Владимир Кашин,
председатель Комитета ГД РФ по
природным ресурсам, природопользованию и экологии
Алексей Максимов,
эксперт ООН
Какой ущерб может быть нанесён различным отраслям экономики России после ее вступления в ВТО, примерно оценен. Однако мало известно, какими будут последствия принятых Россией обязательств в сфере торговли так называемыми «экологическими товарами и услугами» (товары и услуги в природоресурсном, энергетическом и водном секторах). Рассмотрение ратифицированных Госдумой документов показывает, что развитие отношений России и других стран в рамках соглашений ВТО в указанных областях пойдет по наихудшему для нашей страны сценарию. Это прямо следует из «Доклада рабочей группы ВТО по итогам переговорного процесса по вступлению России в ВТО». В частности, речь идет об обязательствах, которые негативно повлияют на ряд отраслей российской экономики, в том числе, на электроэнергетику страны.
Засекреченность 18-летних переговоров о вступлении России в эту организацию и отсутствие пакета официальных материалов на русском языке исключают возможность полноценного анализа последствий обязательств, принятых нашей страной. Между тем, даже иностранные специалисты отмечают упрощённый характер этих обязательств, что ставит нашу страну в невыгодные условия в международной торговле. Такой непроработанностью вопросов Россия резко отличается от других стран, мобилизовавших мощный национальный научный потенциал для защиты своих интересов.
Ниже представлены только некоторые замечания по принятым Российской стороной обязательствам в секторе электроэнергетики.
Допуск иностранцев к приватизированным и приватизируемым предприятиям и услугам.
Большой ущерб безопасности и интересам России нанесут обязательства о предоставлении иностранцам права на участие в приватизации различных предприятий, в том числе в электроэнергетике и водном хозяйстве. Сегодня годовой оборот глобального рынка «экологических товаров и услуг» оценивается в сумму более 550млрд. долларов, 85% которого принадлежит странам Запада. Впрочем, следуя установкам руководства страны, огромный сегмент национальной электроэнергетики уже давно продан западным компаниям. Широко практикуется как в РФ, так и в слабых развивающихся странах частичная скупка акций предприятий по заниженным, а часто бросовым ценам с последующей спекулятивной перепродажей этих активов в зависимости от конъюнктуры рынка. При этом не решается ключевая задача проведенного реформирования электроэнергетики – обеспечение капиталовложений в модернизацию и развитие производства.
Опыт 1990-х годов убедил крупнейшие западные компании, что для них намного выгоднее осуществлять не прямые инвестиции за рубежом, не развивать инфраструктуру производства, а обеспечить своё доминирование на рынках ценных бумаг для получения высокой прибыли. Этим и объясняется, что сейчас там преобладают богатые «стратегические инвесторы» — разного рода фонды, часто не имеющие никакого отношения к воде или электроэнергии. Тем самым создана серьёзная угроза выживанию предприятий водоснабжения, функционирование которых тесно переплетается с судьбой предприятий электроэнергетики, часто под давлением МБРР и ЕБРР вынужденных выставлять на рынок свои активы. Указанные и другие причины заставили даже США заявить: «Механизм ВТО неуместен для регулирования водных отношений и водной деятельности в США».
В России практически отсутствуют независимые исследования о деятельности иностранных структур в водохозяйственной, энергетической и природоохранной сферах нашей страны. Для оценки ситуации можно использовать только информацию об опыте других стран и сравнивать её с российской действительностью. Например, Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) в «Докладе о мировых инвестициях» (“World Investment Report”), 2008г., анализируя мировой опыт в этой области, отмечает, что у транснациональных компаний – ТНК имеются разные формы проникновения на энергетический и водный рынок развивающихся стран. Основные из них — скупка активов объектов электроэнергетики и водного хозяйства, либо заключение контрактов на управление такими объектами. Выбирается наиболее выгодный вариант в зависимости от специфики условий в стране и места расположения объекта. При этом ТНК, рассматривая как невыгодную для себя продажу знаний и технологий, стремятся исключить все это из своей политики.
ЮНКТАД отмечает жёсткую и успешную переговорную позицию некоторых стран третьего мира по этому вопросу, в частности, Китая. Китайцы, приглашая иностранную корпорацию, настаивают на включение в соглашения передачу технологий и знаний. Наиболее распространёнными являются совместные проекты, в рамках которых поставляются оборудование и новые технологии. Накопленный опыт и полученные технологии оперативно и планово распространяются и на другие предприятия энергетической и водной отраслей, которые в Китае принадлежат государству.
Негативные для России последствия участия иностранных ТНК в водном хозяйстве и электроэнергетике усилятся ещё больше в условиях членства нашей страны в ВТО.
Допуск иностранцев к российским предприятиям и фирмам по поставке товаров и услуг в различных областях.
Эта обширная сфера торговли и экономического взаимодействия, в том числе, в сфере «экологических товаров и услуг», также обеспечивает зарубежным партнёрам России режим наибольшего благоприятствования, поддерживаемый и законодательством России. Условиями ВТО не предусмотрено фактически никаких ограничений для доступа иностранных компаний на российский рынок. В документе WT/ACC/RUS/70/Add.2 дано всего лишь следующее пояснение:
«Исключительные права по предоставлению услуг в сфере “public utilities” (т.е. поставок товаров, работ и услуг в секторе водоснабжения и водоотведения, включая очистку сточных вод, поставках электроэнергии и газа, теплоснабжения, секторе удаления отходов), могут быть дарованы иностранным частным операторам, например, в виде концессий, предоставляемых государственной властью и органами местного самоуправления, при условии выполнения определённых обязательств по предоставлению услуг. Учитывая то, что указанные структуры по поставкам товаров, работ и услуг также существуют в субъектах РФ и на уровне органов местного самоуправления, представляется нереальным предоставить здесь детальное и исчерпывающее описание ограничений по доступу иностранцев на российский рынок».
Из этого пояснения следует, что не была выполнена необходимая в таких случаях скрупулёзная и трудоёмкая работа по анализу внутренних проблем и трудностей, а также международного опыта в рассматриваемых сферах. Например, Канада представила свои ограничения и обязательства в разрезе провинций страны. У нас, в частности, можно было бы установить в различных секторах предоставления услуг детальные ограничения при предоставлении концессий и включить меры содействия конкуренции при заключении концессионных контрактов. Также могли бы быть установлены природоохранные и природоресурсные ограничения и обязательства. В последние годы мир является свидетелем жёстких дискуссий между Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП), ЮНКТАД и мировым природоохранным сообществом, в целом — с одной стороны, и ВТО — с другой, которая безапелляционно придерживается принципа: «ВТО – не природоохранная организация».
Решение российских представителей в ВТО ограничиться общими положениями в этом секторе неизбежно чревато негативными последствиями и для российской электроэнергетики. Эта отрасль, как и водное хозяйство, под влиянием порочных идеологических догм в последние годы подверглась разрушительной приватизации, масштабы которой не имеют аналогов в мире. В результате, была разрушена уникальная по масштабам, целостности, эффективности и надёжности, некогда «Единая энергетическая система» страны (ЕЭС России), равных которой не было в мире. Система превратилась в рыхлый, разлагающийся, пронизанный коррупцией конгломерат сотен государственных и частных (в том числе иностранных) структур, в котором правят бал чиновники, ловкие дельцы и биржевые спекулянты с разнонаправленными узкокорыстными целями и задачами.
С разрушением ЕЭС России и передачей её осколков в частные руки была ликвидирована системность энергоснабжения, жёстко объединявшая генерацию, передачу и потребление электроэнергии. Тем самым была утрачена способность эффективного перераспределения электроэнергии, а также оптимизации тепловой, атомной и гидроэнергетики в энергоснабжение потребителей.
Поучительным является разрушение РАО «ЕЭС России». При его «реформировании» было создано более 1000 паразитических коммерческих структур, непроизводственные расходы которых «оттянули» на себя около 40 млрд. долларов, предназначенных для производственной сферы отрасли.
Гидроэнергетические гиганты Сибири (Усть-Илимская ГЭС, Братская ГЭС, Иркутская ГЭС, Красноярская ГЭС, Саяно-Шушенская ГЭС) частично или полностью принадлежат теперь миллиардеру О. Дерипаске, обслуживают дешёвой электроэнергией, прежде всего, находящийся в его собственности, практически весь алюминиевый бизнес России, полностью ориентированный на экспорт первичного алюминия. Сверхприбыли хозяев этой отрасли огромны. В соответствии с недавним решением руководства страны, фактически вся гидроэнергетика России, а также значительная часть системы распределения и сбыта в электроэнергетике переходит в частные руки, что позволит иностранцам в соответствии с российским законодательством манипулировать активами в этой сфере.
Политика России в электроэнергетике разительно отличается от практики других стран. Например, полной противоположностью является успешное государственное управление гидроэнергетикой в Канаде, где действует крупнейшая в мире государственная генерирующая компания, с установленной мощностью принадлежащих ей ГЭС в 37млн кВт. Государство выкупило частную компанию «ГидроКвебек», это позволило освободить компанию от водного налога, что дало прирост чистой прибыли, отчисленной в бюджет. Всё это обеспечило погашение займов и дало возможность осуществлять протекционистскую политику для экономики страны: 70% электроэнергии отпускается по пониженным ценам, а 30% — по повышенным. Такую же принципиальную позицию Канада обозначила и в ВТО.
Современное положение в электроэнергетике угрожает жизнеспособности России. Если не будут приняты экстраординарные меры по её возрождению, то, по оценке компетентных специалистов, страна может остаться без электроэнергии из-за функционирования созданной в результате либеральных реформ системы присвоения гигантских средств в отрасли. Опыт других стран говорит, что не только приватизация энергетического сектора является рискованной и неэффективной политикой, не позволяющей решать задачи национального развития. Неприемлемыми являются также безответственные обязательства по широкой либерализации в сфере услуг и внедрению иностранных ТНК в национальную электроэнергетику.
Между тем многие «лакомые куски» разрушенной РАО «ЕЭС России» и других структур уже давно находятся в руках западных ТНК, влияние которых не только в электроэнергетике, но также в ТЭК, и в сырьевом секторе неуклонно и стремительно возрастает. А это уже не только экономика: подрываются основы национальной безопасности — мировой опыт это подтверждает.
Крупнейшие ТНК являются акционерами ряда российских оптовых генерирующих компаний (ОГК), территориальных генерирующих компаний (ТГК) и сбытовых компаний. Скуплены иностранцами и разгромлены основные НИИ и проектные институты, некогда составлявшие гордость советской энергетики.
Так, итальянская компания ENEL в 2007-2008 гг. владеет 60% акций ОГК-5 с суммарной установленной мощностью 8,7млн. кВт. В ОГК-5 входят Конаковская, Невинномысская, Рефтинская и Среднеуральская ГРЭС. По заявлению генерального директора ENEL Ф. Конти, покупка именно ОГК-5 объясняется тем, что её объекты находятся в хорошем состоянии. Половина мощностей работает на газе, другая половина – на угле. Это выгодно для ENEL, так же, как и для других западных ТНК, из-за относительно низких в России цен на газ и уголь и устойчивости их поставок.
ENEL в 2006 году приобрела также 49,5% акций крупной энергосбытовой компании «Русэнергосбыт», осуществляющей поставки электроэнергии дочерним компаниям Газпрома, Роснефти, ОАО «РЖД» и др. Соглашение о покупке предусматривает не только вхождение в капитал «Русэнергосбыта», но и участие в оперативном управлении компании. Это дало возможность ENEL приобрести значительное влияние в поставках электроэнергии по всей России, учитывая, в частности, географию деятельности компании «Русэнергосбыт», охватывающую 46 (!) субъектов РФ.
Деятельность компании «Русэнергосбыт» характеризуется агрессией и коррупционностью в стремлении занять лидирующие позиции в наиболее прибыльных направлениях. Известен сговор её дочерней компании «Русэнергосбыт – М» с московскими властями с целью устранения конкурента ОАО «Мосэнергосбыт», что вызвало массовые протесты населения, попытки стать основным поставщиком электроэнергии московскому метро, финансовые махинации в Омской области, и т.д.
Финская компания «Фортум» приобрела в собственность 75% акций российской генерирующей компании ТГК-10. К концу 2008 г. ее доля была увеличена до 95%.
Установленная мощность всех станций «Фортум» в 2008 г. составила 2,8млн. кВт, тепловая мощность – 12,5 Гкал в час. В её состав входят Аргаяшская ТЭЦ, Няганская ГРЭС, Тобольская ТЭЦ, Тюменская ТЭЦ-1, Тюменская ТЭЦ-2, Челябинская ГРЭС, Челябинская ТЭЦ-1. Челябинская ТЭЦ-2, Челябинская ТЭЦ-3, Уральская сетевая компания – дочерняя компания «Фортум», тепловые сети Челябинска, Тюмени и Сургута. Другие дочерние компании «Фортум» — ОАО «Челябэнергоремонт», ОАО «Тюменьэнергоремонт», ОАО «Курганская генерирующая компания», ООО «ТГК-10-Инвест», ОАО «Уральская энергетическая управляющая компания».
«Фортум» при покупке ТГК-10 приняла инвестиционные обязательства удвоить суммарную установленную мощность купленных объектов. Однако в декабре 2009 г., нарушая инвестиционные обязательства, «Фортум» объявила о переносе с 2012 г. на 2014 г. ввода в эксплуатацию ряда энергообъектов. «Фортум» принадлежат также 25,66% акций ТГК-1, в состав которой входят ГЭС и ТЭЦ Мурманской области, Республики Карелия, Петербурга и Ленинградской области. ТГК-1 является ведущим производителем и поставщиком электроэнергии и тепловой энергии в Северо-Западном регионе России, а также третьей в стране ТГК по установленной мощности (6,2млн. кВт). В Северо-Западном регионе России «Фортум» владеет 31% акций «Петербургской Сбытовой Компании» (ПСК). Эта частная компания является основным поставщиком (93%) электроэнергии для нужд Петербурга и Ленинградской области.
Немецкая компания E.ON в 2007-2008 г.г. приобрела 78,3% акций ОГК-4, в состав которой входят самая крупная в Европе Сургутская ГРЭС-2, Берёзовская ГРЭС, Смоленская ГРЭС, Шатурская ГРЭС и Яйвинская ГРЭС, общей мощностью 8,6млн. кВт. Эта покупка сделала E.ON первой иностранной компанией, которая приобрела полный контроль над крупнейшими энергетическими объектами России. Компания E.ON также владеет 6, 4% акций Газпрома.
Нашу обеспокоенность угрозой безопасности и интересам страны в связи с активной экспансией западных ТНК в российской электроэнергетике и в ТЭК, в целом, мы высказали президенту страны и ключевым лицам российской экономики 10 июля 2012 г. на первом заседании Комиссии при Президенте РФ по вопросам развития ТЭК и экологической безопасности. Не случайно Комиссия одним из первых рассмотрела вопрос о последствиях для ТЭКа и сопутствующих отраслей присоединения России к ВТО.
На примере электроэнергетики хорошо видно, что иностранные «услуги» в недропользовании, электроэнергетике, лесном и водном хозяйстве России следует рассматривать отнюдь не как естественный процесс глобализации. Эти «услуги», скорее, являются узаконенной правилами ВТО (сформулированными в интересах ТНК), новой формой очередного иностранного нашествия на Россию в погоне за природными богатствами нашей страны.
Руководство России с целью привлечения западных ТНК в ТЭК России целенаправленно создаёт условия необратимости приватизации и либерализации в этом секторе, вне зависимости от результатов их воздействия на социально-экономическое положение и безопасность страны. Например, компания ENEL часть купленных акций российской электроэнергетики перепродала Европейскому банку реконструкции и развития, как гаранту невозврата к государственному регулированию в этой области.
Западные ТНК, равно как и российские частные структуры, не выполняют принятые инвестиционные обязательства в электроэнергетике. Об этом свидетельствует, например, провал «Генсхемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 г.», кощунственно названной «ГОЭЛРО–2». В результате манипуляций и прямого обмана были завышены в разы параметры объектов и доли частных инвестиций в отрасль.
Генсхема стала инструментом крупной игры с участием российских и зарубежных лиц и структур, заинтересованных в присвоении приватизируемых активов электроэнергетики России. В итоге, в стране появился ещё ряд миллиардеров, многие «лакомые куски» разрушенной ЕЭС при покровительстве руководства страны оказались в руках западных ТНК, активизировался выгодный для них, но ущербный для России, импорт энергооборудования. Выше был приведён пример невыполнения инвестиционных обязательств финской компанией «Фортум».
Зарубежные ТНК, скупающие активы в российской электроэнергетике, проводят постоянную «консолидацию» уже завоёванных позиций в стране. Западные представители в России не устают повторять, что цены на электроэнергию в России занижены в 3-5 раз по сравнению с ценами в странах Евросоюза. Они ожидают, что полная либерализация цен на электроэнергию в России позволит им приблизиться к ценам на Западе и это обеспечит им сверхприбыли.
Другой главной целью скупки иностранцами энергоактивов в России является стремление закрепиться в сырьевом секторе нашей страны. Не случайно ENEL активно скупала активы бывшей компании ЮКОС, а E.ON – акции Газпрома, участвуя совместно с этим концерном в строительстве североевропейского газопровода. Конечная цель – получить выгодные контракты на добычу и транспортировку углеводородов из России, а также на поставку дешёвого газа на принадлежащие им объекты генерации электроэнергии в России. Вот почему они, например, с воодушевлением восприняли итоги встречи В.В. Путина с руководством ряда западных ТНК в Салехарде в сентябре 2009г. Их вывод после встречи: «лёд тронулся» в отношении принятия Россией условий «Энергетической Хартии» Евросоюза, что позволило бы иностранным корпорациям получить в фактическую собственность богатые месторождения России.
Вступление России в ВТО перевело этот вопрос в практическую плоскость. Об этом мы подробно говорили на июльских 2012 г. парламентских слушаниях по недропользованию в Госдуме.
Из вышеизложенного неизбежен вывод, что российская электроэнергетика больна, в ней накопилось много проблем, требующих усиления государственного регулирования, в том числе, реального контроля над западными ТНК в этой отрасли. В связи с вступлением в ВТО элементы такого регулирования должны были бы быть отражены в документах ВТО через соответствующие ограничения, обязательства и резервирование позиций страны.
Сейчас выдвигаются предложения о создании других, вместо ГАТС, более справедливых механизмов международной торговли товарами и услугами. Неприемлемость ГАТС хорошо видна на примере электроэнергетики. Многие страны изначально не захотели включать в обязательства этот сектор. Исключение составила лишь Норвегия, которая включила оптовую и розничную торговлю электроэнергией в состав своих первоначальных предложений. При этом Норвегия зарезервировала право в дальнейшем вносить любые изменения в указанные предложения.
В этих условиях российские представители не должны были брать никаких обязательств в секторе электроэнергетики, сославшись на то, что торговля электроэнергией выведена из переговорного процесса. Почему Россия должна была «вешать себе хомут на шею», в то время как остальной мир отверг его? В чьих интересах сработали российские представители в ВТО? В целом же, незначительное ограничение коммерческого присутствия иностранцев в электроэнергетике и других секторах услуг, которое установили российские представители в ВТО, не учитывает российские проблемы. Это юридически закрепляет усиление экспансии западных ТНК во всей сфере предоставления услуг, в ущерб интересам и безопасности России.
Всё отдано в сферу волевых политических решений на высшем уровне о привлечении западных ТНК в электроэнергетику России. При этом отсутствует обоснование правильности такого подхода, на фоне убедительных аргументов о необходимости национализации сектора электроэнергетики России как наиболее эффективного способа его мобилизации для решения стратегических проблем страны. Это со всей очевидностью подтвердилось в выступлении в Госдуме РФ 8 мая 2012г. президента РФ В.В. Путина, который заявил о невозможности национализации природоресурсного сектора из-за значительного присутствия в нём иностранного капитала. (Смысл заданного президенту РФ вопроса подразумевал и электроэнергетику).
Однако аргументация, приведённая В.В. Путиным, представляется неубедительной. Во-первых, мировой опыт подтверждает не исключительность, а обычную практику пересмотра соглашений в случае изменения формы собственности. Во-вторых, в мире только те сырьевые страны (об этом, например, свидетельствует опыт Организации Объединённых Наций по промышленному развитию, ЮНИДО) сохраняют перспективу развития, которые взаимодействуют с зарубежными партнёрами не на уровне волевых политических решений в рамках «ручного управления», а через призму долгосрочных целей сбалансированного социально-экономического развития страны.
Учитывая специфику российских условий, важной представляется разработка и реализация широкомасштабной программы по укреплению и развитию существующего в стране потенциала в области торговли «экологическими товарами и услугами». Программа, сформулированная в рамках общей стратегии интеграции в мировую экономику, должна быть научно обоснована с точки зрения государственных интересов и безопасности России, и направлена на расширение, укрепление и координацию существующих законодательных, организационных, научно-технических, финансовых и кадровых возможностей.
Международные организации выделяют следующие основные компоненты такой программы:
— осуществление комплексной оценки торговой политики страны;
— разработка и реализация национальной политики в различных отраслях экономики, в рамках которой будут ясно и конкретно отражены чистые выгоды для страны от международной торговли;
— аккумулирование, адаптация и внедрение в стране накопленных в мире знаний и передовых технологий, которые обеспечат, в том числе, природоохранную составляющую в решении задач сбалансированного социально-экономического развития и повысят способность страны эффективно участвовать в мировой торговле.
Решение указанных задач возможно только при укреплении организационного потенциала в сфере международной торговли, включая укрепление центральных структур управления и усиление торговых представительств РФ за рубежом.
