аудитор Счетной палаты РФ, доктор экономических наук
Впервые российское правительство рассматривает трехлетний бюджет — до 2008 года – 
и начинает мыслить в среднесрочной перспективе. Сам по себе это позитивный факт. Однако, новый финансовый план обнажил всю проблемность текущей экономической политики. Макроэкономическая стабилизация достигнута, но темпы экономического роста сокращаются, причем при росте цен на нефть. А удвоение ВВП за 10 лет, для которого экономический рост должен составлять ежегодно не менее 8%, становится недостижимым.
Даже по второму, оптимистичному варианту прогноза экономического развития, ожидается рост ВВП в 2006 году на 5,6% и в 2007-2008 годах – на 5,8-6,0%, причем рост промышленного производства прогнозируется более низким — всего 4,6% в 2006-м и 4,9 % — в 2007-2008 гг. Решить поставленную президентом страны задачу правительство не может потому, что бюджетная политика сориентирована на максимально упрощенный вариант монетаристской политики, целью которого является сохранение бюджетного профицита, сокращение потребительского спроса и снижение, таким образом, уровня инфляции. При этом замедление экономического роста неизбежно.
В начале 2000-х годов главным считалось добиться макроэкономической стабилизации любой ценой: перераспределением налогового потенциала на федеральный уровень и тем самым недофинансирования расходов бюджетов субъектов Федерации, а также сдерживанием роста доходов населения и инвестиционной активности государства.
Считалось, что снижение инфляции и стабилизация рубля позволят улучшить инвестиционный климат, повысить кредитный рейтинг России, привлечь дешевые кредиты и прямые иностранные инвестиции, которые, дескать, напрямую зависят от банковской ставки. При этом боялись, что увеличение объема госзакупок приведет к уменьшению объема инвестиций в результате роста процентной ставки за кредит.
Но это был «финансовый утопизм». Трансформация кредитных ресурсов в инвестиционный капитал – задача более сложная и не решается лишь снижением процентной ставки. Привлекательность кредитного рынка зависит не только от инфляции, но и от размеров внутреннего совокупного спроса, условий накопления капитала, доверия бизнеса к государству, качества заемщиков. Словом, от факторов субъективного и объективного восприятия рынка. Тем не менее, до сих пор правительство целью своей финансовой политики считает достижение макроэкономической стабилизации на основе сокращения государственных расходов и получения профицита федерального бюджета.
Проводя такую политику, правительство добилось определенных успехов в сокращении расходов федерального бюджета и формировании достаточно большого его профицита. При этом монетаристы принимают во внимание лишь то, что сокращение бюджетных расходов снижает инфляцию, и это, якобы, само по себе увеличивает темпы экономического роста.
Необходимость сокращения непроцентных бюджетных расходов правительство аргументирует тем, что рост занятости в бюджетном секторе отвлекает трудовые ресурсы из более эффективных секторов, и это становится ограничением экономического роста. Но совсем не учитывается, что при этом несопоставимо больший ущерб наносится тому же производству. Из-за низких пенсий и заработков бюджетников, снижения масштабов жилищного и дорожного строительства происходит сокращение внутреннего платежеспособного спроса, страдают не только люди, но и экономика целом. Ультрамонетаристы не хотят увидеть, что разумные объемы и структура госрасходов – это один из мощных рычагов преодоления экономического кризиса и активизации экономического роста.
Парадокс нашей рыночной экономики заключается в том, что калькуляция цены берется, по существу, из старой экономической системы. Кроме того, в цены сегодня встроены завышенные инфляционные ожидания, спровоцированные несоответствием лозунговой борьбы правительства с инфляцией и реальным ее, мягко сказать, неуспехом.
Категорическое устранение государства от участия в формировании нормальной рыночной структуры ценовых затрат производителей с помощью системы экономических регуляторов иначе как «монетаристской зашоренностью» не назовешь. Рыночная цена содержит элементы, которыми можно маневрировать — это структурное соотношение прибыли, амортизации, накладных расходов, нерациональных издержек и прочих затрат.
Однако эти инструменты, будучи абсолютно рыночными, выходят за пределы монетаристской теории и поэтому напрочь отвергаются нашими доморощенными рыночниками.
Тем не менее, для остановки роста внутренних цен и создания условий для их существенного снижения относительно мировых (а это и есть не что иное, как борьба с инфляцией) возможно и даже необходимо:
— предельно ужесточить состав затрат, относимых на себестоимость, под жестким контролем налоговых органов (это – элемент т.н. налогового администрирования); — провести ревизию цен монополистов, включая цены на электроэнергию и тепло; — обеспечить налоговые преференции режиму накопления и санкции за утрату прибыли.
Это потребует изменения налогового законодательства и ужесточения налогового администрирования.
Но российская экономическая политика продолжает ориентироваться на пассивную стабилизацию сложившейся ситуации с использованием набора примитивных монетарных методов. При этом даже Банк России, в задачи которого как раз и входит использование монетарных методов при решении сугубо монетарных задач, таких как стерилизация избыточной ликвидности, продолжает активно рассчитывать на сохранение ограничительной фискальной политики, проводимой правительством. И с позиций самого Банка России (но – не с государственных позиций!) это якобы достаточно разумный вариант поведения: к чему лишние хлопоты, если правительство так озабочено проблемой инфляции, что практически больше ничем не занимается.
Монетаризм нельзя отвергать как один из механизмов регулирования рыночной экономики. Однако следует помнить, что это далеко не единственный инструмент регулирования, и уж конечно он не может быть самоцелью – ставка только на монетарные методы в России уже доказала свою несостоятельность.
В российских реалиях нет классических условий рыночной экономики, в которых эффективно могут работать монетарные методы. Не сложились у нас пока институты гражданского общества и рыночные институты, невелики размеры финансового рынка, слаб еще банковский сектор, а масштабная долларизация серьезно усложняют работу кредитно-денежных механизмов в нашей экономике.
Но даже в устоявшихся рыночных условиях как, например, в США, где эти условия складывались веками, далеко не все проблемы решаются исключительно с помощью монетарных методов. Тем более, что для развивающихся стран с рыночной экономикой экономический рост всегда важнее инфляции.
Безусловно, значение антиинфляционного регулирования сохранится и впредь. Однако эффективность чисто монетарного регулирования снижается по мере нормализации денежно-кредитной и бюджетной систем, в то время как использование немонетарных факторов должно оставаться весьма значительным, поскольку эти факторы (несбалансированность экономики, высокая степень монополизма, патернализм, огосударствление социальной сферы и т.д.) носят долгосрочный характер.
Находясь в плену ложных целей, правительство даже не ставит перед собой задачу макроэкономической стабилизации. К сожалению, ситуация такова, что ее ключевые цели — создание предпосылок для экономического роста, подъема инвестиций, улучшения конкурентоспособности нашей экономики — пока далеко не достигнуты. Продекларировав достижение в стране макроэкономической стабилизации и отрапортовав обществу о якобы достижении поставленной цели, правительство по существу загнало себя в ловушку собственного непрофессионализма.
Парадокс ситуации в том, что правительство воспринимает высокие цены на нефть как национальную трагедию. И его озабоченность можно понять: у него появились не просто лишние деньги, а огромные незадействованные финансовые ресурсы. Стабилизационный фонд непрерывно растет. Если на начало 2005 года он составлял 739,4 млрд. рублей, то на конец года достигнет уже 884,5 млрд. рублей, к концу 2006 года (с учетом досрочного погашения внешнего долга) он планируется в размере 1739,9 млрд., к концу 2007 года – 1981,2 млрд., а к концу 2008 года может составить уже 2327,7 млрд. руб.
Профицит федерального бюджета тоже не уменьшается: если по закону в 2005 году он может составить 387,8 млрд. руб., то в 2006 году планируется уже в объеме 500,3 млрд. руб. Правда, несмотря на все старания правительства, практически не уменьшается внешний государственный долг. Ожидается, что с учетом досрочного погашения в 2005 году он составит 2444,4 млрд. руб., а в 2006 году – 2359,4 млрд. руб. Так что небольшая отдушина для правительства все-таки имеется – пока еще есть, кому отдать «лишние» деньги, если, конечно, их согласятся взять досрочно.
Нельзя не отметить, что этот результат был вполне предсказуем. Ибо, установив нашей экономике диагноз «голландская болезнь», правительство доступными его пониманию монетарными методами старалось «сбить температуру» у больного, активно откачивая из экономики финансовые ресурсы. Но надо же, больной до сих пор все еще в агонии…
Тут правительству помогала и денежно-кредитная политика ЦБ, основанная на поддержке экспортной составляющей — эмиссия денежной массы производится им в объемах вывоза нефти, но и это только спровоцировало дополнительные проблемы.
Конечно же, правительство пугает не сам факт наличия лишних денег, а то, что даже небольшая утечка из этих огромных резервуаров может подстегнуть инфляцию, которая и без того уже уходит из-под его контроля. За годы своей ориентации на самые примитивные методы монетарной политики (проблемы инфляции и укрепления рубля) правительство хорошо научилось вписываться в ситуацию, но не управлять процессом.
Продекларированная цель макроэкономической стабилизации, которая не подкреплена набором разнопланового, но систематизированного экономического инструментария, которая не сопровождается эффективной структурной политикой модернизации общественных институтов, эта цель стала ахиллесовой пятой. Государство практически потеряло реальные рычаги управления экономическим ростом страны.
Задача достижения финансовой стабильности не должна трансформироваться в задачу обеспечения фискальной самодостаточности федерального бюджета. Активная борьба правительства с инфляцией – это, по существу, бой с ветряными мельницами. На протяжении пяти последних лет прогнозы правительства по инфляции и фактические ее уровни никогда не совпадали. Напомним: правительство, начиная с 2003 года, ежегодно планирует снижение инфляции примерно на два процентных пункта в год.
Правительственный прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста (прежде всего мы имеем в виду повышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство) правительством не предусматривается. В первую очередь это касается политики регулирования цен в сфере естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения означенной цели. Конкретных мер в этом направлении практически нет. Именно поэтому, несмотря на оптимистичные прогнозы, реально инфляция упорно держится на уровне 11-10 процентов в год. И это еще один аргумент в пользу того, что даже инфляцию только монетарными методами не победить.
В этих условиях правомерен вопрос о практической ценности принимаемых перспективных решений в трехлетнем бюджете до 2008 года, которые сводятся на нет в повседневной работе отсутствием экономических механизмов для воплощения их в жизнь.
В ситуации, когда государство озабочено проблемой «куда деть лишние деньги», могут быть приняты различные решения.
1. Казалось бы, самое правильное решение – резко снизить налоговую нагрузку на бизнес и без государственных инвестиций создать условия для стимулирования реинвестиций частного капитала. Такие разговоры уже ведутся. Но правительство вряд ли выберет этот вариант, и понятно почему. Хотя теоретически это правильный вариант, но в наших условиях он ничего не даст. Проблемы в самом государственном аппарате: между ним и бизнесом – пропасть.
Собственник-производитель, заинтересованный в расширении объемов своей деятельности, тем не менее, всегда соизмеряет возможности получения дополнительного эффекта от различных вариантов вложения средств. Как правило, он ждет от государства не бюджетных подачек, а определенных гарантий, обеспечивающих единые правила игры на рынке для всех производителей и свободный перелив инвестиционного капитала по каналам финансового рынка. И не только бизнесу, но и всему обществу необходимы определенные государственные гарантии проведения курса бюджетной политики, выгодной обществу в целом, причем – на определенную перспективу, а не такой системы, которая обслуживает сиюминутные интересы отдельных политиков и лоббистских групп.
Государственный же аппарат всеми своими действиями создает атмосферу недоверия к самому институту власти, доказательством чего служит беспрецедентная утечка капитала за рубеж именно в последние годы.
В случае снижения налоговой нагрузки единственный результат – это сокращение доходов бюджета, но бизнес не будет вкладывать деньги в свое развитие, и это результат деятельности государства. Для того чтобы производитель перестал «перестраховывать» свой капитал, нужна комплексная система мер, о чем мы уже говорили.
Найти общий язык с бизнесом правительство сможет только в том случае, если, наконец, осознает, что логика современного экономического развития в том, что разработка инвестиционной политики начинается с принятия хозяйственных решений на уровне собственника-производителя. Конечное выражение интересы собственника получают в формировании приоритетов, отражающих общенациональные потребности на народнохозяйственном уровне.
2. В ситуации «лишних денег» возможен второй вариант действий: государство само может распределить замороженные финансовые ресурсы в интересах экономики. Из мировой практики давно известно, что прямые государственные инвестиции (вложения в основные фонды или новое строительство), как правило, не самые эффективные – это сфера преимущественного действия частного капитала, ориентированного на рыночный спрос. Тем не менее, в сложившейся ситуации определенную часть замороженных финансовых ресурсов можно было бы направить на решение застаревших проблем.
Наиболее эффективные государственные прямые инвестиции это, как правило, инвестиции в инфраструктуру, обеспечивающие частному бизнесу благоприятные, но равные для всех товаропроизводителей условия. И здесь проблема даже не в объеме инвестиций, а в разумном выборе сфер государственных вложений. Для России это, прежде всего, вложения в строительство дорог и коммуникаций, ведь мы очень большая страна, единство которой во многом зависит от контроля государства за системой коммуникаций.
Отрадно, что страшилки о непременном всплеске инфляции в случае государственных инвестиций в инфраструктуру уже не находят всеобщей поддержки, и правительство уже почти единодушно в том, что деньги можно вкладывать в инфраструктуру (дороги, коммуникации, порты, ЖКХ). Эти вложения стабилизируют инфляцию, поскольку они представляют собой, по существу, инвестиции в отложенный спрос, который в значительной мере сдерживает денежную массу. Кроме того, вложения в науку, транспортную и телекоммуникационную инфраструктуру, энергетику и т.д. не только обеспечивают решение проблем развития для частного сектора, но и имеют мультипликативный эффект. В благополучной Европе подсчитали, что из-за плохих дорог они теряют 1,8% ВВП. А что же нам-то говорить?!
Итак, «верхи» уже почти договорились до того, что можно тратить на инфраструктуру, но опять споткнулись о собственную недальновидность. Оказывается, в России до сих пор нет эффективных институтов рынка из-за чего мы теряем, по некоторым экспертным оценкам, как минимум, 2-3% прироста ВВП. Единственная возможность создать опорные точки будущего экономического роста – это системные преобразования действующих рыночных институтов. Эта аксиома рыночной экономики достаточно часто звучит и в программных документах, и в речах ведущих экономистов, но дело-то в том, что смысловое значение этой аксиомы практически потеряно и заменено бессмысленным лозунговым озвучиванием.
Однако даже в такой ситуации пока еще не все выходы для государственных инвестиций в экономику заблокированы. Государственные заказы – это тоже инвестиции в производственную сферу, поскольку они создают возможности для хозяйствующих субъектов иметь определенный и стабильный сбыт продукции. Но главные государственные инвестиции – это инвестиции социального характера, в человеческий капитал — образование, науку и здравоохранение.
И опять извечный российский парадокс: вроде бы понимание есть, но только на уровне деклараций. В цифрах же – совершенно другое. Возьмем все тот же проект перспективного финансового плана России на 2006 — 2008 годы, который правительство одобрило. Сколько вкладывается, например, в образование? В 2005 г. – 155,4 млрд. руб., в 2006 г. – 168,2 млрд. (+8,2%), в 2007 г. – 171,5 млрд. (+ еще 2%) и в 2008 г. – 174,9 млрд.руб. (+ еще 2%, или +12,5% к базе). Фактически прирост государственных вложений едва превышает ожидаемые темпы инфляции, и не приходится вообще говорить о достаточности этих вложений даже для простого воспроизводства в этой сфере, не то, что о прорыве.
Например, если государство разрабатывает программу развития образования, то здесь не самое главное сколько государство построило школ и институтов и как оно их содержит. Гораздо важнее со стороны государства правильно сформулировать целевую установку повышения уровня образования в России – как общего, так и профессионального, – определить критерии качества этого образования, его стандарты, и правильно сформировать государственный заказ на квалифицированных специалистов именно тех специальностей и направлений, которые обеспечат реальный сектор производства квалифицированными трудовыми ресурсами.
С этих позиций повышение заработной платы работников образования – это одна из форм государственных инвестиций в человеческий капитал, а не просто расходы социального характера. Это уже целенаправленная деятельность государства по обеспечению условий и качества развития экономики.
Показательным примером могут быть и государственные вложения в восстановление ветхого фонда жилья. Но лукавые чиновники вообще постарались убрать эту проблему с глаз долой: по их отчетности в России якобы всего 1% ветхого жилья; значит проблемы как таковой нет, и финансирования здесь, следовательно, не требуется. Чтобы посмеяться над этой глупостью, достаточно мельком взглянуть на телевизионный экран, а многим и этого делать не надо: они живут именно в таком жилье. А правительству с его проблемой «лишних денег» и невдомек, что это реальная общественная потребность, которую можно и должно удовлетворять.
Вести дискуссию о том, стоит ли государству вкладывать деньги во все эти сферы или нет – бессмысленно, ибо никто другой больше не будет этого делать. Ведь частные интересы всегда преследуют цель получения достаточной экономической отдачи в минимально короткий промежуток времени.
Возникла и другая проблема: государство в его нынешнем виде не в состоянии эффективно заниматься хозяйственной деятельностью, непосредственно связанной с реализацией таких его функций как, например, осуществление государственных закупок, необходимых для оказания государственных услуг. Недаром президент страны призвал министров не превращать бюджет-2006 в «бюджет разбазаривания».
Когда были низкие цены на нефть, это неумение оправдывалось нехваткой денег. Но что изменилось после модернизации государственных структур? Сама структура госаппарата не настроена на умение вести государственный бизнес и даже в Федеральных агентствах нет департаментов, которые могли бы реально «делать дело», эффективно осваивать деньги.
В России по-прежнему нет дееспособного государственного хозяина. Деньги есть, а хозяина нет. Государство в лице административного аппарата разучилось (если вообще умело) вести бизнес, его деятельность не просто неэффективна, а вообще не осуществляется. Счетная палата постоянно проверяет использование государственных средств и сталкивается с ситуацией, когда деньги получены, но не используются и возвращаются в бюджет.
3. Третий возможный вариант использования накопленных финансовых ресурсов – это частно-государственное партнерство на возмездной основе, когда доходы от вложений государственной собственности возвращаются живыми деньгами в бюджет страны. Цель создания программ частно-государственного партнерства благая – объединить усилия частного бизнеса и государства на решении конкретной социальной задачи. Но сама идея государственных инвестиционных программ уже настолько себя дискредитировала, что в рыночном понимании ее будет крайне сложно реанимировать.
Придумали инвестиционный фонд. Сама по себе его сумма достойна уважения. Но тратить эти деньги пока нельзя, ибо опять все утечет «в песок». Потому что нет действенного механизма разработки и реализации федеральных целевых программ. В результате доходы бюджета расходуются на практически бесконтрольное финансирование государственных инвестиционных программ, формирование которых далеко не всегда отвечает общенациональным интересам эффективного использования национального богатства – трудовых, природных и материальных ресурсов.
Качество федеральных целевых программ недопустимо низкое. Главной причиной является отсутствие четко установленных критериев и приоритетов осуществления капитальных вложений. Кроме того, в инвестиционную программу включаются нескольких отдельных программ, каждая из которых предусматривает свои цели. Финансирование этих программ осуществляется через различные каналы в рамках федерального бюджета. Отдельные программы иногда получают финансирование из нескольких каналов.
Контроль за их реализацией и последующая оценка результатов остаются несовершенными. Системы внутренней и внешней проверки по-прежнему слабы. Поскольку основное внимание в ходе контроля уделяется исключительно использованию финансовых ресурсов, проверки не позволяют оценить, соответствуют ли затраты полученным результатам, что чрезвычайно важно с точки зрения оценки эффективности инвестиционных программ.
Средства из бюджета нередко выделяются на основе фактического освоения средств без учета того, выполняется ли работа в соответствии с техническими заданиями и спецификациями. Неэффективность реализации и неадекватность систем контроля качества наглядно проявляются в задержках завершения проектов и в превышении проектных затрат. Оценка программ государственными заказчиками по-прежнему является абсолютно недостаточной.
Реального увеличения суммы на эти программы в трехлетнем бюджете нет: планируемый прирост расходов меньше, чем инфляция – в 2005 г. на них выделено 267 млрд., в 2006 г. – 287 млрд. рублей. И, очевидно, это правильно.
Итак, ситуация сегодня такова, что государство, с одной стороны, не позволяет бизнесу развивать экономику, а само делать это не в состоянии. Отсюда самым естественным образом вытекает и его политика – сложить деньги в кубышку и хотя бы отдать долги тем, кто сможет использовать деньги более эффективно.
Если руководствоваться этой логикой, может быть, и можно поддержать одобренный правительством трехлетний бюджет, но не с позиции правильности его стратегии, а с позиции понимания того, что ничего лучшего правительство делать не умеет. «Монетаристы-поневоле» ничему другому не научились.
Практически одобрив трехлетний бюджет, правительство оказалось в роли известной унтер-офицерской вдовы, которая «сама себя высекла». Поэтому ему остается только с пониманием отнестись к тому, что предлагает Минфин, и признать, что государственный административный аппарат плохо выполняет свои функции, определенные ему действующей нормативной правовой базой.
Резюмируя сказанное, остается отметить: при всем сочувственном отношении к ситуации, создавшейся в правительстве с проблемой «лишних денег», в обществе все больше формируется понимание того, что вопрос о дальнейшей модернизации госаппарата с повестки дня все еще не снят. А в отношении правительства можно применить известную фразу из вестерна: «Не стреляйте в пианиста, он играет, как умеет».
