В российской практике отношений общества и власти в период перехода к рыночной и плюралистической демократической системам лоббизм еще не стал зрелым, прозрачным и легальным механизмом продвижения интересов. Напротив, обычное российское представление о лоббизме, как правило, настороженно, неадекватно и попросту неверно. Представляется многим, что лоббизм — это, например, когда депутат Госдумы ходит по правительственным кабинетам и выхаживает решения в пользу своего округа. На самом деле реальная, эффективная миссия лоббизма основывается на верховенстве закона, на той самой роли парламента как законодательной власти, продукт которой — закон — обязателен для всех. И для исполнительной власти. И для Минфина. И для губернатора. И для президента. По-видимому, еще не набран нужный опыт, квалификация, уверенность в том, что интересы регионов, отраслей, промышленных предприятий можно реализовать не через «откат», взятку и коррупционные таинства, а инициировав и защитив нужный закон. Любая выборность в управленческие органы неразрывно и неизменно связана с проблемой преемственности. Это одна из важнейших проблем, имеющих чрезвычайное практическое значение. В самом деле, в результате выборности одно поколение уходит из структур, другое — приходит. С появлением новых людей резонно возникают вопросы: будут ли продолжены дела, начатые другими, будет ли использован накопленный опыт, получат ли в конце концов избиратели то, что им было обещано? Ведь избирателям не так важно, кто за этими результатами стоит персонально. Российский парламент, Государственная Дума как органы выборные — не исключение. Разговор о законодательной поддержке промышленности с проблемы преемственности мы начинаем не случайно. Преемственность — один из ключевых вопросов любого управления, выступающая в качестве важного механизма, через который специалист (в особенности специалист-управленец) получает необходимые знания, накопленные в ходе предыдущего опыта. Да и сами знания, потенциал, квалификация законодателя накапливаются, приумножаются. Простой пример: в Государственную Думу избрано более половины новых депутатов. С чего началась их работа? С нуля? Или они могут опираться на то, что сделано раньше — до них? В каком объеме прошлый опыт используется? В какой степени пройденный путь не повторяется? Удается ли сохранить набранный предшественниками потенциал, совершенствуя и умножая при этом содержание и стиль работы за счет личностных качеств новых людей? Ответ не так прост, как кажется. Знаю это по собственной практике. Десятки подготовленных в свое время законопроектов лежат под сукном во вновь избранной Государственной Думе, несмотря на то, что в законах нуждаются миллионы людей. Предпринятые попытки обратиться к новой Государственной Думе с целью достичь договоренности об использовании имеющихся серьезных заделов и наработок дал не просто нулевой, но резко отрицательный результат. Опыт предшественников оказался никому не нужным. Было бы перебором утверждать, что новые депутаты должны двумя руками хвататься за имевшиеся у предшественников-коллег законопроекты. Поговорка о новой метле не лишена народной мудрости. Но явной несправедливостью, неразумностью является и отрицание накопленного потенциала. Тем более что он содержит много рационального, полезного. А главное — подготовленные законопроекты выражают интересы коллективов многих отраслей промышленности, сельского хозяйства, других областей практической деятельности. Кроме того, в этом вопросе существует и строгая юридическая сторона. Дело в том, что обязательность рассмотрения законов, внесенных в Государственную Думу предыдущего созыва, Государственной Думой нового набора не предусмотрена. Но чем новый депутат лучше старого? Его статус и полномочия не больше, чем у старого. Разве он не должен продолжить работу предыдущего? Причем он, конечно, вправе по-иному посмотреть на тот или иной законопроект. Он вправе его подправить или даже отклонить. Но с цивилизованной точки зрения необходимо продолжить работу с законом. Иначе теряется устойчивость законодательного процесса, прекращается накопление квалификации и рост законодательного потенциала. Пока же эта проблема в России не решена и аналитики справедливо дискутируют вопрос — а растет ли творческий, законодательный потенциал Государственной Думы от созыва к созыву? Непереизбранные на очередных выборах, но активные, содержательные депутаты, являющиеся носителями десятков законодательных инициатив, знающие в деталях процедуры, яркие ораторы, конечно, представляют собой большую ценность для общества и государства. К сожалению, по факту российское общество и государство на современном этапе индифферентно к такому человеческому потенциалу. Как видим, даже формально Государственная Дума не обязана продолжать работу бывших депутатов. В ее регламенте это не предусмотрено. Имеется и другая проблема. Жизнь законопроекта до окончательной подписи президента, после которой он вступает в действие, состоит из нескольких циклов. Кто-то закон задумывает, кто-то пишет, кто-то вносит от своего имени в Государственную Думу (если это депутаты, а не правительство или иной орган, имеющий право законодательной инициативы). Кто-то «ведет» законопроект от имени профильного Комитета. Кто-то работает в рабочих группах. Где и как фиксируется авторство творческого высококвалифицированного индивидуального вклада? А в случае переизбрания депутата-автора кто и по каким правилам обращается с его детищем, с текстом законопроекта? Для эстрадных певцов, композиторов и писателей подобные вопросы решены. В данном же случае — белое пятно. И важен не только вопрос престижа или эмоций незаслуженно забытого автора закона. Важно бережное, ответственное и рачительное отношение к интеллектуальному продукту высшей пробы и значения — закону. Важно бережное и рачительное отношение к квалифицированным кадрам. К сожалению, кадры, люди в России — не в цене. Баксы и лизоблюдство — да, а желание и готовность делать дело — не очень. Известно, что глубокое реформирование экономики успешно может осуществляться только на основе опережающей, тщательно разработанной нормативной базы, создаваемой органами законодательной власти. В переходный период — период поиска и формирования новых оснований жизни общества — создавать законы особенно актуально, но и особенно непросто. К сожалению, законотворческая деятельность существенно отстает от требований жизни. К тому же она в большей мере характеризуется количественными показателями — числом принятых законов, и часто их малоэффективностью, нереализуемостью. Если закон в самой своей материи, даже в тексте не содержит механизмов исполнения — он работать не будет. Ну а законы — сборники первомайских призывов не работают по определению. Активизация законотворческой работы, сложность правовых текстов побуждают руководителей законодательных структур принимать дополнительные меры по улучшению качества законодательной продукции. От качества законов зависит социальный порядок. В хороших законах нуждаются и граждане, и государство. Для этого нужна квалификация. Вместе с тем законопроекты нуждаются в продвижении по соответствующим инстанциям. Жизнь выдвинула настоятельную потребность в институте лоббизма. Таким и задуман Центр законодательной поддержки промышленности. Идея создания общественной экспертной законотворческой структуры была активно поддержана рядом министерств и ведомств, руководством некоторых Комитетов Госдумы РФ, многими ее депутатами. Прошло организационное совещание учредителей, ряда руководителей крупных предприятий, видных ученых, специалистов промышленности и юристов, где и состоялось организационное оформление Центра. На совещании были обсуждены и объявлены стратегические цели организации, конкретизированы ее ближайшие задачи. Было отмечено, что серьезные отраслевые сдвиги в промышленности, возникновение и активизация фондового рынка, необходимость привлечения инвестиций в реальный сектор производства поставили ряд серьезных проблем, которые сами предприятия решить не в состоянии. Для успешного их функционирования нужна соответствующая законодательная база. Разрабатывая законопроекты, Центр стремится, чтобы закон был точным, понятным и, насколько возможно, простым. Неясности и противоречия в правовых текстах порождают неопределенность. В этом случае возникает риск, что законы не будут работать. В целях создания качественного закона обеспечивается открытость законотворческого процесса, возможность проявиться максимальному числу разработчиков — институтов и лиц. Законопроект, безусловно, проходит стадию консультативных процедур. Данное требование имеет особое значение, так как до принятия решения парламентом вопросы согласуются с наиболее важными общественными и экономическими группами и их интересами, что сказывается на качестве законопроекта. Такая практика позволяет выявить реакцию как законоведов, так и тех, кому законы адресуются. Сама по себе философская основа любого закона заключается в наличии конфликта интересов в отношениях каких-либо сторон, субъектов. Потребность в законе возникает именно тогда, когда появляются новые отношения, регулировать которые пока нечем (нет нужных правил игры), а конфликт требует разрешения. Законопроект, отражая конфликт, реальные обстоятельства многообразной жизни, призван его снимать, предупреждать, регулировать. Интересы противостоящих групп влияют на законопроект, давят в противоположных направлениях. Это собственник и наемные работники. Крупный собственник и местная власть на территории его владений. Регион и Центр. Министерство, к примеру, обороны и Минатом. Гражданское общество и государство. Село и город. Продавец и потребитель. Множество сталкивающихся интересов. И ответственность законодателя заключается в том, чтобы увидеть, описать поле интересов и их конфликтов, определить начальное проблемное поле закона. Затем найти сложные, комбинированные формулы решения. Сначала в принципе, в идее, а потом и в юридической формулировке. Найти точный механизм баланса интересов, гарантии реализуемости норм закона. Закон должен эффективно решать проблемы. Особо трудно это делать в переходный период, когда рождаются сотни новых отношений собственности, бюджета, власти, прав человека и т. п. Когда каждый состоятельный новый закон может противоречить существующими. Нужно точное видение этого, нужны специальные согласующие юридические приемы. Центр доступными ему путями и средствами информирует организации и граждан о принятом законе. Центр исходит из того, что если законодательство имеет своей целью достичь определенных результатов — изменить поведение граждан или служить руководством для деятельности государственных органов,— оно должно быть доведено до сведения общества или обнародовано соответствующим образом. Должное информирование и доступность являются качественными требованиями, предъявляемыми к законодательству. Хотя есть и совершенно иные условия — на определенном этапе работы нужна предельная конфиденциальность. Практически все значительные законодательные предложения готовятся специалистами различных отраслей промышленности, научных учреждений, профессиональных организаций, частных фирм и иных заинтересованных групп. Критериями отбора идей служат специализированные знания и опыт тех, кто участвует в подготовке закона. Учитывается, конечно, политическая принадлежность. Ибо закон с нашей точки зрения не должен быть однобоким левым или правым. Он должен видеть, уважать и балансировать интересы всех субъектов соответствующих отношений. Центр осуществляет правовые исследования, оказывает консультативные услуги, помогая организациям проверять пригодность и политическую приемлемость того или иного законопроекта или подхода, решения, оценить «проходимость» законопроекта. Закон — этот продукт конкретного труда человека, как говорится, может быть сделан своими руками. Исходя из этого Центр помогает специалистам, участвующим в подготовке законов, яснее и точнее представлять цели, поставленные перед законом, государственными органами и хозяйственными руководителями. Хороший качественный закон возможен только при четком определении его целей, средств их достижения и механизмов реализации. Знать и выражать интересы заказчика — важнейшее условие, которого придерживается Центр. Лоббистские заказы могут носить разный характер, но, в конечном счете, сердцевиной их, объединяющим началом должен стать баланс общероссийских, групповых и индивидуальных интересов. Центр в состоянии выполнить любой заказ, так как располагает компетентными специалистами с многолетним опытом работы. Центр — не заангажирован. Он лоббирует чьи-то конкретные интересы, но защищает вместе с тем интересы всего общества. Центр действует на основе хозрасчета, заключая договора с соответствующими заказчиками.
Истекшие годы реформирования экономики показали, что в России все еще не выработана стратегия продуманной промышленной политики, политики роста. Государство слабо поддерживает отечественное производство денежными средствами и инвестициями, созданием иных стимулов. Производство же по-прежнему испытывает острую потребность в пакете необходимых для нормальной работы законов.
, руководитель Центра законодательной поддержки промышленности, профессор,
доктор физико-математических наук
тел. (095) 291-91-81
