профессор,
главный редактор журнала «Педагогические измерения»
Причины низкой эффективности и плохого качества
чаще всего заложены в системе, а не в работниках.
Э. Деминг
Минобрнауки недавно опубликовало данные так называемого «мониторинга деятельности государственных вузов с точки зрения эффективности их деятельности». Результаты оказались неубедительными, потому что проводился мониторинг вне логики и правил педагогических измерений, без теоретического обоснования понятий и критериев «эффективность и «неэффективность», с необоснованными показателями и опорой на субъективные решения.
Для проведения научно обоснованного мониторинга необходимо использование, по меньшей мере, трёх методов: разработка экспертно обоснованных показателей, педагогическое измерение качества образования посредством создания биполярной (эффективность/неэффективность) интервальной шкалы и проведения рейтинга вузов. В конце исследования должен публиковаться отчёт.
В министерском мониторинге ничего из перечисленного нет и поэтому выводы, естественно, оказались ущербными. В итоге вместо заявленной эффективности указаны так называемые признаки неэффективности вузов и их филиалов. Это вызвало такую общественную критику министерства, какой еще никогда не было.
Министерский мониторинг и его цели
В системе образования мониторинг — это процесс экспертного отслеживания хода образовательного процесса с использованием научно обоснованных информативных показателей и современных образовательных технологий. В рассматриваемом случае мониторинга педагогика отсутствовала начисто, отсутствовали доказательства обоснованности избранных показателей, не было и опоры на образовательные технологии.
Цель мониторинга — получение информации о ходе образовательного процесса с целью повышения эффективности и качества этого процесса на основе периодически получаемой информации. Среди главных задач мониторинга обычно выделяется организация качественной педагогической диагностики, чего в упомянутом мониторинге не было, как не было и качественной образовательной статистики, которой в стране вообще нет уже давно.
Необходимыми условиями качественного мониторинга являются открытость его результатов, периодичность оценивания, своевременная коррекция учебной деятельности, а также организация образовательного процесса как совместной и целенаправленной деятельности студентов и педагогов, направленной на социальное и профессиональное развитие личности. Ничего из перечисленного в министерском «мониторинге» тоже не было. Тогда что же там было?
На самом деле это была попытка оценить вузы и филиалы по непригодным показателям и субъективным критериям их неэффективности. Провозглашенная цель министерского «мониторинга» была волюнтаристской и явно непедагогической — сократить 20% вузов и 30-35% филиалов и их ждут структурные и управленческие перемены. По всей стране объединение вузов уже идёт, но никто не может аргументировано сказать, что после объединения образование в них улучшится.
Российский государственный торгово-экономический университет — РГТЭУ обвинил Минобрнауки в подтасовке данных. Там прошла забастовка студентов, ректорат обратился в суд, что привнесло политический аспект в ситуацию. Вероятно, поэтому, до суда, ректор вуза был уволен, а возглавлявшийся им вуз приказом министра образования и науки был присоединён к Российскому экономическому университету им. Г.В. Плеханова.
По ходу дела заявленная ранее оценка эффективности вузов неожиданно обернулось своей противоположностью – оценкой признаков их неэффективности. Таковые были выявлены у 136 государственных вузов и примерно у половины их филиалов – 450. В числе вузов с признаками неэффективности оказались и многие столичные.
Всего было проанализировано 541 государственных вузов и их 994 филиалов. Кроме государственных, в России зарегистрировано 446 негосударственных вузов и 661 филиалов. Довольно много филиалов российских вузов имеется в странах СНГ. Участие в мониторинге частных вузов и их филиалов было добровольным делом. Поэтому подавляющее большинство ректоров от этой процедуры уклонилось. Предоставить свои данные Минобрнауки решились только 70 вузов и 97 филиалов. В чёрный список с признаками неэффективности попали 41 частный вуз и 55 филиалов. С этого года в мониторинге обязаны будут участвовать все государственные и негосударственные высшие учебные заведения России.
В социально-значимых исследованиях важно вначале определить и согласовать с научным сообществом содержание главных понятий — эффективность и неэффективность. По установившейся привычке этого не сделали, что и стало главной причиной общественной критики мониторинга.
В упрощённом смысле под эффективностью в экономике понимается отношение цены полученного результата к затратам. Чем выше их отношение, тем выше эффективность деятельности. В научных исследованиях понятие эффективность принято рассматривать как интегральное, включающее в себя множество аспектов, например, финансовая, образовательная, социальная, организационная и иная эффективность. В эмпирических исследованиях каждая составляющая отражается своим набором показателей.
Неэффективность образования естественно рассматривать тоже как понятие, включающее в себя термины, смыслы и показатели, противоположные содержанию понятия эффективности. Поскольку в анализируемом «мониторинге» понятия вообще не были определены, то и признаки понятия неэффективности оказались не обоснованными — ни теоретически, ни эмпирически. Для данной цели могла бы пригодиться биполярная шкала эффективности/неэффективности вузов с нулевым значением в середине шкалы. Однако такой шкалы там не было.
Причины деградации качества образования
Парадоксально, но российское высшее образование можно оценить как эффективное и неэффективное, одновременно. Если оценивать большинство вузов и филиалов по финансовым критериям, то они оказываются эффективными хотя бы потому, что смогли выжить даже в длительный период удушающего государственного недофинансирования. Они продолжают выживать и сейчас, без заметной поддержки государства. Но качество образования в большинстве из них деградирует, а потому нуждается в радикальном улучшении.
Содержание и темпы изменения знаний быстро меняются и нарастают, что делает труд преподавателей все более сложным и напряженным, а, значит, требуется более высокая его оплата. Но в России высшее образование финансируется не в полном объёме, и это при достаточно скромных запросах. Зарплата профессора государственного вуза ниже средней зарплаты по стране. При такой зарплате образование может быть экономически эффективным, но оно неизбежно становится некачественным. Как писал президент Гарвардского университета Дерек Бок, если вы считаете образование чрезмерно дорогим, то попробуйте во что обойдется невежество.
Вместе со снижением зарплаты увеличивались педагогические нагрузки. Сегодня вузовский преподаватель вынужден работать в аудиториях в 3-4 раза больше зарубежного коллеги и в 1,5-2 раза больше, чем в 1980-1990-е годы, но уровень его зарплаты в 10-30 раз меньше, чем у первых, и в несколько раз меньше, чем 15 лет назад. Преподаватели вынуждены теперь работать одновременно в нескольких вузах.
Такая зарплата снизила и продолжает снижать педагогическую мотивацию к высокоэффективному труду. Не случайно сверхэксплуатация преподавателей рассматривается как центральная проблема российской высшей школы.
При меньших расходах на образование по сравнению с расходами в наиболее развитых странах, в России, тем не менее, готовятся специалисты, отвечающие требованиям российских государственных образовательных стандартов. Особенно высока эффективность такого рода в филиалах. Расходы там минимальны, а доходы максимальны.
Наиболее эффективной, с данной точки зрения, оказалась подготовка юристов и экономистов, не требующая дорогостоящего оборудования. Именно из-за этого их количество стало превышать реальные потребности страны. При этом вузы и их филиалы не заинтересованы в отчислении слабых студентов, обучающихся за свой счёт, поскольку при этом снижаются доходы, а следовательно, и эффективность. Это одна из причин заметного снижения качества образования. Обвинять, в таких условиях, филиалы и некоторые вузы в неэффективности – нонсенс. А закрывать их на основе такого вывода – тоже нонсенс.
Однако во многих, если не во всех российских вузах, есть очень большие проблемы с обеспечением качества образования, но этот главный вопрос в министерском мониторинге обошли стороной.
Очевидно, что существующая в России система образования не соответствует современным запросам личности, общества и государства. Именно поэтому многие справедливо называют её неэффективной. Неэффективным считают российское образование и руководители страны. Такой вывод основан на следующих аргументах, с которыми надо согласиться:
— затратная, нецелевая, социально безадресная экономика образования;
— устаревшее, неусваиваемое, перегруженное, наукообразное и нефункциональное, оторванное от реальных потребностей жизни содержание общего образования;
— в значительной части неконкурентоспособное и невостребованное на рынке труда, неэффективное профессиональное образование;
— неэффективная система социально-экономического обеспечения педагогических кадров, ставящая их на грань нищеты;
— неэффективная система подготовки педагогических кадров, парализующая позитивные изменения в школьном деле;
— неэффективное управление образованием.
Однако решения о неэффективности вузов и их филиалов принимались по результатам таких пяти показателей:
1) средний балл по ЕГЭ, который получили студенты, поступившие на бюджетные места;
2) объем научной деятельности;
3) уровень доходов вуза;
4) доля выпускников-иностранцев;
5) общая площадь зданий в пересчете на одного студента.
По каждому показателю Минобрнауки определило пороговые значения (критерии): в эффективном вузе студенты-бюджетники (например, в Москве) должны иметь по ЕГЭ не менее 63 баллов; научно-исследовательская деятельность должна приносить не менее 95000 руб. в пересчете на сотрудника; общие доходы вуза – не менее 1,5 млн. рублей; среди выпускников должно быть не менее 3% иностранцев и на каждого студента должно приходиться не менее 11 кв. м. в учебных зданиях. Если вуз не удовлетворял значениям любых четырёх критериев из пяти, то министерство принимало решение о наличии признаков неэффективности.
Организаторы мониторинга полагают, что баллы ЕГЭ связаны с эффективностью вуза — чем выше баллы, тем вуз якобы эффективнее. На самом же деле это показатель престижности вуза либо специальности: в престижных вузах балл поступающих по ЕГЭ выше, чем в непрестижных. Из этого суждения делается вывод — чем ниже баллы ЕГЭ, тем неэффективнее вуз, что явно ошибочно, да и доказательств нет. В частности, отсутствуют публично опубликованные данные о распределении баллов по ЕГЭ, которые Госдума неумно превратила в государственный секрет. Нет и данных о корреляциях между престижностью и эффективностью. При отсутствии эмпирических фактов можно мыслить в противоположном направлении. Если вуз принимает абитуриентов с невысоким баллом ЕГЭ, а затем выпускает специалистов в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов, то такие вузы надо не наказывать, а наоборот, поощрять.
Второй показатель министерского «мониторинга» — объем научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ — НИОКР в расчете на одного педагога хорош для НИИ, но спорный для вуза. Представим две крайности: вуз с нулевым значением НИОКР и с очень высоким. Можно предположить, что в первом случае преподаватели в основном проводят учебные занятия, не занимаясь научной работой. Во втором случае – наоборот, в вузах уменьшается внимание к методической работке и усиливается внимание к заработкам по НИОКР, а в результате качество образования быстро деградирует. Каковы требуемые показатели, такова и работа.
Такой показатель не может применяться ко всем вузам, так как он положительно влияет на крупные вузы, где есть научные подразделения, и отрицательно — на небольшие вузы, где таких возможностей нет. Мы и в этом случае имеем дело с непригодным для всех вузов показателем, свидетельствующим о невалидных (непригодных) результатах мониторинга.
Количество окончивших вуз иностранных студентов (не считая стран СНГ) — счётный показатель, действующий опять же, с разной направленностью: положительно — для крупных столичных вузов и отрицательно – для небольших региональных. В теории педагогических измерений такие показатели относят к группе несправедливых, поэтому профессиональные объединения тестологов их запрещают использовать для проведения сравнительного анализа.
Показатель — доходы учебного заведения в расчете на одного преподавателя также имеет дефекты, сходные с показателями НИОКР на одного работника. Оба имеют коммерческий уклон.
Общая площадь принадлежащих вузу или находящихся «в оперативном управлении» вуза помещений, — это площадь, приведённая к числу студентов, ее норма равна 11 м2. Если показатель меньше нормы, то это расценивается как недостаточная обеспеченность вуза, а если больше, то как неэффективное использование учебных площадей.
Анализ показателей и критериев мониторинга приносит неутешительные результаты. Показатели оказались научно не обоснованы, а сделанные по ним выводы о «признаках неэффективности» вузов и филиалов – элементарно ошибочны.
После публикации оценок вузов по признакам неэффективности Министр образования и науки Дм. Ливанов пояснил, что вузы, попавшие в список неэффективных, скорее всего, не будут закрыты. А вот с некачественными филиалами церемониться не станут. Это можно понимать так, что многим филиалам обещана близкая смерть. Социальные, экономические и политические последствия такого, можно теперь сказать, бесцеремонного решения судеб сотен тысяч граждан страны — студентов, педагогов и их родственников во внимание, похоже, не принимаются.
В том же министерстве иногда излагаются и другие мнения. Данные о ВУЗах, показавших признаки неэффективности, обещают рассматривать лишь как предварительные. А потому нельзя говорить, что перечень вузов, который опубликован в настоящее время, это перечень неэффективных вузов. При этом поясняется, что это вузы, которые имеют лишь признаки неэффективных. ВУЗ или филиал, вошедшие в список неэффективных, не обязательно будут закрыты. Это произойдет в самом крайнем случае, если при дальнейшем анализе их деятельности станет понятно, что другого выхода нет. До этого вузу могут оказать дополнительную финансовую поддержку, поменять руководство или провести реорганизацию.
В других странах неэффективность преодолевается не закрытием учреждений, а углубленным методическим обеспечением образовательного процесса. Раньше во многие вузы посылали из Центра бригады ведущих профессоров, которые помогали улучшить учебный процесс на местах. Но этим Минобрнауки РФ уже давно и по-настоящему не занимается. Эту интересную форму развития вузов сейчас используют, похоже, только в Казахстане, в рамках осуществления Правительственной программы приглашения лучших так называемых визитинг-профессоров из многих стран мира.
Что дальше?
Показатели и критерии министерского «мониторинга» разработаны и внедрены, как утверждается в прессе, в соответствии с рекомендациями Ассоциации общефедеральных университетов, национальных исследовательских университетов, Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета, федеральных университетов, национальных исследовательских университетов, Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета.
Трудно поверить, что в перечисленных заведениях вообще видели использованные показатели и критерии. Весь последующий анализ подтверждает такое предположение. Нет никакого объяснения или обоснования почему приняты именно эти показатели и пороговые значения (критерии). А потому возникает мысль о волевом подходе министерства к решению вопросов сокращения числа государственных вузов и их филиалов.
В фильме «ГибельТитаника» капитан корабля упрямо отвергал все предложения специалистов о необходимости корректировки курса и скорости движения судна. Итог известен. Примерно с таким же упорством Минобрнауки уже много лет не слышит критики в свой адрес. Это видно, например, по отношению к всенародной критике метрически ошибочного министерского ЕГЭ. В неадекватной Госдуме этот ЕГЭ, вопреки фактам, считают эффективным. Да и специально созданная по этому вопросу кремлёвская комиссия тоже посчитала некачественный ЕГЭ эффективным. Заметим совпадение лексики. А это очередное свидетельство своеобразного упрямства, присущего сейчас многим депутатам, чиновникам и властным органам. Похоже, что они отучились, да и не хотят слушать других людей. Сколько времени руководящий состав министерства сможет продержаться на плаву после очередной пробоины из-за такого поведения, сказать трудно.
При отсутствии метрической культуры в деятельности министерства, использованные показатели и критерии оказались субъективными и некачественными. Эдвард Деминг был прав. Причины низкой эффективности и плохого качества чаще всего заложены в существующей системе управления, а не в работниках. А потому надо менять систему управления образованием, а не отдельных работников.
Критика результатов министерского «мониторинга» началась сразу же после обнародования списка вузов и филиалов, имеющих признаки неэффективности. Последовали сотни публикаций, в большинстве которых делается вывод об ошибочности и неприемлемости использованных там показателей и критериев.
Группа депутатов Госдумы и членов Совета Федерации опубликовала открытое письмо, адресованное министру образования и науки Дмитрию Ливанову. В нём парламентарии обращают внимание на то, что оптимизация высшей школы, осуществляемая в рамках реформы системы образования, проходит по непонятным критериям, без диалога с гражданским обществом и создает основу для серьезных коррупционных злоупотреблений. Для того чтобы в рамках проводимой реформы было учтено мнение всех заинтересованных сторон, парламентарии предлагают министру возобновить работу межведомственной комиссии Минобрнауки России.
Комиссия прекратила свою работу после публикации «мониторинга эффективности». На ее последнем, ноябрьском прошлого года, заседании произошел раскол. Не сошлись во мнениях, как именно стоит оценивать эффективность тех или иных вузов, как должна проходить реорганизация неэффективных учебных заведений. Позиция Минобрнауки была «продавлена» присутствующим от министерства большинством.
Первым признанием ошибочности министерской методики стало довольно быстрое выведение из списка неэффективных пяти вузов культуры Санкт-Петербурга. Все они получили поддержку своего министра В. Мединского, который заявил, что творческие вузы не будут ликвидированы на основе рейтинга Минобрнауки, так как Минкультуры разрабатывает собственные критерии оценки вузов. Победной оказалась и аргументация ректора МАРХИ Дмитрия Швидковского. Попадание старейшего архитектурного института страны в список неэффективных он вежливо назвал ошибкой, основанной на том, что при анализе работы применялись неадекватные критерии. «Такие вузы, как МАРХИ, желательно рассматривать индивидуально, в силу их большого своеобразия», — сказал он.
Однако ситуация с большинством других вузов и филиалов, признанных неэффективными, остаётся неопределённой. Поскольку судьбу этих образовательных учреждений невозможно решить на основе результатов проведённого оценивания, это придётся делать теперь старым способом — посредством решения специально созданных комиссий (рабочих групп), куда входят региональные чиновники и ректоры крупных вузов. Но было бы разумнее этого не делать совсем. Вначале надо разработать методику, а потом её применять. В этом деле спешка только вредит.
Во избежание социальной напряженности Российский студенческий союз намерен следить за ходом реорганизации вузов, заявил в ходе круглого стола председатель Российского студенческого союза Артем Хромов.
«Важно продолжать совершенствовать рейтинги оценки деятельности вузов, нужно жестко бороться с шарашками, которые прикрываются вывесками высших учебных заведений, но при этом обеспечивать права тех, кто может в ходе реорганизации пострадать. Мы ведем переговоры с ректорским сообществом, с тем, чтобы, когда начнется этот процесс, он был максимально подконтролен гражданскому обществу. Если вуз или филиал решено закрыть, то сначала нужно продумать, куда пойдут педагоги и студенты, если вуз объединяют с другим, то нужно подготовить программу развития новообразованного учебного заведения. При этом процесс реорганизации должен учитывать мнение студентов и преподавателей. В противном случае мы получим социальную, а не политическую напряженность, и люди в разных уголках страны выйдут на улицы в знак протеста», — считает Хромов, напомнив недавнюю ситуацию с Тамбовским государственным университетом, более тысячи студентов которого вышли на митинги против объединения учебного заведения с другим вузом.
Выводы
1. Проведённый мониторинг трудно признать таковым с научной точки зрения. Показатели, результаты и критерии оказались научно не обоснованными, а потому ошибочными.
2. В представленных данных по неэффективности вузов и филиалов ничего не говорится о качестве образования. Хотя качество и эффективность надо рассматривать вместе и неразрывно. Без учёта качества образования, все выводы об эффективности/неэффективности вузов становятся односторонними, невалидными. Качество образования должно стать главным критерием эффективности вуза.
3. Неэффективность российских вузов по министерским данным оказалось больше мнимой. Проблема оценки эффективности вузов и филиалов существует, но решается она иначе: методами проведения научно обоснованного мониторинга, педагогического измерения и рейтинга.
4. Социально-политические издержки применения ущербных министерских методов оценки качества вузов и сокращения их количества чреваты ростом антиправительственных настроений среди студентов и преподавателей сокращаемых вузов. Методы сбора данных о качестве и эффективности работы вузов должны быть иными — общественно одобряемыми, научными и качественными с позиции теории педагогических измерений.
5. Проведённый «мониторинг» в очередной раз показал, что российские вузы и филиалы более эффективны, чем управляющий ими орган — Министерство образования и науки РФ. Поэтому только смена кадров этого министерства становится бесполезной. Менять надо систему управления образованием: от неэффективной системы государственного руководства надо переходить к общественно-государственной системе развития образования и науки. Тогда понадобятся и кадры новой формации.
6. Казус с министерским мониторингом является основанием для проведения в России международной научной конференции «Проблемы измерения эффективности и качества образования».
