Привлечение инвестиций в стратегически важные для государства отрасли и секторы экономики является первоочередной задачей, стоящей перед Россией. Если последнее десятилетие экономика страны еще худо-бедно функционировала, вырабатывая капитал, накопленный за годы советской власти, то уже к началу нового века стало очевидным, что надеяться на возможность бесконечной эксплуатации доставшегося нам наследства не приходится. Необходимо обновлять существующие производственные мощности и строить новые, если наша страна хочет хотя бы уцелеть, ибо в том положении, в котором мы оказались, благодаря действиям дорвавшихся до власти «кухарок», думать о возвращении России статуса сверхдержавы было бы, сформулируем помягче, несколько неразумно. Для содержания того, что еще осталось, и создания нового необходимы средства, и немалые. Речь идет о миллиардах и миллиардах долларов США. А где их взять? Страна и так «в долгах, как в шелках», годовой бюджет мизерный и не предусматривает дополнительных расходов. Да и вряд ли российское государство должно взваливать на себя подобное бремя, учитывая то, что многие производственные объекты сегодня принадлежат частным владельцам.
Казалось бы, этот самый новый собственник и должен стремиться вложить средства в расширение своей деятельности и для сохранения, если не увеличения, доставшегося ему «за копейки» капитала. Ан нет, не тут-то было. Как свидетельствуют результаты анализа состояния российской экономики, многие частные инвесторы, ставшие совладельцами российских производств в процессе «галопирующей» приватизации, не больно-то заботятся о состоянии этой своей новой собственности, стараясь прежде всего выжать побольше из того, что уже имеется. А вот вкладывать новые средства – это уж извините. Не будем забывать, что благодаря усилиям наших квази-реформаторов, заводы и фабрики, создававшиеся десятилетиями усилиями всего населения Советского Союза, были распроданы за бесценок. А как известно, в содержание дешевых вещей деньги вкладывать – дурной тон. Их попросту эксплуатируют до предела, а затем выбрасывают.
Интересно исследовать состав новых «варягов от приватизации». За весьма редким и счастливым исключением – это биржевые спекулянты, которых интересуют «быстрые» деньги и желательно при минимальных расходах. Кстати, речь идет совсем не обязательно об иностранных «инвесторах». Наши по большей мере из того же числа. К чему обновлять производственные мощности, когда можно еще выдавить «пару капель» из услужливо предоставленного всеми этими чубайсами и кохами советского наследия, а затем и «за бугор слинять» не грех. И устремляются новые хозяева и, конечно же, финансовые потоки за рубежи нашей родины, превращаясь в инвестиционные капиталы в США и странах Западной и Центральной Европы. Достаточно лишь рассмотреть состав зарубежных держателей акций РАО «ЕЭС России», чтобы убедиться в правильности сказанного. Большая часть совладельцев российского энергетического гиганта – это американские пенсионные фонды. Таким образом, вместо того чтобы подкармливать российских ветеранов труда, российские энергосистемы помогают американским. Какая трогательная забота о заокеанских стариках! Впору прослезиться. Что же касается российского реального сектора, то дальше вздохов и сожалений по поводу отсутствия средств на его содержание и развитие дело не идет.
А решение задачки-то простое. Необходимо лишь, чтобы государство позаботилось о выдаче новым владельцам коммерческих лицензий и заключило с ними концессионные соглашения, как это уже делалось во многих развитых (и не очень) странах. Все эти соглашения и лицензии содержат весьма недвусмысленные требования по инвестированию средств в приобретенные новыми владельцами объекты собственности (программа финансирования является неотъемлемой частью лицензии и концессионного соглашения). Не выполнил программу в течение первого года – штраф. Еще годик не уложился в требования – еще штраф. А после третьего года – продадут эту твою «новую собственность» на торгах, в которых ты, как «провинившийся», уже принять участие не сможешь. При этом те средства, которые ты изначально вложил, приобретая собственность, вернутся в достаточно урезанном виде – не более 50% от первоначальной суммы, чтобы впредь неповадно было. Такая постановка вопроса быстро отпугнет спекулянтов от приватизации и расчистит место для реальных инвесторов и операторов. Одна проблема – с последними трудновато будет договариваться об «откате», а без этого какой же смысл в распродаже госсобственности? Это что же, для страны горбатиться? А как же «свечной заводик» где-нибудь на берегу лазурного моря, а рядом небольшой такой домишечко за пятиметровым забором? Да, такой сценарий почему-то не был предусмотрен российскими правителями предыдущего десятилетия.
Причин, вызывающих отток капитала за границу и нежелание потенциальных инвесторов, как отечественных, так и иностранных, вкладывать средства в российский реальный сектор («счастливым исключением» можно считать сырьевые отрасли, ориентированные на экспорт), достаточно много. Правы и те, кто говорит о несовершенном законодательстве, не гарантирующем защиты интересов вкладчиков, и те, кто ищет причину в искаженной налоговой политике, нестабильности или, наоборот, чрезмерной стабильности российского рубля, и во многом, многом другом. Не последнюю роль играет коррупция, словно ржа проевшая все уровни государственной машины.
Но из поля зрения экспертов как-то все время выпадает проблема государственного регулирования в сфере естественных монополий и соответствующая тарифная политика. А ведь это-то и есть один из тех краеугольных камней, без которого не обеспечишь прирост инвестиций в российскую промышленность. Кстати, рынка, о котором ведется столько споров и рассуждений, без строгого и четкого государственного регулирования деятельности естественных монополий, прежде всего посредством внедрения рациональной системы цен и тарифов на услуги, тоже не построишь, как ни пыжься. Это уже подтверждено опытом других стран — и в Европе, и в Азии, и в обеих Америках, и на землях антиподов, то бишь, Австралии и Новой Зеландии.
Каких только прогнозов не делают отечественные и зарубежные экономисты, то предрекая России невиданный экономический рост, то, наоборот, спад и кризис. Многие эксперты сегодня говорят о необходимости развития энергетического сектора страны, исходя из планов развития отечественного промышленного сектора на ближайшие 5-6 лет. Свежо предание… С чего бы это российской промышленности возродиться и обозначить серьезный прирост производства, если инвестиции, требуемые для этого, не поступали и вряд ли будут поступать. Чтобы это произошло, необходимо уже в ближайшие несколько месяцев менять политику государственного регулирования в наиболее стратегически важных для страны секторах экономики, и прежде всего энергосекторе. Причем делать это необходимо еще до проведения каких-либо реформ и реструктурирования компаний.
Кое у кого подобное заявление вызовет сомнение, но, к сожалению это так. Максимум, на что мы можем рассчитывать при сегодняшнем положении вещей,— это инвестиции в пищевую и перерабатывающую отрасли, гарантирующие относительно быстрый возврат вложенных денег. Нефть и газ, как наиболее прибыльные в настоящий момент сырьевые продукты, обеспечивающие достаточно быстрый оборот средств, также могут рассчитывать на приток серьезных капиталов. И то до того момента, пока спрос на нефть на международном рынке будет существенно превышать предложение, обещая солидный доход с каждого выкаченного из России барреля. Но о долгосрочных инвестициях в тяжелую и среднюю промышленность, электрическую и тепловую энергетику, железнодорожный транспорт можно просто забыть. Не секрет, что наша промышленность по энергоемкости и энергопотреблению серьезно проигрывает аналогичным западным производствам. Это ставит вопрос ее конкурентоспособности и выживания на внешнем, да и на внутреннем рынках в прямую зависимость от так называемой энергетической составляющей. Средств же на внедрение энергосберегающих и энергоэффективных технологий, способных изменить сложившуюся ситуацию, у отечественных производителей попросту нет.
Чем выше цена потребляемой энергии, тем ниже темпы развития нашей промышленности, тем больше будут вытесняться национальные товары импортными на российском рынке. При том, что данная зависимость очевидна, рост цен на отечественные энергоносители продолжается, и сдержать его пока не представляется возможным, если только не изменится государственный подход к проблеме регулирования тарифов на услуги естественных монополий и сопряженных с ними производств.
Только поставьте себя на место потенциального инвестора. Если окупаемость проекта исчисляется несколькими месяцами или парой лет, то он может и пойти на определенный риск, исходя из предположения, что за столь краткий срок все же можно будет вернуть себе большую часть вкладываемых средств и даже, если повезет, получить прибыль. При таком положении дел, особенно если речь идет о странах с «нестабильно развивающейся экономикой», можно рассчитывать, как уже говорилось выше, лишь на краткосрочные инвестиции со стороны прежде всего рыночных спекулянтов, надеющихся на получение сверхприбыли.
Энергетика же, да и железнодорожный транспорт предполагают в первую очередь долгосрочные инвестиции. При этом юридическое или физическое лицо, вкладывающее весьма значительные средства (копейками тут просто не обойдешься), заинтересовано не только в безусловном возврате капитала, но и в его определенной доходности.
Возврат инвестируемых средств может гарантировать только продуманная, взвешенная и прозрачная тарифная политика. Именно тариф на услуги естественных монополий и обеспечение доходной составляющей, включаемой в тариф, выступают в роли некого гаранта возврата вложенной изначально суммы. Тарифы определяются на основании методических рекомендаций, выпускаемых государственным Регулятором и обязательным к исполнению всеми субъектами рынка. Как правило, именно методика расчета тарифа и является организующим ядром коммерческой лицензии, выпускаемой регулирующей администрацией.
Прежде всего речь пойдет о политике регулирования цен и тарифов на продукцию и услуги, предоставляемые национальным энергосектором. Однако давайте разберемся в терминологии, чтобы не путать впредь понятия «тариф» и «цена». И то, и другое есть денежное выражение стоимости товара или услуг. Но если цена – некий показатель, относительно свободно устанавливаемый рынком, то есть определяемый уровнем спроса и предложения и фиксируемый в процессе прямого или косвенного торга между поставщиком (продавцом) и потребителем (покупателем), то тариф устанавливается директивно, так сказать, решением «сверху». В мировой практике тарифы применяются в основном на товар или услуги, предоставляемые монополистами. Делается это ради защиты интересов потребителей, ибо монополии, не имея конкурентов на рынке в своей области или сфере деятельности, могут «взвинтить стоимостной показатель своих услуг до небес». Конкурентов же, способных предложить более низкие расценки или более качественные услуги или товар, попросту нет. Поэтому практически во всех странах мира государственные органы создают специальные институты, регулирующие деятельность монополистов, а также устанавливающие тарифы на предлагаемые ими товары и услуги. Эти институты и называются Регуляторами или регулирующими администрациями. В этом смысле наша страна не является исключением. В России действует двухступенчатая модель регулирования тарифов на услуги естественных монополий. Что это значит? Тарифы на федеральном энергорынке регулируются федеральным органом – Федеральной энергетической комиссией (ФЭК России), в то время как на региональном уровне тарифы на услуги естественных монополий устанавливаются Региональными энергетическими комиссиями (РЭК) субъектов Федерации. Такое положение дел закреплено не только федеральным законодательством, но, по сути, и Конституцией России. Конечно, было бы на первый взгляд проще, если бы существовала вертикально интегрированная система регулирования, предполагающая неукоснительное соблюдение решений федерального органа в областях и других субъектах Федерации. К сожалению, с ФЭК России и РЭК дело обстоит значительно сложнее.
Мировой опыт регулирования естественных монополий, то есть тех структур, которые относятся к сфере деятельности, где конкуренция экономически и технически невозможна или неэффективна, показывает, что непредвзятое управление процессами в подобных структурах возможно только при наличии независимого регулирующего властного института. Речь идет о политической и экономической независимости. Последнее, кстати, крайне важно, ибо в отсутствие оной возможно и, по сути, неизбежно влияние на принимаемые регулирующим органом решения со стороны структур, финансирующих его деятельность.
Что вообще означает «независимый» Регулятор?
Прежде всего – это высокопоставленный государственный чиновник с приданным ему штатом сотрудников, чей статус закреплен законодательно, с достаточно четко обрисованным кругом полномочий и обязанностей. Регулятор назначается на достаточно длительный срок, как правило, не менее четырех-пяти лет, причем опять же законодательно фиксируется его независимость в финансовом и политическом отношении.
В политическом отношении Регулятор становится независимым от правительственных структур, поскольку уровень лица, назначающего Регулятора на должность и подтверждающего его полномочия, достаточно высок. Как правило, это первое лицо государства. В этом случае возможность оказания прямого воздействия на Регулятора со стороны правительственных органов минимальна, ибо в своем статусе этот чиновник стоит выше или уравнен в правах с основными силовыми министрами или даже с премьер-министром. Законодательно обеспечиваются также и гарантии защиты прав Регулятора. Обычно отстранение его от должности возможно только в случае доказанного злостного неисполнения им возложенных обязательств, совершения уголовного или иного преступления (должно быть подтверждено судебным вердиктом), а также физическим состоянием, препятствующим исполнению служебных функций.
Пути достижения финансовой независимости Регулятора и его администрации могут быть различными, начиная с прямого бюджетного финансирования и заканчивая формированием собственного бюджета регулирующей администрации за счет закрепления за ней права выдачи платных коммерческих лицензий. Последнее наиболее эффективно в странах, где бюджетные ассигнования затруднены кризисной ситуацией в экономике.
Поскольку формирование государственного бюджета напрямую зависит от уровня налоговых поступлений, а кризис в экономике, как правило, приводит к снижению собираемости налогов, то в случае бюджетного финансирования Регулятор попадает в прямую зависимость от правительственных ассигнований и вряд ли может рассчитывать на полное финансирование. Ведь в условиях экономического спада у правительства появляются «более важные» потребители финансовых ресурсов. Таким образом, Регулятор может и будет испытывать не только финансовое, но и косвенное (а зачастую и прямое) политическое давление со стороны правительственных кругов. Последние же получают эффективный инструмент «управления» процессом регулирования, умело используя дефицит бюджета в качестве рычага в переговорах с Регулятором («денег нет, но можно попытаться наскрести, если…»).
В том же случае, когда бюджет регулирующей администрации формируется за счет поступлений от выдаваемых коммерческих лицензий, Регулятор не только становится независимым от госбюджета, но и получает дополнительный инструмент контроля и воздействия на субъекты естественных монополий, поскольку коммерческие лицензии, в отличие от технических и концессионных, требуют ежегодного возобновления. В этом случае субъекты рынка вынуждены беспрекословно выполнять требования Регулятора, не помышляя о нарушении правил работы, установленных регулирующей администрацией, поскольку отступления от нормативов чреваты неполучением соответствующей лицензии, что равносильно финансовому краху (при отзыве коммерческой лицензии субъект формально имеет право выполнять свои функции в том или ином секторе, но счета его будут до момента возобновления коммерческой лицензии заморожены, что делает работу компании попросту невозможной). Кстати, тот, кто полагает, что благодаря коммерческому лицензированию Регулятор и штат его сотрудников могут «зажировать», сильно заблуждается. Стоимость каждой лицензии напрямую увязана с общим годовым бюджетом регулирующей администрации, утвержденным специальной комиссией. По сути дела, бюджет делится на количество участников рынка, и таким образом рассчитывается стоимость каждой лицензии. При этом учитываются и объем генерации, и другие важные факторы. Если на рынке возникают новые участники, приобретающие лицензии и тем самым приносящие дополнительные доходы, то вся разница поступает в федеральный или местный бюджет, в зависимости от того лицензируется деятельность на федеральном или региональном рынке. В США, например, в 1997 году за счет дополнительно выданных лицензий федеральный бюджет получил более 50 миллионов долларов. При этом федеральный американский Регулятор (FERC) не превысил бюджета, утвержденного конгрессом США. Почему бы и нашей стране не взять это на вооружение? Глядишь, и бюджет страны пополнится.
В России, к сожалению, ни федеральный, ни региональный органы регулирования не являются независимыми. И ФЭК, и РЭКи меняют свою политику и принимают решения в зависимости от требований исполнительной власти в центре или на местах, поскольку сами регулирующие структуры – составные «винтики» механизма исполнительной власти, финансируемые за счет федерального (ФЭК) или региональных (РЭКи) бюджетов. Это «ставит крест» на любых рассуждениях о наличии в нашей стране системы независимого регулирования в сфере естественных монополий. Кстати, с железными дорогами и телекоммуникациями дело обстоит еще хуже: функции государственного регулятора вопреки законодательству попросту переданы Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).
Что касается выдачи лицензий в электроэнергетике, то и этот вопрос решен в России крайне нерационально. По сути дела, при разработке закона о лицензировании коммерческой и хозяйственной деятельности не было введено четкого разграничения понятий коммерческой лицензии и концессии. Если с техническими лицензиями более или менее все ясно (их выдает специализированная контрольно-техническая сертификационная служба – «Технадзор», — подтверждая соответствие оборудования и сооружений требованиям российского стандарта), то с коммерческой сертификацией деятельности все очень запутано. Коммерческое лицензирование, по сути, отдано «на откуп» министерствам, что в корне неверно. Министерства могут выдавать определенный документ, подтверждающей организации, подавшей заявку на концессию, ее права на определенный род деятельности в соответствующем регионе и на вполне определенный период (концессия может выдаваться на строк от одного до тридцати и более лет). При этом в концессии достаточно четко фиксируются общие условия и возможно также уточнение обязательств концессионера перед государством и обществом по годам. Поскольку в действующем законе понятие коммерческой лицензии и концессии смешано, то и контрольные функции, которые играет коммерческая лицензия, были утеряны. Дело в том, что в большинстве стран налажен выпуск коммерческих лицензий регулирующими органами, причем в каждой такой лицензии, выдаваемой сроком на один год (как исключение два года), четко прописываются обязанности концессионера и сроки их исполнения. Если по окончании срока действия лицензии концессионер не выполнил своих обязательств, то против него начинают действовать экономические санкции (смотри выше), вплоть до ареста счетов и т.п. Совершенно ясно, что коммерческая лицензия – это важный инструмент, позволяющий Регулятору действенно и эффективно выполнять свои функции.
Однако вернемся к нашей энергетике и тарифам. При ближайшем изучении этого вопроса становится ясно, что рост тарифов на продукцию и услуги энергетических компаний вызван причинами объективного, но чаще субъективного характера. Если о первых спорить не приходится, то вторые требуют серьезных исследований и, возможно, незамедлительных действий со стороны государства.
Соответствующее федеральное законодательство предусматривает четкое разделение и разграничение функций и полномочий между центром и регионами, не давая возможности ФЭК России напрямую вмешиваться в процесс расчета местных энерготарифов, поскольку РЭК – это прежде всего орган региональной исполнительной власти, подчиняющийся и являющийся составной частью региональной администрации. Политика большинства РЭК напрямую зависит от ситуации в области, крае или республике. Кстати, в этом РЭКи мало чем отличаются от своего «федерального собрата». Чего стоит одно только решение ФЭК о замораживании энерготарифов после августовского кризиса 1998 года? Это лишь наиболее яркий пример. В субъектах Федерации зачастую та же картина. Скажем, грядут выборы, и необходимо принять энное количество решений чисто популистского толка, например, заморозить или снизить для некоторых групп потребителей энерготарифы. Или же можно «поприжать федеральных бюджетников», увеличив тарифы для них и снизив пропорционально для местной промышленности. Поэтому и возможно в соседних областях наличие абсолютно разных энерготарифов, зачастую в несколько раз отличающихся друг от друга. При таком положении дел об инвестициях в российскую энергетику следует попросту забыть, какие бы решения в налоговой сфере не принимались.
Единственным инструментом для ФЭК России, позволяющим влиять на политику местных администраций и работу РЭК, остается тарифная методика, то есть инструкция по расчету тарифов на электроэнергию и мощность, которой РЭКи, согласно федеральному закону «О регулировании тарифов на услуги естественных монополий», обязаны неукоснительно следовать. Вот тут-то и возникает основная проблема.
По сей день расчет российских энерготарифов основывается на так называемом затратном принципе. Такие тарифы в мире получили название «затраты плюс». Что это такое? Да все очень просто. Определяется и фиксируется правительственным постановлением список неких «разрешенных затрат», то есть расходов, которые могут включаться в цену электроэнергии и услуг на ее передачу и распределение и подлежащие компенсации потребителями услуг, то есть промышленностью и населением. Все эти затраты включаются в тариф и к ним приплюсовывается некая прибыль («разрешенная и рассчитанная в соответствии с действующими методическими указаниями ФЭК России») в процентном выражении.
Причем прибыль начисляется на все затраты (sic!), вне зависимости от того, сам ты произвел что-то или купил на стороне. Закупил топливо – и на него накрутил процент разрешенной прибыли! Вот здорово! И все вроде бы довольны, ведь потребитель-то все покроет.
Итак, чего уж проще: посчитал все свои затраты, накрутил на каждую энный процент прибыли и согласовал с местным регулирующим органом, предварительно побывав у соответствующего чиновника во властных структурах, если нужно. Так вот, такая система расчетов приводит к полнейшей стагнации, как сейчас модно говорить, в любом секторе экономики, где она применяется. Прежде всего потому, что она не стимулирует и не ведет к повышению эффективности работы энергопредприятий, но более того, подталкивает последних к максимальному раздуванию статей «разрешенных» расходов.
Надо сказать, что речь идет не только о региональных энергоснабжающих предприятиях – АО-энерго, но и материнской компании РАО «ЕЭС России». Именно такой подход к тарифной политике позволяет этой компании, по словам ее менеджеров, «с трудом сводящей концы с концами», содержать целый парк самолетов и вертолетов («Авиаэнерго»), приобретать телевизионные компании («Рен-ТВ» — около 100 миллионов долларов США), а также раздувать штаты управленческого аппарата компании, затрачивая в среднем на одного сотрудника порядка 60 тысяч долларов в год. Неплохо на фоне показателя средней заработной платы по стране, не так ли? Не так уж отличается ситуация в дочерних предприятиях РАО «ЕЭС России» в регионах, хотя у большинства АО- энерго аппетиты несколько поумеренней. Да оно и понятно. Куда уж местной «энергократии» до «столичных штучек».
При этом все энергопредприятия постоянно требуют от местных администраций и федеральных властей разрешить им повысить тарифы на электрическую и тепловую энергию, а также услуги на энергоснабжение. Власти же, не сильно разбирающиеся (или не желающие разбираться?) в хитросплетениях затратных механизмов, с видимой или напускной неохотой идут на эти непопулярные у потребителей меры. Да почему бы и нет, если рост тарифов худо-бедно обещает повышение налоговых отчислений энергопредприятий в дырявый местный или «не очень сбалансированный» федеральный бюджет. А платит за все это потребитель, причем не только так называемый бытовой, то есть мы с вами, но и промышленный. Последний, в свою очередь, вынужден поднимать цены на произведенный товар, что или делает продукцию предприятия неконкурентоспособной, приводя к банкротству и увольнениям персонала, или попросту бьет по карману населения.
Кстати, только приглядитесь повнимательней к тому заколдованному кругу или даже спирали, по которой виток за витком мы вращаемся. Повышение тарифов на электроэнергию и тепло, вследствие прежде всего повышения цен на энергоносители, ведет к повышению тарифов на транспортные услуги, поскольку значительная часть железнодорожного и муниципального транспорта использует электрическую тягу. С теплом и так все ясно. Большая часть России расположена далеко не в тропической зоне. В свою очередь, рост тарифов на транспорт и ту же энергию ведет к росту цен практически на все группы товаров и услуг. Это относится и к оборудованию, используемому при добыче и переработке энергоносителей, то есть топлива, которое вследствие этого вновь дорожает. Кстати, бензин и другие виды жидкого и твердого ископаемого топлива взлетают в цене уже при повышении тарифов на транспортные услуги. Вот такой заколдованный круг, который надо попытаться если не разорвать, то хотя бы несколько «притормозить». Инструментом для этого и является тарифное регулирование. Кстати, замедление этого инфляционного процесса до некоего «разумного уровня» может сделать российскую экономику более привлекательной как для зарубежных, так и отечественных инвесторов.
Так что же, проблема инвестиций упирается всего лишь в регулирование тарифов, спросите вы. Не только, конечно, но все же это не слишком далеко от истины.
Первое, что отмечают иностранные эксперты, приглашаемые для оценки ситуации в российской энергетике, — это несовершенство применяемых в стране методик для расчета тарифов.
Реальный тариф должен отражать не просто уровень затрат, сопряженных с выработкой, передачей и распределением тепловой и электрической энергии при соблюдении требований по качеству и минимизации потерь, но и стимулировать снижение затратной части производителем и сетевыми предприятиями без урона для отрасли в целом, а также способствовать внедрению энергосберегающих технологий в производстве и потреблении. Желательно также, чтобы тариф учитывал и временной фактор, поскольку нагрузка на систему увеличивается именно в период так называемых «пиковых часов», когда спрос достигает своего «пика». Тариф должен включать составляющую, обеспечивающую не только некую допустимую прибыль для предприятия энергетики, но и обеспечивающую воспроизводство генерирующей и сетевой базы по мере ее амортизации. Что самое интересное, такие тарифные методики давно уже существуют в мире, но почему-то у наших специалистов в области регулирования все «руки не доходят» изучить их и приспособить к российским реалиям. Очевидна и причина этому нежеланию. К чему отказываться от тех возможностей (смотри выше), которые предоставляет тарифная система, основанная на компенсации затрат «плюс»? А уж какой получится «плюс» – это зависит от умения «вертеться». Одна лишь проблема – приходит день и час, и под влиянием или давлением со стороны правительства, или общественных кругов, или иных обстоятельств, но Регулятор бывает вынужден «урезать» список разрешенных затрат. При таком положении, когда методика неясна и необъективна, трудно рассчитывать, что инвесторы ринутся вкладывать средства в российскую энергетику, какой бы на первый взгляд прибыльной она ни была. Слишком уж велик риск, что настанет день, и «список разрешенных затрат» не позволит вернуть в полной мере, да еще и с прибылью, первоначально вложенный капитал.
Поэтому, несмотря на многочисленные споры и выступления вокруг планируемого реформирования российского энергосектора, ни о каких инвестициях со стороны реальных компаний-операторов говорить не придется, как ни перестраивай или реструктурируй отечественную энергетику, если не будет в первую очередь реформирована система регулирования отрасли. Прежде всего речь идет именно о тарифном регулировании. Инвестор заинтересован в прозрачной, ясной тарифной политике, вырабатываемой независимым Регулятором, не подверженным в своих решениях сиюминутным колебаниям политической конъюнктуры. Необходимо также и соблюдение преемственности в регулировании тарифов, чтобы однажды заявленная линия или методика не претерпевала разительных изменений каждые два-три года или даже пять лет. Ведь когда речь идет о капвложениях в электроэнергетическую отрасль, окупаемость объектов рассчитывается не на пятилетку и даже не на десятилетие, а минимум годков на пятнадцать–двадцать.
И политика регулирования тарифов должна также основываться на долгосрочном подходе. Причем тариф должен предусматривать обязательную компенсацию реальных затрат, разумную прибыльность предприятия и обеспечивать воспроизводство системы, то есть производственной базы и транспортной сети. Последнее, кстати, крайне важно. То, что в существующем ныне тарифе проводится по статье «амортизационные отчисления», по сути дела, должно было бы процентов на тридцать переводиться на определенный счет акционерного общества (или РАО, если речь идет о станциях, подконтрольных материнской компании) и накапливаться до того момента, пока не встанет вопрос о ликвидации полностью самортизированного устаревшего производства и строительстве на том же самом или ином месте аналогичной или более (менее) мощной станции.
В этом случае средства, накопленные на указанном выше счете, пошли бы на финансирование демонтажа устаревшего оборудования, снос старых конструкций, перепрофилирование и переобучение (если потребуется) части персонала, которую не планируется трудоустроить на новом производстве, а также начального этапа нового строительства. Кстати, наличие финансовых средств, обеспечивающих по крайней мере начальный этап нового строительства, воспринимается потенциальными инвесторами как положительный сигнал. И промышленные, и финансовые группы намного охотнее идут на выделение значительных средств, если они получают подтверждение наличия начального капитала у стороны, занимающейся поисками инвестиций. К сожалению, зачастую амортизационные отчисления расходуются не по прямому назначению.
Нужно отметить, что отсутствие отчислений на воспроизводство и привело к инвестиционному голоду в энергетике, а также, по мнению потенциальных иностранных инвесторов, к нарушению правил разумной и честной конкуренции, не говоря уже о проблеме обновления изношенной промышленной базы и решения социальных вопросов, возникающих в процессе перестройки производств или их ликвидации.
Большинство станций, работающих на федеральном рынке, уже частично или даже полностью амортизировали свои основные фонды, а никаких отчислений в фонд «воспроизводства системы» ныне существующие тарифные методики не предусматривают. Есть, правда, некая инвестиционная составляющая в абонентной плате РАО «ЕЭС России», но ее расходование компанией – это «тайна за семью печатями» (вот они – телеканалы, самолеты и лимузины). Таким образом, старые станции при всей их неэкономичности легко конкурируют с новыми производственными мощностями. Есть ли у инвестора стимул для работы на российском рынке при таком положении дел? Да конечно же, нет.
Поскольку энерготариф играет существенную роль и в других секторах экономики страны, то существующее искаженное положение дел в энергетике сдерживает также инвестиции и в такие отрасли, как транспорт, химическую и целлюлозную промышленность, а также металлургию. К чему вкладывать средства, когда скачкообразная политика в сфере регулирования энерготарифов не позволяет планировать доходность предприятия и делает постепенно продукцию или услуги, оказываемые потребителям, неконкурентоспособными на рынках, как внешнем, так и внутреннем?
Многие страны мира в расчетах энерготарифов опираются на методику, учитывающую обязательную компенсацию долгосрочных предельных затрат. Полностью детально описывать эту методику не имеет смысла, однако на нескольких важных моментах следует остановиться отдельно. Прежде всего эта методика учитывает не только объем потребляемой энергии, но и время, что крайне важно для системного оператора, то есть диспетчера, планирующего работу системы и дающего указания генерирующим станциям. В период пиковой нагрузки электроэнергия должна быть дороже. Но это относится не к предприятиям с непрерывным (или «почти непрерывным») графиком потребления и стабильными объемами, а к тем, которые заставляют сетевые компании строить новые подстанции и прокладывать новые линии, дабы обеспечить снабжение данных потребителей в этот самый пиковый период.
Кроме того, в методике учитывается также и напряжение, на котором потребитель подключен к системе. Чем ниже уровень напряжения у потребителя, тем выше затраты на его обслуживание. В России, к сожалению, считают наоборот. Бытовой потребитель (население) платит за электроэнергию меньше, чем промышленные предприятия. И все лишь потому, что промышленность у нас в стране, благодаря все той же «независимой» системе регулирования, вынуждена нести бремя перекрестного субсидирования. То есть часть расходов, которую должны были бы платить бытовые потребители, а также малый бизнес, дабы скомпенсировать все затраты энергопредприятий на их энергоснабжение, перекладывается на плечи крупной промышленности. К сожалению, в данном случае принцип «они здоровые – выдюжат» не срабатывает. И без того чрезмерно энергоемкие предприятия начинают платить за электроэнергию и тепло столько, что их продукция, в цену которой они и закладывают эти расходы, становится неконкурентоспособной.
На чем можно выигрывать, чтобы не вылететь в трубу? Да на том же самом фонде заработной платы и социальных расходах. Все не компенсируешь, но хоть что-то… Отсюда и низкие оклады, отсутствие социально направленных программ, поддерживающих тех же самых бытовых потребителей и тот же малый бизнес. Занятный такой получается замкнутый круг. А ведь существует простое решение: вместо повального повсеместного перекрестного социального субсидирования ввести адресные субвенции, которые и будут получать наименее социально защищенные слои населения. Промышленность же получит возможность работать с реальными энерготарифами, вздохнуть посвободнее, вложить высвободившиеся средства в расширение и обновление производственной базы. А там, глядишь, и фонд заработной платы на предприятиях реального сектора подрастет, что приведет к уменьшению количества лиц, имеющих право на получение финансовой помощи. И все лишь дело в политической воле и нормальной методике расчета энерготарифа.
А теперь о еще одном крайне важном принципе, на котором строится описываемая методика. Дело в том, что в соответствии с ее положениями все источники генерации рассматриваются как «внешние» для системы. В нашем случае это означает, что как федеральные станции (ФОРЭМ), так и собственные производственные мощности учитываются в региональном тарифе, как снабжающие региональную систему электроэнергией и мощностью на правах внешних источников, не принадлежащих региональной системе. Тариф рассчитывается из условия первоочередного потребления региональной системой более дешевой электроэнергии. При такой постановке дела региональная система вынуждена будет грузить в первую очередь наиболее экономически эффективные федеральные станции. Затем уже грузить местные производственные мощности, покрывая только те объемы, которые не могут быть обеспечены электроэнергией с ФОРЭМ. Совершенно очевидно, что при таком подходе решается проблема максимальной загрузки наиболее эффективных станций федерального уровня, экономятся значительные объемы топлива и значительно замедляется рост энерготарифов. А это уже влечет за собой решение и социальных, и экономических проблем (рост и расширение производства в реальном секторе экономики, транспорте и т.п.), не говоря уже об экологических (меньше сжигается топлива – меньше вредных выбросов). Очевидно, что это не узкоотраслевой вопрос, но общегосударственный. Ведь почти каждый день приходится слышать причитания о нехватке топлива и невозможности увеличения объемов его выпуска. Так оптимизируйте, то есть снизьте его потребление. Всей же стране легче станет. И опять-таки все упирается в изменение методики расчета тарифов.
Могут возразить, что местные системы под давлением региональной исполнительной власти все равно будут в первую очередь загружать собственные генерирующие мощности, поскольку отчисления и налоги с них поступают в местный бюджет, в то время как то, что ушло на ФОРЭМ, считай, уже в федеральной казне. Да ради Бога, грузите. Только компенсироваться затраты не будут. Посмотрим после этого, много ли найдется охотников обеспечивать прежде всего загрузкой местные станции, да и более низкий энерготариф тоже может стать весомым аргументом в спорах с региональным начальством.
,
эксперт энергетических программ ТАСИС
