленности. Из анализа зарубежной практики следует, что нет обоснованных научных данных о существовании корреляции между ядерной и радиационной безопасностью и формой собственности объектов, на которых она обеспечивается.
Но существуют опасения, что при изменении формы собственности объектов обеспечение ядерной и радиационной безопасности может ухудшиться, а атомная энергетика России может исчезнуть. И моя культура безопасности, как специалиста, требует, чтобы сама возможность такого опасения уже явилась основанием для выступления против приватизации объектов использования атомной энергии. Изложу подробнее, на чем основаны эти опасения.
Любое коммерческое предприятие, государственное или частное, должно приносить прибыль. Оно покупает товары и услуги, выплачивает зарплату и налоги. Источник его средств – продажа продукции. Прибыль может расходоваться на расширение производства и дивиденды собственника. Государство через законы создает правила игры. Минимальное вмешательство государства состоит в установлении норм и правил выплаты ренты и налогообложения. Но в нашей реальности государство устанавливает тарифы на энергоносители и поставляемую энергию, правила расходования средств на науку и расширение производства и т.п. Так как у нас велик государственный сектор, то ряд товаров и услуг приходится покупать у других государственных же предприятий. В этих условиях весьма непросто определить выгоду от приватизации.
При постоянстве правил, то есть при прочих равных условиях, государство получает от предприятий только налоги. Считается, что частный собственник лучше управляет производством за счет сокращения издержек, повышения эффективности использования оборудования, что приводит к росту производства, оборота, прибыли и вследствие этого налоговых отчислений. Кроме того, при приватизации казна единовременно получает оплату стоимости покупки.
Однако на эту простую модель следует наложить уже имеющийся опыт приватизации объектов других отраслей. Несовершенство налогового законодательства позволяет частным предприятиям уклоняться от уплаты налогов и вывозить капитал за рубеж, что приняло разорительные для страны формы. Так что ожидания высоких налоговых поступлений не всегда оправданы. Оплата же покупки производится за счет кредитов, которые, как известно, могут возвращаться таким образом, что суммарные поступления в казну также много ниже предполагавшихся.
Существуют отечественные и западные компании и промышленные группы, для которых ядерно-энергетический комплекс России представляется опасным конкурентом и по экономическим, и по политическим мотивам. Так как в этом комплексе используются некоторые технологии двойного назначения и связи между ним и ядерно-оружейным комплексом тесны и нерасторжимы, то политические долговременные соображения в упомянутых группах могут взять верх над экономическими мотивами сиюминутной выгоды. Эти компании могут посчитать выгодным установление контроля над некоторыми АЭС не с целью их развития и получения прибыли, а для устранения нежелательного конкурента. О таких случаях пишут и говорят сплошь и рядом, и существующее законодательство пока не способно воспрепятствовать такому развитию событий.
Одним из вероятных последствий приватизации АЭС может стать их приобретение через подставные фирмы конкурирующими энергокомпаниями и их последующее постепенное закрытие. Весьма вероятно внедрение в высшее руководство концернов и АЭС менеджеров, заинтересованных в банкротстве атомных предприятий. Да мало ли возможностей предоставляет наш рынок для воздействия на предприятия, освобожденные от государственного управления.
В силу упомянутых выше экономических особенностей атомной технологии изменения в ней инерционны. Индикатор начала этого процесса – сокращение числа студентов ядерных специальностей или ухудшение качества их подготовки. И если сейчас Росатом и его концерны еще принимают необходимые меры для увеличения числа учащихся, создания привлекательных рабочих мест, повышения качества образования, то после приватизации останутся лишь надежды на благотворительность частных компаний. Уже давно выпускников МИФИ охотно переманивают не только банки, но и нефтяные и газовые фирмы, что, в конечном счете, наносит ущерб атомной отрасли.
Вместе с тем, каждая АЭС – это градообразующее предприятие, и социальные заботы о жителях этих городов ложатся бременем если не на федеральные, то на региональные власти. И заниматься им придется бесприбыльной деятельностью по выводу этих АЭС из эксплуатации. Вряд ли от частных компаний останутся необходимые для этого фонды.
Есть еще одно соображение, которое четко проявилось после аварий на отечественных угольных шахтах. Эти предприятия были приватизированы так, что их владельцами явились даже не дочерние, а скорее «сиротские» фирмы со смехотворным уставным капиталом. И после крупных аварий оказалось, что даже ущерб выплачивать некому. Руководители этих шахт были назначены собственниками без учета их профессиональной пригодности. Они не имели опыта работы, не знали специфики отрасли и сокращали издержки, экономя именно на безопасности работ. Государственный надзор за промышленной безопасностью на этих объектах осуществлялся плохо, что в совокупности и привело к трагедиям. Не дай Бог, осуществить такую приватизацию.
И, наконец, два последних довода. Ядерно-оружейный комплекс в последние годы интенсивно сокращается. Это мировая тенденция в странах, создававших атомную бомбу. Результаты прежней деятельности имеют два аспекта. Первый – это “ядерный щит Родины”, под защитой которого происходила вся послевоенная жизнь, который и сейчас является основной силой сдерживания потенциальных агрессоров. Второй аспект существует в виде загаженных территорий и водоемов, свалок радиоактивных отходов, бесхозных радиоактивных каверн от подземных ядерных взрывов, утилизируемых подводных лодок и т.п. Эти экологические последствия постепенно ликвидируются, а территории постоянно культивируются. США уже затратили миллиарды долларов, часть из которых была даже направлена в Россию. Но наши проблемы нам же и решать.
Сейчас наша атомная энергетика как бы отдает дочерний долг дряхлеющему оружейному комплексу, развивая технологии утилизации радиоактивных отходов, реабилитации территорий, и, наконец, прямо подпитывает производимой электроэнергией, необходимой для производства таких работ. В рамках государственного Росатома эта деятельность хоть как-то координируется, направляется и финансируется. Приватизированная атомная энергетика оставит государственные военные ядерные структуры один на один с этими проблемами, которые еще долго не будут давать нам покоя. Поэтому можно утверждать, что дискуссии о приватизации атомной энергетики следует начинать только после того, как проблемы прежней деятельности ядерного оружейного комплекса будут полностью решены.
Второе соображение, напротив, связано с будущим. По моему мнению, нынешние ядерные технологии производства электроэнергии не пригодны для широкомасштабного развития в мире. АЭС, использующие конверсионные реакторы, должны не приватизироваться, а постепенно закрываться. Строить новые АЭС надо исключительно для того, чтобы не потерять ещё имеющиеся знания и навыки. Будущее атомной энергетики связано, повторяю, с детерминистски безопасными реакторами, проекты которых рождаются из сегодняшних атомных технологий, предназначение которых –создать новые типы реакторов и технологий и умереть.
Но именно потому, что эти роды длительны и затратны, повивальной бабкой новых ядерных технологий могут быть только государства и международные организации. Частные компании сделают аборт инновациям. Упомянутые выше экономические особенности атомной энергетики на нынешнем энергетическом рынке объективно заставляют владельцев АЭС продлевать срок службы действующих энергоблоков и тиражировать их эволюционные аналоги. Пока кладовые углеродосодержащего топлива планеты разграблены лишь частично, такое положение будет сохраняться, и атомная энергетика России не имеет шансов на кардинальные инновации со стороны крупного бизнеса. А значит, в частных руках ее развитие остановится просто потому, что жизненный цикл нового ядерно-энергетического объекта с учетом затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы дольше, чем продолжительность жизни принимающих решения лиц.
Как у человека, работающего в институте регулирующего органа, у меня есть ведомственная точка зрения, которая состоит в том, что при приватизации объектов атомной энергии роль и полномочия регулирующего органа, очевидно, возрастут. Это вытекает из логики приватизации и зарубежного опыта. В обсуждениях перспектив рынка ядерной электроэнергии на Западе все чаще звучит четкая и правильная формула: снижение государственного вмешательства в регулирование экономики энергетического рынка должно сопровождаться усилением государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности. В нынешних российских условиях приватизация объектов атомной энергии с высокой степенью вероятности может привести к снижению их безопасности и постепенному исчезновению атомной энергетики. А это противоречит интересам нашей страны.
