президент Союза производителей
нефтегазового оборудования
«В России сейчас действуют практически все правила ВТО, регулирующие важнейшие элементы экономической жизни: от технического регулирования до регулирования внешней торговли и таможенного дела».
Из выступления министра экономического развития и торговли РФ Г. Грефа на заседании Государственной Думы 13 сентября 2006 года
Не секрет, что одной из главных целей ускоренного принятия в декабре 2002 года Федерального закона «О техническом регулировании» было обеспечение выполнения требований ВТО. Речь идет, прежде всего, об одном из обязательных документов ВТО — Соглашении по техническим барьерам в торговле.
Именно этим Соглашением ввели понятие «технический регламент», установили случаи, 
когда государства-участники ВТО могут вводить обязательные требования к продукции и процессам производства, определили процедуры публичного обсуждения проектов регламентов и стандартов, установили, как связаны технические регламенты и стандарты и как подтверждается соответствие продукции обязательным требованиям регламентов, а также ввели кодекс добросовестной практики по разработке, принятию и применению стандартов. Декларируемые цели этого Соглашения и закона «О техническом регулировании» — обеспечить свободное движение товаров.
«Правовая доктрина России предусматривает приоритет положений международных договоров перед отечественным правом, поэтому присоединение страны к ВТО связано со значительным объемом законодательной и нормотворческой деятельности. России, по оценкам Минэкономразвития, предстоит принять (пересмотреть) около 100 законодательных актов и примерно 1 тысячу ведомственных инструкций.
Таким образом, Россия получит в свое распоряжение обширный и систематизированный блок современного делового законодательства, сопоставимого с международным правом, что в современных условиях является одним из важных преимуществ присоединения России к ВТО». Так оценивали в 2002 году перспективы решения «системных вопросов» в докладе РАН и Национального инвестиционного совета «Народно-хозяйственные последствия присоединения России к ВТО».
Российские системы стандартизации и сертификации продукции, государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к ней, аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации также должны быть приведены в соответствие с новыми экономическими условиями и международно-признанными принципами и подходами. Идеологи закона «О техническом регулировании» с гордостью говорили и говорят о полном выполнении требований Соглашений по техническим барьерам в торговле.
Почему же спустя три года после того, как закон вступил в силу (июль 2003 года), российские промышленники и предприниматели бьют тревогу, неоднократно обращаются в Правительство РФ с предложением системного пересмотра закона, ссылаясь опять же на то же Соглашение ВТО, на международный и прежде всего европейский опыт?
Анализ более 200 проектов технических регламентов, находящихся на стадии разработки, выявил весьма тревожную тенденцию для развития бизнеса в стране и экономики в целом. Дело в том, что большинство проектов разрабатываются как проекты федеральных законов, в которых устанавливают чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на ведомственных нормативах и инструкциях, применявшихся в стране в 1970-90-х годах. Например, проект регламента по безопасности химических производств устанавливает требования к этажности производственных зданий, к технологическим регламентам и т.д.
Таких примеров по каждому проекту можно привести множество. По сути, такие регламенты превратятся в огромные производственные инструкции, но уже на уровне федерального закона, которые будут сковывать инициативу производителей и препятствовать разработке и внедрению прогрессивных способов обеспечения безопасности. Любая модернизация производства при таком подходе может рассматриваться как нарушение правовых норм закона-регламента со всеми вытекающими последствиями.
С другой стороны, выполнение таких требований может повлечь за собой существенную и, по сути, неоправданную реорганизацию производства и значительные капитальные вложения.
Кроме того, наличие большого числа детализированных требований в технических регламентах при высоких темпах современного развития техники и технологий неизбежно приведет к необходимости постоянного внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (технические регламенты). Таким образом, необходимые чисто технические новшества могут ждать своей очереди несколько лет, что неминуемо отрицательно скажется на конкурентоспособности и безопасности соответствующей отрасли экономики.
Каким же образом решается проблема задания обязательных требований к продукции в других странах, в том числе членах ВТО?
В Норвегии нефтегазовая промышленность основала в 1988 году Ассоциацию по стандартизации в отрасли (NORSOK) с целью снижения времени и стоимости сооружения и обслуживания морских нефтяных установок на Норвежском шельфе на 40-50% и разработки единых отраслевых стандартов. NORSOK предложила существенно уменьшить детальные технические требования в регулирующих документах и заключила соглашение между регулирующими органами и отраслью.
В 2002 году были подготовлены 5 новых технических законов, которые заменили 25 предшествующих, чрезмерно детализированных. Ссылки на стандарты были включены в 5 руководств к законам, которые разработали регулирующие органы. При этом NORSOK разработала стандарты, заменяющие в том числе 36 регулирующих руководств Норвежского нефтяного директората.
Общий принцип добровольности применения стандартов был сохранен. Использование других технических решений, методов и процедур возможно при наличии в компаниях документов, обосновывающих необходимость такого отклонения и соответствие требованиям законодательства.
Трехуровневая система задания требований (закон-руководство-стандарт) позволяет, с одной стороны, государству обеспечивать необходимый уровень безопасности, с другой — компаниям динамично развиваться и использовать все выигрышные стороны стандартизации (унификация и взаимозаменяемость продукции, информационная и техническая совместимость, согласование и увязка показателей и характеристик продукции и т.д.).
В странах ЕС с 1985 года применяется принцип «нового подхода», который устанавливает презумпцию соответствия требованиям европейских директив (технических регламентов) при условии соответствия гармонизированным с ними стандартам. В директиве (техническом регламенте) указываются только существенные (минимально необходимые) требования. Конкретные пути достижения этих требований и методы испытаний устанавливаются в национальных стандартах, направленных на подтверждение соответствия директиве (техническому регламенту).
Стандарты принимаются на основе консенсуса всех заинтересованных сторон и, прежде всего, представителей промышленности в рамках технических комитетов по стандартизации. Перечень стандартов, обеспечивающих соответствие директивам (нормативным актам) публикуется в официальном издании Европейской комиссии. Данный вид ссылок на стандарты называется «косвенным» и вполне может применяться при разработке технических регламентов в России в соответствии с пунктом 9 статьи 16 закона «О техническом регулировании».
В течение последних лет в странах СНГ приняты новые законодательные акты в области технического регулирования. Большинство стран СНГ внедряют прогрессивные европейские принципы и подходы («Новый и Глобальный подходы») в своем техническом законодательстве. На этих принципах приняты 23 технических регламента на Украине и целый ряд регламентов в Армении, готовятся к принятию 13 технических регламентов в Казахстане, 5 – в Белоруссии. Не случайно в утвержденной Президентом России В.В.Путиным «дорожной карте» по общему экономическому пространству с ЕС указана необходимость использования европейского «нового подхода».
Одним из существенных расхождений закона «О техническом регулировании» с положениями Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле является исключение из системы технического регулирования сводов правил или технических кодексов установившейся практики, на которые наравне со стандартами могут также быть сделаны ссылки.
Согласно Руководству ИСО/МЭК 2:2004, свод правил (кодекс установившейся практики) – документ, рекомендующий технические правила или процедуры проектирования, изготовления, монтажа, технического обслуживания или эксплуатации оборудования, конструкций или изделий, который может быть стандартом, частью стандарта или самостоятельным документом.
Для России своды правил – это огромный массив важнейших документов, включающий строительные нормы и правила (СНиПы), нормы пожарной безопасности (НПБ), санитарные нормы и правила (СаНПиНы), федеральные авиационные правила и др. Однако, в системе технического регулирования, согласно закону, не определены ни место, ни статус этих документов. Перевод их в национальные стандарты потребует огромных средств федерального бюджета и затрат времени.
В международной практике допускается использование ссылок на эти документы в технических регламентах и директивах. В ЕС такие ссылки широко применяются, начиная от Директивы 2001/95/ЕС от 3 декабря 2001 года по общей безопасности продукции, и включая директивы по парфюмерно-косметической продукции, лекарственных средств для человека.
России, находящейся на пороге вступления в ВТО, чтобы избежать правовых коллизий в будущем, необходимо изучать арбитражную практику этой организации, в том числе при разработке технических регламентов. И здесь в качестве примера можно привести расхождения в определении технического регламента по закону «О техническом регулировании» и по Соглашению ВТО по техническим барьерам в торговле.
Согласно Соглашению, «технический регламент – документ, в котором устанавливаются характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых является обязательным». В техническом регламенте могут быть установлены обязательные требования к процессам производства, которые воздействуют непосредственно на характеристики продукта, то есть отражаются на безопасности продукта, который будет обращаться на рынке.
Отсутствие в законе «О техническом регулировании» таких приоритетов может привести и уже приводит к необоснованному расширению сферы технического регулирования (охрана труда, охрана окружающей среды, профилактика заболеваний и т. д.), к серьезным правовым и экономическим последствиям.
Вместе с тем, требования по отношению к отечественной и импортируемой продукции не могут быть выполнены в равной мере, что является нарушением основополагающего принципа закона «О техническом регулировании» и также противоречит основополагающим требованиям ВТО по исключению дискриминации.
Очень показательны в этом отношении примеры из арбитражной практики ВТО. В 1991-1998 г.г. в арбитражном суде ВТО рядом стран был инициирован ряд дел в отношении США, установивших в своих законах-регламентах дополнительные требования к процессам производства, которые никоим образом не влияли на безопасность поставляемой продукции. Апелляционный суд ВТО признал эти меры дискриминирующими и принятыми в одностороннем порядке. После чего США пересмотрели свои руководящие правила.
Закон «О техническом регулировании» неоправданно распространяет положения Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле и на сферу государственных закупок, в т.ч. в рамках государственного оборонного заказа. Вместе с тем, п.1.4 статьи 1 указанного Соглашения говорит о том, что оно не распространяется на закупочную документацию, подготовленную правительственными органами и содержащую требования правительственных органов к производству или потреблению продукции.
Добровольный статус стандартов установлен только для целей данного Соглашения, тогда как практически во всех ведущих странах мира в соответствии с международными документами, в том числе ВТО, стандарты, нормы и правила носят в определенных случаях обязательный характер, и на них также делаются ссылки в законодательных актах и технических регламентах.
Абсолютным апофеозом закона «О техническом регулировании» является положение пункта 10 статьи 9, которым страна взяла на себя не имеющее аналогов в мире обязательство пересматривать, вне зависимости от своих национальных интересов, свои технические регламенты в случае их несоответствия любым международным нормам и правилам, определение которых в настоящее время отсутствует.
В этой публикации рассмотрены только отдельные расхождения закона «О техническом регулировании» и Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. Они касаются самого главного — определения технического регламента, области действия Соглашения, целей принятия технических регламентов и статуса стандартов.
Не надо ждать утра следующего дня после вступления страны в ВТО, чтобы оценить последствия: закона «О техническом регулировании». Принятый под лозунгом вступления в ВТО, но противоречащий требованиям этой организации, закон, по мнению многих представителей российской промышленности и экспертов, уже приводит к стагнации экономики и потере конкурентоспособности российской продукции, к технологическому отставанию отечественной промышленности, а также к снижению инвестиционной привлекательности России.
Рисунок Игоря Кийко
