Более четырех лет прошло с провозглашения начала реформы технического регулирования в России. При этом Закон «О техническом регулировании» призван был выстроить систему взаимоотношений между государством и бизнесом, при которых роль и ответственность бизнеса должна была повышаться. Одной из важнейших задач должно было стать устранение барьеров, препятствующих предпринимательской деятельности со стороны контролирующих органов, а также вовлечение бизнес-структур в разработку нормативных документов.
Закон предусматривал разработку общих и специальных технических регламентов (ТР), которые должны были заменить многочисленные и разобщенные существующие нормативные документы. Однако его существенные противоречия, отсутствие четкой методической базы, а также существенные расхождения с европейскими подходами не позволили пока разработать и принять ни одного из требуемых ТР в ранге федеральных законов.
В 2005-2006 годах ОАО «НижневартовскНИПИнефть» приняло участие в разработке законопроекта специального ТР «О безопасности производственных процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа». Головным разработчиком проекта было ФГУП НТЦ «Промышленная безопасность». Можно выделить следующие основные проблемы, с которыми мы при этом столкнулись, так и не преодолев многие из них.
В самом законе сфера нормативно-технического регулирования вопреки его международным аналогам была распространена на такие объекты как охрана труда, охрана окружающей среды, профилактика заболеваний, предотвращение и распространение массовых инфекционных заболеваний человека, оказание медицинской помощи и другие, не связанные с безопасностью продукции.
Кроме того, в технических регламентах предполагалось отразить вопросы общей организации производства, связанные с обеспечением его безопасности. При этом в законе присутствует понятие «исчерпывающие» применительно к обязательным требованиям к процессам и объектам, включенным в ТР, причем без раскрытия соответствующих критериев.
При разработке упомянутого специального регламента выполнение всех условий закона приводило к тому, что проект ТР становился многотомным и трудно читаемым, в котором суть – безопасность конкретного вида продукции – оказывалась в тени множества пунктов, касающихся промышленной, экологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности.
С другой стороны трудно согласиться с попытками механического переноса положений технического регулирования для товаров массового потребления на такие объекты, для которых важны не только требования к оборудованию или процессам производства, но и к управлению безопасностью производимой продукции.
Большую трудность вызвало принятие регламента в виде федерального закона. В результате во второй редакции ТР отбор требований был проведен на недостаточно высоком уровне. На это во многом повлияло нежелание разработчиков использовать в регламенте конкретные количественные показатели, которые потом очень трудно будет изменить в соответствующем законе, а также возможные сложности при внедрении в будущем новых технологий, материалов, процессов и т.д., которые могут не соответствовать характеристикам, включенным в ТР. Эти факторы привели к тому, что большая часть требований, положений, норм, количественных показателей была утрачена.
Значимой проблемой стала также невозможность ссылок на другие ТР, поскольку они еще не разработаны и не приняты, а также невозможность ссылок на документы более низкого уровня: стандарты, методики, руководящие документы, технические условия и т.д. При этом невозможно было осуществить прямое или откорректированное с учетом отечественной терминологии использование существующих нормативных документов, к примеру, международного стандарта ISO 13623 по системам нефтепроводов, поскольку в нем присутствует ряд ссылок на другие стандарты, а их положения, в свою очередь, существенно отличаются от отечественных нормативных документов.
Кроме того, в соответствии с требованиями закона до принятия технических регламентов нельзя вносить изменения в нормативные документы, устанавливающие требования безопасности и регулирующие промышленный и потребительский рынок (стандарты, СНиПы, нормы пожарной безопасности, нормы и правила проектирования, правила эксплуатации и т. д.).
Этим резко снижалась эффективность государственного регулирования безопасности в промышленности, строительстве, на транспорте, что, учитывая нарастающий износ производственных фондов, уже приводит к росту числа аварий и катастроф на объектах гражданского назначения с большим количеством пострадавших.
Таким образом, в процессе практического применения положений закона выяснилось, что в нем имеются существенные недостатки, устранение которых необходимо и для разработки ТР, и для устранения целого ряда возникающих вопросов, в том числе и в части соблюдения обязательных требований к продукции и процессам производства в переходный период.
В мае этого года были внесены изменения в Федеральный Закон «О техническом регулировании». К чему они свелись?
Из сферы применения закона исключены процессы производства, не связанные с безопасностью продукции, и вопросы охраны труда, а также определено, что закон не регулирует отношения, связанные с применением мер по профилактике заболеваний человека, охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов. Эти изменения сокращают число объектов, охватываемых законом. В настоящее время они регулируются Трудовым кодексом и законодательством в области охраны труда, экологии, здравоохранения и т. д.
Уточнена также формулировка, связанная с объектами технического регулирования, к которым предъявляются обязательные требования. Внесенные изменения показывают, что не подлежат регулированию вопросы общей организации производства, связанные с обеспечением его безопасности. Объектами технического регулирования являются только такие процессы и методы производства, которые воздействуют непосредственно на характеристики продукции, то есть отражаются на ее безопасности.
Принята новая редакция статьи 9 закона, согласно которой ТР принимается в виде ФЗ или постановлением правительства, что должно быть отражено в программе разработки ТР. Это изменение позволяет снять ограничение в механизме принятия технических регламентов и позволит провести реформу технического регулирования в определенный срок. Кроме того, упрощается процедура внесения изменений в ТР.
Введено положение о том, что в переходный период правительство и федеральные органы исполнительной власти могут вносить изменения в нормативные правовые акты, а федеральные органы исполнительной власти могут также вносить изменения в нормативные акты, применяемые до вступления в силу технических регламентов.
Вместе с тем, ряд положений, носящих очень важный, принципиальный характер не был принят и остался «за бортом» последней редакции закона. Остановимся на них подробнее.
Разработчиком проекта ТР по закону может быть любое лицо. Этот тезис с самого начала вызывал неприятие у большинства специалистов, поскольку вопрос тесно связан с качеством разрабатываемого документа, а также ответственностью за его подготовку. Поэтому предлагалось поручать разработку регламентов юридическим лицам, аккредитованным в Ростехрегулировании.
Второй вопрос: организация и отбор требований к объектам технического регулирования Анализ показывает, что отличия в подходах, принятых в России, от принятых в США и ряде европейских стран, выражаются в следующем.
В России обязательные требования оформляют в виде технических регламентов, принимаемых в отдельных случаях Федеральным собранием. В США и других ведущих странах, как правило, не требуется участие законодательных органов власти в оформлении обязательных требований к объектам технического регулирования, при этом объекты и процессы при установлении обязательных требований, как правило, не рассматриваются раздельно.
В России в технических регламентах ссылка на стандарты не допускается, а в США ссылка на стандарты (отраслевые и национальные) в федеральных нормах допускается.
В России межкорпоративные стандарты недостаточно эффективно разрабатываются и пересматриваются многочисленными, но не оформленными юридически общественными техническими комитетами при Ростехрегулировании, то есть не имеющими статус юридических лиц, а значит без соответствующих прав и ответственности. Формирование технических комитетов проводится Ростехрегулированием путем оформления приказов.
В США и других странах межкорпоративные стандарты разрабатываются и регулярно пересматриваются организациями по стандартизации, имеющими статус юридических лиц. Такие организации успешно работают и финансируются ведущими промышленными компаниями, научными и другими организациями. В России такие коллективные организации по межкорпоративной стандартизации со статусом юридических лиц также отсутствуют.
До принятия закона в стандартах ГОСТ и ГОСТ Р были выделены добровольные и обязательные требования. Принципиально новым для России стала добровольность применения стандартов и соблюдение обязательных требований, изложенных в технических регламентах.
Технические регламенты и подкрепляющие их нормативные документы должны включать все основополагающие требования по безопасности из действующих нормативных документов. При этом часть нормативных документов должна быть переведена в стандарты или своды правил для последующего пересмотра и актуализации. Из-за того, что нормативные документы, содержащие требования к безопасности, не пересматривались в течение многих лет, накопились расхождения с современными обязательными требованиями, принятыми в ведущих зарубежных странах, в том числе по оценке соответствия и использованию добровольных стандартов.
При таком подходе существует необходимость в регулярном пересмотре обязательных требований к объектам регулирования в регламентах и подкрепляющих их документах. Для решения этих общих задач образован ряд технических комитетов по регламентам. При этом стандартизацию целесообразно передать заинтересованным промышленным и деловым кругам, образовав для этой цели соответствующие юридические лица – организации по национальной стандартизации по аналогии, например, с API в США или с DIN в Германии, и возможно, с участием государства.
Вышеназванные организации со статусом юридического лица в соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса РФ будут обладать имущественными и другими правами на создаваемые ими национальные стандарты, в том числе правом совершать с ними деловые операции.
Также предлагалось, чтобы в закон была включена поправка о необходимости в обоснованных случаях использования ссылок на национальные стандарты и своды правил. При этом подразумевалось, что, если в ТР дана такая ссылка, то требования этих документов становятся обязательными для исполнения. Эта поправка также не принята.
Возвращаясь к разработке проекта ТР «О безопасности производственных процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа», надо отметить, что в его окончательной редакции не нашли отражение многие важные, проверенные практикой, показатели безопасности.
Отсутствие упомянутых нормируемых показателей, которые в свое время были определены расчетами и подтверждены опытом эксплуатации, таких как расстояния между проектируемыми сооружениями различного назначения, параметры транспорта, слива-налива нефти и нефтепродуктов, требования к проведению ремонтных работ, испытанию нефтепромысловых систем и др., представляется абсолютно неприемлемым, поскольку может привести к появлению некачественной проектной документации со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.
Имея значительный опыт проектирования и взаимодействия с заказчиками, проектировщики НижневартовскНИПИнефти неоднократно сталкиваются с отказом выполнять то или иное проектное решение, и только ссылка на действующий нормативный документ позволяет отстоять необходимое требование.
Совершенно ясно, что без подкрепления технического регламента соответствующими нормативными документами (национальными стандартами, сводами правил и др.), а также нормами и количественными показателями у проектировщиков исчезнет доказательная база для обоснования и принятия безопасных проектных решений. В этом случае принятие регламента грозит обернуться нормативным вакуумом.
Логика подсказывает, что принятие ТР и национальных стандартов, а также других подтверждающих нормативных документов должно происходить одновременно. Однако пакетное принятие технических регламентов и комплекса соответствующих национальных стандартов с одновременным внесением изменений в соответствующие федеральные законы также было отклонено.
В заключение необходимо отметить. Поскольку измененный закон в качестве объектов технического регулирования определяет только те объекты и процессы, которые отражаются на безопасности конечной продукции, либо влияют на ее характеристики, то все требования нормативных документов в области добычи, транспортировки и хранения нефти и газа могут быть представлены в следующих технических регламентах: «О безопасности процессов строительства, освоения и ремонта скважин» (включая процессы воздействия на призабойную зону с целью повышения нефтеотдачи) и «О безопасности процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа».
Смысл такого разделения состоит в том, что в первом случае конечной продукцией является готовая к эксплуатации, безаварийная нефтяная или газовая скважина, во втором – подготовленная для сдачи в систему магистрального нефтепровода товарная нефть. При этом становится возможным выделить «те объекты и процессы, которые влияют на ее (продукции) характеристики и отражаются на ее (продукции) безопасности».
Процессы проектирования при строительстве скважин и нефтепромысловых объектов становятся объектом самостоятельных национальных стандартов и включаются в систему технического регулирования в качестве подкрепляющих соответствующий ТР нормативных документов.
Такой подход, по нашему мнению, позволит сделать указанные регламенты документами прямого действия, удобными для использования на практике. Для развития нефтегазового комплекса такой подход будет безопасен только при условии принятия специальных регламентов в виде постановления правительства и отмены устаревших, не отвечающих современным требованиям положений соответствующих федеральных законов.
В свете требований новой редакции закона и высказанных предложений назрела необходимость в подготовке методических рекомендаций по разработке ТР, которые определяли бы, что и как надо описывать в технических регламентах, какие формы оценки соответствия должны при этом применяться. Вместе с тем нуждается в пересмотре последняя программа разработки технических регламентов. За три прошедших года в ходе разработки и обсуждения регламентов проделана большая аналитическая работа, которая может быть использована при подготовке новых нормативных документов.
По нашему мнению, непринятие перечисленных выше серьезных предложений и замечаний приведет к отставанию России от ведущих зарубежных стран в разработке и пересмотре отечественных национальных стандартов и в разработке технических регламентов, что существенно повлияет на качество, в том числе безопасность продукции, работ и услуг, особенно в условиях вступления России в ВТО. Владимир Кольцов, начальник технического отдела ОАО «НижневартовскНИПИнефть»
