Об эффективности господдержки в России проектного финансирования

Ирина Никонова,

д.э.н., профессор

До 2014 г.  проектное финансирование в России развивалось российскими коммерческими банками достаточно активно, которые использовали общепринятые в  международной практике механизмы, инструменты и методики анализа и управления рисками. Однако в отличие от зарубежной практики, проектное финансирование в России не имело необходимой  законодательной базы, и регулирование отношений в этой сфере можно было характеризовать как недостаточное и фрагментарное.

Основу законодательной базы проектного финансирования проектное финансирование в России, в отличие от зарубежной практики, не имело необходимой  законодательной базы, и регулирование отношений в этой сфере можно было характеризовать как недостаточное и фрагментарное. Основу законодательной базы проектного финансирования до 2014 г., наряду с Гражданским кодексом, Бюджетным кодексом, федеральными законами «О залоге», «Об ипотеке», «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О банкротстве» составляли также федеральные законы «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»,  “О концессионных соглашениях”, «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»,  и региональные законы о государственно-частном партнерстве.

 Однако эти нормативные акты не регулировали многие важные аспекты проектного финансирования, в том числе обособление имущества проекта на балансе специализированного юридического лица — проектной компании, предоставление имущества проекта в обеспечение кредиторам, использование будущего дохода, будущих денежных потоков и активов для погашения обязательств перед кредиторами на стадии строительства, коллективную реализацию прав кредиторов, а также защиту  и контроль денежного потока проекта.

Российские спонсоры и кредиторы проектов для заключения сделок проектного финансирования вынуждены были обращаться к инструментам зарубежного права, создавая проектные компании на территориях иностранных юрисдикций. Инструменты российского права использовались в сделках проектного финансирования в ограниченной степени или не использовались вовсе в силу их неконкурентоспособности по сравнению с инструментами зарубежного права.

За период 2013-2015 гг. в России по инициативе президента страны Путина В.В. в развитии проектного финансирования произошли существенные позитивные изменения. Федеральные законы, вступившие в действие в середине 2014 г.,  содержат ряд инновационных положений, направленных на развитие проектного финансирования и рынка проектных облигаций. Законы предусматривают введение ряда новых для российского законодательства понятий и создание новых инструментов в области проектного финансирования, в том числе: 

— создание специализированных обществ (проектных компаний – в общепринятой терминологии);

— соглашений кредиторов;

— нового механизма уступки прав и обязанностей по договору, в частности уступка прав на будущую выручку, денежный поток, создаваемые активы;

— новых видов залогов (прав по договору, будущего объекта недвижимости, будущих прав);

— создание института, управляющего залогом;

— новых видов счетов, обеспечивающих контроль денежных потоков проекта и права кредиторов и акционеров.

Все эти законодательные новации приближают российскую законодательную базу  проектного финансирования к международным стандартам и практике, что, несомненно, будет способствовать привлечению новых инвестиций в российскую экономику.

Важным фактором стимулирования применения проектного финансирования стало Постановление Правительства РФ от 11.10.2014 № 1044 «Об утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на основе проектного финансирования» (далее – Пост.1044). Однако предложенная в нем схема господдержки развития кредитования на основе применения проектного финансирования  в определенной степени исказило общепринятое за рубежом и используемое крупными российскими банками само понятие проектного финансирования.

Это мультиинструментальная форма финансирования, специально созданная для реализации проекта компании, при которой будущие денежные потоки проекта являются основным источником обеспечения расчетов с кредиторами и акционерами проектной компании.

Проведенный зарубежными экспертами анализ зарубежного опыта показал, что проектное финансирование, несмотря на особенности организационно-экономического механизма реализации проекта,  является надежной формой финансирования крупных инвестпроектов по следующим причинам:

— вероятность финансовых потерь и дефолта меньше, нежели при корпоративном кредитовании;

— случаи просрочки платежа редки. В случае просрочки высока вероятность того, что график платежей будет восстановлен ;

— доля успешно реструктурированных проектов, избежавших банкротства, существенно выше, чем в сделках корпоративного кредитования;

— возможности контрактной структуры проектного финансирования позволяют снижать негативное влияние недостатков правовой базы и институциональной среды.

Схема взаимодействия компаний реального сектора, комбанков, Банка России, Минфина РФ в соответствии с Поcт. 1044 приведена на рисунке.

Однако после выхода Пост. 1044  российский бизнес стал рассматривать проектное финансирование (с господдержкой в форме бесплатной госгарантии в объеме 25%  от размера кредита)  как льготное кредитование коммерческими банками компаний, реализующих проекты за счет рефинансирования уполномоченных коммерческих банков Банком России. Эти «инновации» могут иметь определенные негативные последствия, и прежде всего, увеличение рисков деятельности Банка России, по следующим причинам:

1.   Несмотря на то, что в перечень уполномоченных банков отобраны наиболее крупные и устойчивые, ими используются индивидуальные корпоративные методики анализа и оценки инвестиционного проекта, рисков проекта, кредитоспособности заемщиков (хотя понятие кредитоспособности созданной для реализации проекта проектной компании достаточно условно — риск максимальный) в соответствии с их индивидуальным «аппетитом» к риску. Следовательно, в случае невозврата кредита коммерческому банку все риски проекта переходят к Банку России, и он становится по существу кредитором в последней инстанции. При общей стратегии Правительства РФ, нацеленной  на экономию бюджетных средств и привлечение частного капитала, увеличение объемов прямого кредитования Банком России компаний реального сектора даже под лозунгом проектного финансирования недостаточно обосновано.

Аналогичные риски связаны и с процессом мониторинга и контроля хода и результатов проектов, а также контроля целевого использования  кредитных средств. Методология и степень автоматизации комплексного мониторинга проектов и деятельности заемщиков в разных банках также различная, она определяется внутрибанковскими нормативными документами и, следовательно, риски результатов мониторинга выполнения проектов в случае невозврата кредита коммерческому банку также будут переходить Банку России.

2.  В соответствии с нормативными актами, выпущенными для реализации Пост. 1044, рефинансирование Банком России коммерческого банка по проектам, реализуемым на основе проектного финансирования и принятым Межведомтсвенной комиссией, осуществляется по ставке 9% годовых, а  cтоимость кредита для компании-заемщика установлена в размере 11,5%. В настоящее время (середина 2015 г.) уровень инфляции в РФ по данным Банка России превышает 15% годовых. Следовательно, номинальная стоимость предоставляемых Банком России и комбанками заемных средств оказывается меньше уровня инфляции, что приводит к отрицательной реальной доходности инвестиций. Учитывая также  бесплатность госгарантии для компании – заемщика  можно сделать вывод, что общественный эффект от реализация положений Пост. 1044 для экономики страны отсутствует. Коммерческий эффект получают компании, исполнители проектов, заемщики и коммерческие банки, имеющие возможность получения  практически непроцентного фиксированного дохода в размере 2,5% годовых от объема предоставленных кредитных ресурсов.

3. Большинство крупных и средних компаний стремится получить льготное финансирование по пост.1044. Они настаивают на увеличении лимита объема рефинансирования Банком России свыше 100 млрд. рублей  и снижении порога участия по программе господдержки проектного финансирования до 500 млн. рублей.  Это, с одной стороны, позволит большему числу предприятий получить льготное финансирование и увеличит объем кредитования инвестиционных проектов, а с другой стороны, в отсутствие единой методологии их контроля и мониторинга увеличит риски Банка России.

Увеличение рисков Банка России по инструментам рефинансирования, включая рефинансирование по Пост. 1044, недооценивается.  Как известно в настоящее время задолженность комбанков по инструментам рефинансирования перед Банком России уже превышает 4 трлн. рублей, что составляет примерно  14% от объема суммарного кредитного портфеля комбанков нефинансовым организациям (на 01.05.2015 — 28,6 трлн. рублей). Предложение об использовании  проектных облигаций компаний, исполнителей проектов, в качестве обеспечения по кредитам комбанков еще в большей степени повысит рискованность сформулированного в Пост.1044 механизма поддержки проектного финансирования.

4. Значимость  объема льготного финансирования Банком России по Пост.1044  даже при увеличении лимита рефинансирования по Пост. 1044 – незначительна. Общий объем инвестиций в основной капитал в 2014 г составил   13,5 трлн. рублей, прирост ВВП в 2014 г в реальных ценах по сравнению с 2013 г. составил 0,6 %.  Дополнительные 100-200 млрд. рублей (0,7% от всех инвестиций в основной капитал) рефинансирования коммерческих банков Банком России не окажут существенной поддержки реальному сектору и экономике в целом, а риски коммерческих банков и, главное, Банка России, увеличат. Надо не забывать об отрицательном опыте и  результатах кредитования в 1990-е годы Минфином РФ предприятий через уполномоченные банки. Практически все кредиты были тогда невозвратными по разным причинам.

5. В Пост.1044 установлено требование реализации проекта в соответствии с «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 года»  в одном или нескольких из следующих приоритетных секторах экономики:

— сельское хозяйство (включая предоставление услуг в этой отрасли);

— обрабатывающие производства, в том числе производство пищевых продуктов;

— химическое производство;

— машиностроительный комплекс (авиастроение, судостроение, автомобилестроение и иные);

— жилищное строительство;

— транспортный комплекс, в том числе воздушный транспорт (аэропорты, авиаперевозчики, транспортная инфраструктура);

— связь и телекоммуникации;

— производство и распределение электроэнергии, газа и воды и иных ресурсов.

Таким образом, к приоритетным отраслям по П.1044 относятся практически все отрасли кроме ОПК. Анализ портфеля проектов показывает, что большинство компаний, получивших льготное финансирование, относятся к отраслям АПК, средняя рентабельность которых превышает 20%. По-видимому, целесообразнее было бы отбирать проекты отраслей инновационного и экспортно-ориентированного характера, приоритетность которых определена соответствующими правительственными документами.  Кроме того, часть отобранных для льготного финансирования компаний не является собственно проектными компаниями или специализированными обществами проектного финансирования – в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2013 N 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Можно утверждать, что господдержка проектного финансирования  по схеме  Пост. 1044 не обеспечит намеченного роста кредитования инвестиционных проектов, увеличит риски Банка России и окажется неэффективной, то есть  убыточной, для экономики страны.

Анализ нормативных актов по предоставлению госгарантий российским компаниям показывает наличие больших расхождений в понятийном аппарате, в приоритетах, критериях отбора компаний и проектов и т.д.  

Анализ нормативных актов Правительства по предоставлению госгарантий показывает,  что в них используются разные понятия полной стоимости проекта, разные критерии отбора проектов, требования к  содержанию паспорта проекта, к контролю и мониторингу результатов проекта. Все эти факты  говорят о необходимости совершенствования методологии анализа, экспертизы и мониторинга проектов,  унификации и стандартизации понятийного аппарата и требований к компаниям, получающим господдержку, а также необходимости разработки новых методических рекомендаций по анализу проекта в течение всего его жизненного цикла.

В таблице изложены основные задачи государства и частного бизнеса по развитию и повышению эффективности проектного финансирования. Главная задача, от решения которой зависит развитие проектного и других форм финансирования инвестиционной деятельности, это обеспечение макроэкономической устойчивости и стабильности, снижения инфляции и процентных ставок.