профессор Государственного
университета стали и сплавов
Сегодня остро стоят вопросы перехода общества на новый уровень цивилизации, в частности, путем организации четкого правового регулирования взаимоотношений государства и личности, а также субъектов хозяйственной деятельности на основе высокой человеческой духовности, морали и нравственности.
Государственная система образована институтами власти, обеспечивающими выполнение основных государственных функций (основных направлений деятельности государства), таких, как, например, охрана здоровья человека, окружающей среды, границ государства и др. Не вызывает сомнений, что стабильность в области экономики и финансов напрямую зависит от полнокровности валюты, и, как следствие, недопущения в обращение фальшивых, а также не обеспеченных товарами денег.
Для науки, техники, обороны, медицины, торговли и прочих сфер, где требуются измерения, аналогом сказанного является недопущение «фальшивых измерений», которые от имени государства должны преследоваться по закону, что требует со стороны государства проведения определенных мероприятий.
На сегодня метрологическая деятельность регулируется следующими нормативно-правовыми актами: — статьей 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени находятся в ведении Российской Федерации;
— Законом РФ «Об обеспечении единства измерений», введенным в действие 27 апреля 1993 г., статья 4 которого установила «государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений». Таким образом обеспечение единства измерений отнесено к государственным функциям и организована соответствующая система государственного управления;
— нормативными документами восьмого комплекса общетехнических систем национальной системы стандартизации (содержит более 2000 документов, в т. ч. около 500, имеющих общеобязательные нормы).
Из этого следует, что метрологическая деятельность включена в общую систему государства и права. При этом, с одной стороны, она имеет свои специфические нормы, с другой — должна тесно взаимодействовать с общей системой государственного управления и государственной системой общеобязательных норм.
Однако не все обстоит так благополучно.
В декабре 2002 года был принят Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее – ФЗ), который не изменяет и не отменяет нынешний Закон «Об обеспечении единства измерений», но в общей системе государства и права устанавливает определенную между ними взаимосвязь. Так, в ст. 7 ФЗ записано:
«Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность; ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость; единство измерений».
В кругу специалистов-метрологов эта запись — «единство измерений», как равноправная составляющая перечня источников опасности, вызвала много споров и суждений. Для одних она представляла очевидное и легко выполнимое требование, для других – неадекватную редакцию трудно реализуемого положения. Все это потребовало последовательного и детального рассмотрения.
Дело в том, что, выполняя ФЗ, необходимо заменить давно сложившееся и достаточно эффективно действующее сегодня правовое регулирование обеспечения единства измерений на основе стандартов, регламентированное ст. 71 Конституции и нарушать которое недопустимо, неким количеством технических регламентов. Этот вопрос рассматривался в специально созданном экспертном совете на самом высоком уровне.
По мнению членов совета, перевод метрологической системы на технические регламенты, помимо нарушения Конституции еще и по ряду других веских причин, неприемлем для государственной функции «обеспечения единства измерений». К слову, такого нет и в международной практике. Несмотря на это, вопрос не получил пока административного разрешения.
В порядке пояснения надо отметить, что технические регламенты касаются только сферы безопасности, а обеспечение единства измерений охватывает на порядок большее количество сфер. Действительно, единство измерений необходимо при инструментальном подтверждении безопасности, но из этого не следует, что эту самостоятельную государственную функцию можно свести только к сфере безопасности.
Если такое случится, то единство измерений, как государственная функция, перестанет существовать, и государство потеряет веками сложившуюся систему достоверной количественной оценки свойств товаров, технических объектов, технологических процессов и многого другого в науке, производстве, строительстве, сельском хозяйстве и др. Это недопустимо!
Федеральный закон «О техническом регулировании» сыграл для метрологической деятельности и другую неблаговидную роль. С ориентацией на его подходы и положения разрабатывается новый Федеральный закон «Об обеспечении единства измерений».
Действующий Закон «Об обеспечении единства измерений» редакции 1993 года (далее — Закон) разрабатывался с 1985-го по 1993 год на основе проекта, созданного в начале 1980-х годов, прошел трудный путь консенсусов и компромиссов и поэтому достаточно совершенен. К нему адаптирована вся деятельность в стране.
Конечно, этот закон, как и все, не без недостатков. Он принимался в период перехода к рыночным отношениям и, в основном, закрепил ранее сложившуюся систему. Было бы целесообразно коллективным умом специалистов понять недостатки старого закона и внести необходимые изменения.
Однако вместо этого разрабатывается принципиально новый федеральный закон, который в проекте противоречит сложившимся основам метрологии, практике метрологического обеспечения и устоявшимся принципам единства измерений, не говоря уже о несоответствии ряду международных документов.
К проекту Федерального закона «Об обеспечении единства измерений следует высказать множество замечаний. Вот только небольшая их часть.
Текст нуждается в жесткой корректорской и редакторской правке, а также в правовой экспертизе. В тексте используется термин «обязательные требования», но в русском языке «необязательных требований» быть не может — это старая ошибка, которую давно необходимо исправить. Требование – оно и есть требование, то есть всегда обязательно.
Другой общий в проекте термин — «государственное регулирование обеспечения единства измерений» некорректен. Государственная функция – это обеспечение единства измерений и так называется закон. На мой взгляд, прежняя формулировка – «государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений» — достаточно полно отработана корректорами, редакторами и правовой системой и предпочтительнее.
Ссылки на «законодательство Российской Федерации о техническом регулировании» не конкретны и вносят путаницу, т. к. ФЗ предусматривает введение технических регламентов, а они касаются только безопасности. Технические регламенты принципиально не могут регулировать полный объем работ по обеспечению единства измерений.
Цель закона следует изложить в общем виде, т. к. отразить все цели не представляется возможным, а предложенная конкретизация неоправданно их сокращает.
Следует четко показать объект регулирования – это средство измерений (СИ), а не процессы, связанные со СИ.
Обеспечение единства измерений на государственном уровне должно реализовываться в сферах государственных интересов – это основные направления деятельности государства или государственные функции. Сферы действия закона должны однозначно соответствовать предметам ведения, перечисленным в Конституции РФ (ст. 71, 72 и 76).
Но в предлагаемом законопроекте вопреки Конституции не указаны, в частности, такие важные сферы, как энергетические системы и ядерная энергетика, где достоверность измерений жизненно необходима. Должны быть также четко сформулированы сферы его применения, но вместо этого в названии статьи 1 говорится о «сфере», а в тексте – об «осуществление деятельности». Таким образом, содержание статьи противоречит ее названию.
В этой же статье в п. 6 устанавливается, что «порядок обеспечения единства измерений при осуществлении деятельности в области обороны и безопасности РФ устанавливается Правительством Российской Федерации». Но это положение противоречит Конституции РФ. Ее статьей 71 пунктом «м» оборона и безопасность, а также оборонное производство отнесены к государственным функциям, и поэтому их правовое регулирование согласно ст. 76 Конституции должно осуществляться на уровне федеральных законов, а не постановлениями исполнительной власти. К тому же, обеспечение обороны и безопасности страны тесно связано с деятельностью многих отраслей экономики.
Поэтому обсуждаемый законопроект согласно Конституции либо должен содержать необходимый минимум соответствующих положений, или в нем должно быть указано, что данный закон не распространяется на оборону и безопасность, а для них требуется самостоятельный нормативный правовой акт.
Вместе с тем, правительству почему-то предписывается устанавливать номенклатуру средств измерений, поверяемых в региональных центрах метрологии (ст. 13 п. 2 законопроекта). Между тем, уже давно и достаточно обоснованно установлен единственный критерий отнесения СИ под поверку – это их эксплуатация в сферах государственного управления обеспечения единства измерений.
Недопустимо также, когда «государственный метрологический надзор проводят Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному надзору в области обеспечения единства измерений, а также другие федеральные органы исполнительной власти…» (ст. 16). Компетенция федерального органа государственного управления в проведении надзора однозначно устанавливается законодательной властью в соответствии с поручаемой государственной функцией.
Единство измерений требует единства государственных требований при выявлении правонарушений, и они должны предъявляться участникам метрологической деятельности профессионально одной компетентной системой. Указанные в ст. 16 «другие федеральные органы» выполняют другие порученные им государственные функции, поэтому принципиально не должны проводить государственный метрологический надзор в не порученной им сфере деятельности – это непрофессионально.
Вместе с тем, в законопроекте необоснованно дано новое толкование традиционно используемых в метрологии терминов (ст. 2). Вот только некоторые несоответствия:
— «аттестация методов и (или) методик измерений». Это два разных и самостоятельных понятия: «метод» — сочетание принципа измерения с его технической реализацией, а «методика» — процедура измерений. Такая путаница наблюдается по всему тексту;
— «испытания средств измерений или стандартных образцов в целях утверждения типа» — их противопоставление недопустимо;
— «метод измерений — логическая последовательность операций, описанная в общем виде, используемая при выполнении измерений». Предложенная дефиниция противоречит сложившимся понятиям и не отражает сути дела. Предпочтительнее традиционная формулировка: «Совокупность принципов и средств измерений»;
— «метрологическая экспертиза — анализ и оценка правильности установления и соблюдения метрологических требований применительно к объекту, подвергаемому экспертизе…». Предложенная дефиниция отражает лишь заключительную и малую часть метрологической экспертизы – метрологический контроль. Собственно экспертиза является высокоинтеллектуальным и творческим процессом, в результате которого оцениваются заложенные решения, и предлагается их усовершенствование.
Сложившееся определение — «Анализ и оценка технических решений по выбору параметров, подлежащих измерению, установлению норм точности измерений и обеспечению методами и средствами измерений процессов разработки, изготовления, испытания и применения продукции».
— «технические системы и устройства с измерительными функциями — технические системы и устройства, имеющие один или несколько измерительных каналов и выполняющих кроме измерительных иные функции (испытательное оборудование, игровые автоматы, диагностическое оборудование и другие)». Эта формулировка неправомерно относит к объектам регулирования испытательное оборудование, игровые автоматы, диагностическое оборудование и многое другое;
— «технические требования – требования, которые определяют общие конструкторские характеристики средств измерений (без ограничения их технического совершенствования) в целях: сохраняемости метрологических характеристик в процессе эксплуатации средств измерений, достижения достоверности, простоты и недвусмысленности результата измерений, предотвращения несанкционированного вмешательства».
Однако технические требования отражают не только конструкторские, но и главным образом эксплуатационные характеристики. Кроме того, дефиниция содержит неметрологический термин — «недвусмысленность результата измерений».
***
Подводя итог, можно констатировать, что законопроект «Об обеспечении единства измерений» противоречит Конституции Российской Федерации, основам метрологии, сложившейся системе государственного обеспечения единства измерений, а также системе права.
Кроме того, новизмы закона потребуют значительных дополнительных ресурсов на их исполнение – создание новых систем, исполнительных органов, новых нормативных документов; в системе образования (в высших учебных заведениях и центрах повышения квалификации) потребуется пересмотр образовательных программ и стандартов. В то же время, предлагаемые в проекте закона нововведения не имеют обоснований и в ряде случаев неправомерны.
Поэтому в заключение следует сделать вывод о недопустимости принятия и введения в действие предлагаемого Закона «Об обеспечении единства измерений».
Автор – к. т. н., более 50 лет трудится в области измерений, является общепризнанным в кругах специалистов авторитетным метрологом. До 1993 года был руководителем Главного управления метрологии и членом коллегии Госстандарта России. Профессор кафедры «Законодательная метрология» Академии стандартизации, метрологии и сертификации и профессор кафедры «Сертификация и аналитический контроль» Государственного университета стали и сплавов.
