Открытое письмо Председателю Правительства России М. Е. Фрадкову
Уважаемый Михаил Ефимович!
Как известно, в настоящее время в связи с переходом на трехлетнее бюджетирование меняются принципы и методики разработки и исполнения федерального бюджета. Решение этой проблемы связано с выполнением ряда задач. Одна из них – упорядочение бюджетной системы субъектов Федерации. Оно ведется в рамках реформы местного самоуправления, начало которой было положено принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вторая задача – разграничение полномочий Центра и регионов в определении бюджетных сумм и структур расходов, а также в распределении средств и финансировании тех или иных бюджетных услуг. Следующими задачами являются распределение между ними налоговых полномочий и доходных источников, бюджетное выравнивание расходов субъектов Федерации при сохранении межбюджетных трансфертов и пяти федеральных бюджетных фондов финансовой поддержки, а также формирование системы управления региональными финансами на основе обязательных, рекомендуемых и инициативных стандартов.
Анализ деятельности казначейских органов показал недостаточную проработанность вопросов повышения эффективности исполнения федерального бюджета, кассового прогнозирования и планирования доходов и расходов федерального бюджета, а также расходования бюджетных средств. Во многом это объясняется отсутствием достаточного числа квалифицированных финансистов. Поэтому в настоящее время очень остро стоит проблема обучения и повышения квалификации кадров для казначейской системы, как на федеральном, так и региональном уровнях.
При этом основными направлениями обучения должны быть финансовое планирование, казначейское управление и управление наличностью, бюджетная отчетность, учет и аудит, управление расходами, управление долгом, бюджетные закупки в регионах. Особое внимание следует уделить развитию и расширению сферы применения программно-целевых методов бюджетного среднесрочного планирования и обучению этим методам специалистов.
Все перечисленные и многие другие задачи решаются созданной в 1996 году Академией бюджета и казначейства Минфина России, уникального в своем роде образовательного, методического и научно-исследовательского центра страны в области управления финансами.
В Уставе Академии сказано, что она осуществляет профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов с высшим и средним специальным образованием в сферах бюджета и бюджетного процесса, казначейского дела, финансового контроля, налогообложения, финансового рынка, бухгалтерского учета и аудита, банковского дела, страхования и финансового менеджмента для федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти, а также выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования в перечисленных выше сферах.
В составе Академии действуют 2 филиала, 10 финансовых колледжей, в том числе Московский и Санкт-Петербургский, 12 региональных представительств, выполняющих учебно-консультационные функции, институт и курсы повышения квалификации, научно-исследовательский финансовый институт.
Академия только за прошедшие два года направила на работу в Минфин России, финансовые органы Москвы и области свыше 300 своих выпускников – высококвалифицированных специалистов, обучила в институте и на курсах повышения квалификации более 4 тысяч работников для финансовых органов многих регионов страны.
Академия разработала для субъектов Российской Федерации 10 среднесрочных целевых программ их социально-экономического и финансового развития. По сведениям из регионов, благодаря реализации этих программ получен значительный экономический эффект. По инициативе Академии принято постановление Правительства России о социально-экономическом развитии Иркутской области.
Губернаторы Читинской, Иркутской, Томской, Омской, Калужской областей, Красноярского и Ставропольского краев направили Правительству России благодарности за оказанную Академией помощь. Ежегодно Академия проводит в Совете Федерации «круглые столы» по актуальным проблемам межбюджетных отношений и регионального бюджетирования.
Научный коллектив Академии за последние 4 года подготовил и издал 6 монографий, часть из которых носит оригинальный характер, это «Финансовый баланс территории и его использование», «Управление финансами территории, ориентированное на результат», «Финансово-экономическое обеспечение национальных проектов». Книги направляются в финансовые органы регионов и распределяются между слушателями института и курсов повышения квалификации. Преподаватели ряда вузов Москвы, Урала, Сибири, юга России при чтении лекций по финансовым дисциплинам и региональной экономике также используют эти монографии.
Сейчас ведется подготовка к исследованию по теме «Небюджетное финансирование социальной сферы муниципальных образований (на примере монопрофильных предприятий)». Из 1097 городов России около 600 имеют моноструктурную специализацию, а из 1864 поселков городского типа монопрофильных не менее 1200. В таких городах и поселках проживает не менее 16 миллионов человек.
Указанное исследование направлено на совершенствование разработок национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, и для их осуществления ряд крупных градообразующих предприятий может выделить бюджетам муниципальных образований до 80% необходимых средств.
Естественно, что для решения перечисленных проблем государственные органы управления финансами нуждаются, как отмечалось, в современных квалифицированных кадрах. Однако при переходе страны к рыночным отношениям произошли значительные изменения в системе образования, которая в настоящее время переживает кризис. Превращение образования, как инструмента социального развития, одновременно в рыночный товар приводит к трансформации его сущности. Ведь весьма трудно сочетать требования рынка и получение высокой прибыли с интересами государства и общества, особенно в сфере управления государственными финансами и подготовки для этого специалистов.
Система образования в Советском Союзе была построена по уникальным принципам и готовила квалифицированных специалистов в рамках плановой экономики. Эта система обеспечила в нашей стране небывалый научно-технический прогресс в освоении космоса, атомной энергетике и других областях. Сейчас мы живем в другом государстве, у нас другая экономика.
Происходит изменение психологической обстановки, настроений и характера взаимоотношений в научных и учебных коллективах. На смену коллективизму, сподвижничеству, бескорыстию и другим традиционным духовным ценностям прежней отечественной системы образования приходят индивидуализм и прагматизм, что ведет к обострению взаимоотношений между преподавателями и учащимися, ухудшению качества образования и снижению его воспитательного потенциала.
Следует отметить, что современное состояние системы образования характеризуется и рядом сугубо материальных проблем – это недостаточные финансово-экономическая самостоятельность и автономия учебных учреждений, неудовлетворительное состояние их материально-технической базы, резкое сокращение капитальных вложений, существенный рост износа зданий, сооружений и оборудования по сравнению с темпами их реконструкции и нового строительства.
Ухудшается и кадровый состав вследствие низкой оплаты труда и слабой социальной защищенности преподавателей, падения престижа науки и образования, нарастающих тенденций старения научно-педагогических работников и их миграции в другие отрасли национального хозяйства страны.
В настоящее время достаточно актуальна и проблема совершенствования управления финансовыми колледжами, перед которыми стоит крайне важная задача – обеспечить подготовку и переподготовку финансовых работников среднего звена, в том числе для реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По состоянию на 1 января 2007 года в стране насчитывалось 24 219 муниципальных образований. В ближайшие два года их количество значительно возрастет. Поэтому необходимо срочно подготовить и переподготовить для них более 80 тысяч финансовых работников. Будущих финансистов муниципальных образований следует обучить среднесрочному бюджетному планированию, а также разработке и реализации планов и программ комплексного социально-экономического и финансового развития территорий.
Однако при несбалансированности местных бюджетов осуществить такую работу крайне сложно. По данным 28 регионов, в 2006 году недостаток средств на реализацию полномочий соответствующих муниципальных образований составил 97 миллиардов рублей.
Академия могла бы наладить дистанционные формы обучения, что позволило бы быстро решить проблему подготовки и переподготовки специалистов с меньшими материальными затратами, и охватить максимальное количество слушателей без их отрыва от работы. Однако за последний год положение дел в Академии кардинально изменилось, что чревато развалом ее уникального коллектива и закрытием.
На VIII съезде Союза ректоров России В.В. Путин отметил:
«Убежден, общим принципом развития образования должно оставаться повышение самостоятельности учебных заведений, самостоятельности, которая дает простор и педагогическим, и управленческим инициативам».
Конечно же, государственный контроль над деятельностью высшего учебного заведения необходим. Однако он должен не ослаблять, а усиливать потенциал самоконтроля вуза, вытекающего из его автономии, и не превращаться в дополнительную бюрократическую процедуру. К большому сожалению, в Академии бюджета и казначейства Минфина России произошло все наоборот, что положило начало ее развалу.
С 1 сентября 2006 г. приказом министра финансов Кудрина А. Л. на должность исполняющего обязанности ректора Академии был назначен Афанасьев М. П. Назначение было незаконным, так как согласно действующему постановлению Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264 исполняющим обязанности ректора мог стать только проректор вуза, каковым Афанасьев не являлся.
Более того, в Федеральном законе № 3266-1 от 10.07.1992 г. (в редакции от 09.05.2005 г.) «Об образовании» говорится, что «в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректора не допускается». Его выбирают ученые и преподаватели вуза.
Но дело не только в нарушении законодательства. Спрашивается, что полезного сделал Афанасьев за почти 9 месяцев своего руководства? Для начала он самолично изменил структуру Академии и создал ряд совершенно ненужных подразделений с десятками новых сотрудников, не имеющих ни ученых степеней, ни опыта работы в вузах.
Часть из них он назначил и. о. проректоров — по международным связям, учебной работе, административно-хозяйственной и воспитательной работе, незаконно ввел их в состав Ученого совета и при этом вывел из него ряд авторитетных ученых и преподавателей – докторов экономических наук, профессоров, руководителей выпускающих кафедр. Изменив таким образом соотношение сил в Ученом совете в свою пользу, он стал творить произвол и избавляться от тех, кто не одобрял его действий.
В январе этого года большая группа ученых и преподавателей Академии, включая автора этих строк, обратилась в Министерство финансов РФ с письмом, в котором просила исправить допущенную ошибку и не допустить развала уникального коллектива. После этого Афанасьев стал шантажировать и преследовать «подписантов», так как с их списком его ознакомили в нарушение Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Точно также поступили в министерстве с нашими письмами на имя Председателя Правительства РФ и в Государственную думу.
В результате такой «доверительности» Афанасьев М.П., получив карт-бланш, вынудил покинуть Академию многих компетентных и добросовестных сотрудников, проработавших в Академии 10-15 и более лет. Вынуждены были также уйти и четыре проректора из пятерых. Вместо уволившихся проректоров и на должности руководителей вновь созданных подразделений пришли люди, не имеющие опыта работы не только в высших учебных заведениях, но и на каких-либо экономических и административных должностях.
6 апреля 2007 г. на заседании Ученого совета, где Афанасьев целиком узурпировал власть, утвердили нужные ему десятки документов, которые не обсуждались в коллективе, и которые он незаконно оформил задним числом. Но еще до этих событий Афанасьев сорвал 28 сентября 2006 г. конференцию профессорско-преподавательского состава, чем грубо нарушил Устав Академии. На этой конференции Афанасьеву ввиду незаконности его назначения, а также некомпетентности и непрофессионализма грозил вотум недоверия.
Афанасьев неоднократно заявлял, что в случае его увольнения, министр финансов разгонит Академию. При этом он часто ссылается на дружбу с министром, утверждая, что действует заодно с ним. Таким образом ему удалось запугать некоторых сотрудников.
По вине нынешнего и. о. ректора фактически парализована научная деятельность Академии, сорвано участие во многих конкурсах, его распоряжениями прекращено выполнение многих НИОКР и запрещено заключать новые договоры, стало нормой равнодушие и безразличие к образовательному процессу, блокирована организация дистанционного обучения… Дело дошло до полного абсурда: Афанасьев запретил выполнять заказы самого Минфина РФ. На подобное способен только человек, как говорится, без царя в голове.
Каким же видится новой администрации будущее Академии? Предложенная Афанасьевым и его окружением концепция ее развития ущербна методически и во многом невыполнима. Причем она ни разу не обсуждалась в коллективе и на Ученом совете, но представлена руководству министерства. Между тем, так называемая концепция во многом надумана и содержит серьезные ошибки.
В частности, предлагается значительно увеличить число студентов за счет введения дополнительно новых специальностей – в областях права и по бизнес-информатике. Однако какие-либо серьезные оценки последствий осуществления этого предложения и его целесообразности отсутствуют. Между тем специалистов по праву и бизнес-информатике готовит большое количество других высших учебных заведений, и потребность в них на рынке труда резко снижается.
Только в Москве и области дипломированных юристов готовят 93 вуза. И все это рекомендуется вместо того, чтобы развивать важное для страны профильное направление Академии – подготовку современных квалифицированных специалистов для государственной финансовой службы, где, как отмечалось, существует большая потребность в кадрах.
Коллектив Академии все эти месяцы пытался противостоять разрушительной деятельности незаконного и. о. ректора и защитить интересы государства. Недавно, в апреле, состоялось собрание профсоюзной организации Академии, на котором присутствовало 152 человека. Все они почти единогласно, при трех воздержавшихся, обратились к министру финансов Кудрину А.Л. с очередным письмом, где сказано, что «собрание считает невозможным дальнейшее исполнение Афанасьевым М.П. обязанностей ректора Академии».
Ведь, ко всему прочему, Академия находится под угрозой закрытия, так как Афанасьев умышленно срывает ее очередные аттестацию и лицензирование, не выполняя необходимых для этого условий. В частности, он отказался от продления выгодного договора аренды части учебных помещений, принадлежащих городу, наличие которых обязательно.
Создается впечатление, что Афанасьев, преследуя личные интересы, добивается изменения нынешнего статуса Академии как государственного высшего образовательного учреждения и превращения ее в коммерческую организацию. Тогда, как отмечалось выше, стремление получать как можно большую прибыль вступит в противоречие с необходимостью подготовки уникальных специалистов для государственных органов управления.
Все это, как ни странно, происходит при поддержке министра финансов Кудрина А.Л., которому было направлено более 10 обращений коллектива Академии. Однако министр, подобно старорежимному барину, не счел нужным на них ответить. В адресованном ему же по поводу ситуации в Академии запросе депутата Государственной думы Виноградова Б.А., бывшего заместителя министра образования, говорилось: «Если незамедлительно не принять необходимые меры по локализации опасных тенденций, процесс может обернуться непоправимыми для вуза последствиями». Однако депутату в ответ прислали отписку.
А 23 апреля с. г. словно бы в издевку над законами, государственными интересами и просто здравым смыслом министр финансов приказом назначил и.о. ректора Академии М.П. Афанасьева еще и членом коллегии министерства.
Тем самым глава Минфина одновременно еще раз продемонстрировал свое глубочайшее пренебрежение мнением коллектива Академии и фактически одобрил уничтожение уникального, значимого для страны научно-образовательного центра. По всей видимости, министр Кудрин единолично решил, что нашему государству и его органам управления не нужны современные квалифицированные финансисты. Обойдутся.
А что думает по этому поводу Председатель Правительства России? Не является ли творимый в Академии бюджета и казначейства Минфина РФ произвол следствием просто самодурства?
Ким Таксир, главный научный сотрудник, заведующий кафедрой экономики и управления Академии бюджета и казначейства Минфина России,
доктор экономических наук, профессо
