Руководством страны поставлены задачи по развитию нефтегазовых комплексов в Восточной Сибири, арктической зоне и на континентальном шельфе. Одновременно были поставлены цели качественного повышения эффективности разрабатываемых в настоящее время месторождений за счет увеличения нефтеотдачи, прекращения сжигания попутного нефтяного газа и снижения влияния других источников на загрязнение окружающей природной среды. Предстоит выполнить громадный объем работ в малоосвоенных регионах в кратчайшие сроки.
Основные сложности определяются необходимостью освоения нефтегазовых месторождений в сложных климатических и горно-геологических условиях, разведка и разработка которых должны обеспечивать качественно новый уровень промышленной и экологической безопасности.
Техногенные аварии с тяжелыми последствиями не должны превышать одного — двух случаев в год вместо нескольких десятков, возникающих в настоящее время на объектах нефтяной и газовой промышленности ежегодно.
Экологические задачи не менее сложны. Их решение связано с нравственным совершенствованием людей, что требует глубочайших изменений в сознании руководителей всех уровней — от президента компании до бригадира. Отказ от варварского отношения к природным ресурсам невозможен без таких качеств как совесть и гражданское сознание.
Большинство новых месторождений в Арктике и Восточной Сибири содержит трудноизвлекаемые запасы. Для их освоения необходимы высокотехнологичное оборудование и современные технологии производства работ при изменении подходов к регулированию безопасности. Режим государственного регулирования безопасности нефтегазового комплекса и охраны недр во многом предопределяет характер действий компаний и их специалистов.
Эта система практически не претерпела принципиальных изменений после распада СССР. В условиях планового ведения экономики она неплохо работала для простых проектов на суше с использованием несложных технологий. Сейчас разговор идет об освоении континентального шельфа, а также других чрезвычайно сложных месторождений, где в условиях рыночных отношений будут применяться самые современные технологии.
К сожалению, переход к рыночным отношениям и структурные изменения министерств и ведомств Российской Федерации не сопровождались реформированием системы государственного регулирования безопасности и охраны недр. Недостатки прежней системы позволяют в рыночных условиях безнаказанно нарушать интересы государства и общества. В частности, не противоречит существующей системе регулирования получение максимальной прибыли в ущерб долгосрочным целям безопасности и сохранения природных ресурсов.
Последние принятые правительством меры в отношении рачительного использования добываемого углеводородного сырья решают отдельные конкретные задачи, но не меняют принципы системы регулирования безопасности. Очевидно, что правительство не в состоянии своими постановлениями эффективно регулировать текущую деятельность нефтегазового комплекса.
Об ущербности нынешней системы регулирования безопасности и охраны недр свидетельствует необходимость принятия правительственных решений по обычным вопросам отрасли, например, о недопустимости сжигания попутного нефтяного газа.
Заметим, так как в законодательстве невозможно прописать все, что необходимо для безопасного и рационального освоения месторождений, в промышленно развитых странах система безопасности и охраны недр поддерживается некоммерческими организациями профессиональных инженеров, геологов и геофизиков. Практически любые преднамеренные или непреднамеренные ошибки должностных лиц караются внесудебным образом именно этими профессиональными организациями.
После рассмотрения ошибок проштрафившегося специалиста в дисциплинарной комиссии, он может лишиться права работать в нефтегазовых компаниях на должности инженера, геолога или геофизика. Это обстоятельство значительно остужает желание получать кратковременные выгоды и нарушать здравый смысл.
При этом также исключается назначение экспертом по любому направлению деятельности отрасли любого руководителя без наличия у него необходимых знаний и соответствующего опыта. «Назначенец», осознавая свой недостаточный потенциал, этого и сам не захочет, так как придется лично нести ответственность за свои ошибки.
Другой слабой стороной существующей у нас системы государственного регулирования безопасности является то, что она не способствует получению всей необходимой информации о состоянии объектов. Происходит потеря данных, которые крайне нужны для прогноза возможных аварийных ситуаций и планирования действий по предотвращению техногенных катастроф. К сожалению, система регулирования эволюционировала так, что устранять предаварийную ситуацию на объекте нередко сложнее, чем ликвидировать саму аварию. Вспомним наше пристрастие к согласованиям…
Доказать же необходимость срочного профилактического ремонта объекта человеку, который не имеет профессиональных знаний, но номинально отвечает за безопасность, это задача гипнотизера, а не инженера.
Устаревшая система регулирования настроена скорее на подавление здоровой инициативы по применению инновационных проектов, современных технологий и оборудования. Все, что не отмечено в действующих нормативных документах, подлежит долгой процедуре согласований. При этом нет уверенности, что согласующие органы не будут настаивать на применении устаревших, но узаконенных решений. Причем, процедура допуска к эксплуатации зарубежных оборудования и технологий не такая сложная, как для их отечественных аналогов, что объективно снижает конкурентоспособность отечественной нефтяной и газовой промышленности и нефтегазового машиностроения.
Когда реализация нефтегазового проекта сопровождается бесчисленными согласованиями, экспертизами, нотариально заверенными подтверждениями и составлением многочисленных актов, понятно, что все это способствует затягиванию создания новой продукции и одновременно приводит к кратному удорожанию любого проекта. Благодаря нововведениям теперь, чтобы отремонтировать трубопровод в плановом порядке, необходимо провести экспертизу безопасности и получить санкцию у специалистов, к сожалению зачастую даже не имеющих профессионального технического образования.
При этом — акцентируем внимание на наиболее вопиющем факте — никто из многочисленных «согласующих» и «экспертирующих» участников процесса реализации проекта ответственности за безопасность конечной продукции не несет. И не нужно будет удивляться тому, что у нас через несколько лет аварии на трубопроводах и других опасных объектах станут возникать с удручающей частотой.
Цели и задачи развития нефтегазового комплекса на ближайшее время в некоторой степени соответствуют тем, которые пришлось решать в самый критический период Великой Отечественной войны. Советскому народу удалось тогда в короткие сроки не только развернуть производство на необжитых местах, но и освоить сотни новых образцов продукции, которая нередко превосходила зарубежную.
Во многом эти успехи были достигнуты благодаря тому, что процедуры принятия решений и их согласований подкреплялись предельной ответственностью руководителей всех уровней за конечные результаты. Понятно, что в тех условиях человек, не имевший профессиональной подготовки и знаний, не стремился возглавить ответственный участок работы и, тем более, вмешиваться в согласования.
Построение эффективной системы государственного регулирования безопасности нефтяной и газовой промышленности невозможно без подготовки специализированного законодательства. Но на сегодняшний день мы не имеем законов, регулирующих функционирование нефтегазового комплекса на основе максимальной ответственности руководителей всех уровней за безопасность объектов.
Нужно ли доказывать, что практика распространения на нефтяную и газовую промышленность законов, которые не отражают ее специфических особенностей, наносит, в первую очередь, ущерб конкурентоспособности страны. Поэтому без пакета соответствующих профильных законов и подзаконных актов будет продолжаться вредная практика распространения общих подходов к нефтегазовой отрасли с соответствующими последствиями.
Очередной эксперимент в этом направлении был проведен с распространением на нее Градостроительного кодекса. В результате из-за неясности процедуры согласования проектной документации только в первом полугодии были перенесены сроки ремонта и реконструкции сотен объектов, что чревато возникновением аварий с впечатляющими последствиями. А это затрагивает не только интересы компаний.
Как известно, основным способом предотвращения аварий является профилактический ремонт. Если задержки ремонтных работ по причине несовершенства системы государственного регулирования будут продолжаться, то не исключено, что феерические аварии, подобные происшедшей летом под Санкт-Петербургом, станут причинами срыва работы теплоэлектростанций. А перенос ремонта одного из множества пересечений магистрального трубопровода с железной или автомобильной дорогой, несет угрозу аварии с катастрофическими последствиями.
Эффективность действий надзорных органов и органов прокуратуры зависит в этих случаях от комплекса требований к безопасности соответствующих объектов. Если они хаотичны и не имеют четкой градации по степени влияния на общее состояние безопасности, то действия надзорных органов могут быть сосредоточены лишь на контроле за соблюдением второстепенных требований. В результате упускаются важнейшие направления обеспечения безопасности объектов.
Искаженная картина состояния безопасности не дает возможности прогнозировать тенденции на том или ином объекте. Считается, что увеличение количества штрафов, понижение в должности или увольнение персонала должно улучшать положение дел. Однако репрессивный подход зачастую только ухудшает ситуацию. Нередко наказаниям подвергаются те должностные лица и специалисты, от которых мало что зависит.
Таким образом, беспорядочные и несогласованные действия надзорных органов и руководителей компаний не исправляют критическую ситуацию, а по-прежнему оставляют ее неуправляемой.
Появление сырого Федерального закона «О техническом регулировании» привело к тому, что квалифицированные специалисты нефтегазового профиля оказались в стороне от разработки соответствующих нормативных документов. А само их обновление и создание новых документов при появлении закона фактически приостановлено.
Формализм системы государственного регулирования безопасности нефтегазового комплекса привел к тому, что позволяет людям, не получившим профессионального образования, но от которых зависит долгосрочная безопасность объектов и жизнь многих работников, занимать любые инженерные должности.
На практике это может быть начальник насосной перекачивающей станции с гуманитарным или предпринимательским образованием. Неудивительно, что такой работник начнет определять приоритеты технического обслуживания и ремонта трубопроводов и оборудования и требовать выполнения опасных работ с грубейшими нарушениями безопасности.
Для создания эффективной системы государственного регулирования безопасности нефтяной и газовой промышленности необходим пакет специализированных законов, которые должны поддерживаться базовыми нормативными документами, включая стандарты. Законы должны создать условия, при которых компании брали бы на себя больше ответственности за безопасность в целом.
Закон «О техническом регулировании» фактически «заклинил» ситуацию в худшем положении, и уже этим препятствует решению накопившихся проблем и способствует дальнейшему отставанию России по глобальной конкурентоспособности в нефтегазовом секторе. Данным законом не только заблокирована возможность внесения актуальных изменений в существующие устаревшие требования, но закрыта дорога к совершенствованию всей нормативной базы. Причем многие стандарты теперь не обязательны для применения.
За рубежом системы нормативного регулирования строятся на базе профессионально подготовленных требований, сведенных в стандарты. Стандарты оперативно корректируются ответственными экспертами с учетом изменений технологий, получения дополнительных знаний и опыта и обязательно включая опыт предупреждения аварий.
В принципе некоторые западные модели регулирования безопасности допускают применения нестандартных подходов, однако, в этом случае, у владельца объекта обязательно возникнут финансовые проблемы при выполнении процедуры обязательного страхования ответственности и самого объекта. Таким образом круг замыкается. Стандарты формально добровольные, а фактически обязательные, или, если угодно, принудительные.
Из практического опыта попыток реализации закона «О техническом регулировании» в нефтегазовом комплексе следует вывод: прежде чем внедрять модель регулирования, необходимо проанализировать весь диапазон мер, обеспечивающих успешное функционирование этой модели, а также необходима ее адаптация к российским условиям с обязательным учетом сложившихся подходов и стереотипов поведения персонала. Изменение философии на всех уровнях очень сложная задача, требующая поэтапных действий в определенной последовательности.
Что же дал Федеральный закон «О техническом регулировании» нефтегазовому комплексу страны?
Как говорится, нужно судить по плодам. На суд общественности после нескольких лет подготовки были представлены два законопроекта соответствующих технических регламентов. Они объективно хуже, чем существующие нормы и правила, так как представляют собой бессистемный набор общих или слишком детальных требований, большинство из которых давно не соответствует современным требованиям. Учитывая другие особенности закона «О техническом регулировании», такие как добровольность стандартов, следует ожидать, что государственная система регулирования безопасности превратится в фикцию.
В случае продолжения действия этого закона и принятия по нему техрегламентов говорить серьезно о повышении конкурентоспособности российских нефтяных и газовых компаний не придется. Уже сейчас российские изготовители нефтегазового оборудования, сервисные и другие подрядные компании серьезно отстают от зарубежных конкурентов во многом из-за того, что играют по устаревшим правилам.
Поэтому не нужно удивляться, что наш рынок нефтегазовых услуг неотвратимо переходит под контроль иностранных компаний. Закон «О техническом регулировании» ускорил эти негативные процессы и является инородным телом в системе государственного регулирования безопасности.
Закон этот необходимо отменить, причем как можно быстрее, и принципиально реформировать государственное регулирование безопасности нефтегазового комплекса, включая применение высоких технологий и усовершенствование системы обучения и переподготовки персонала в ориентировании на решение существующих проблем безопасности.
Реформирование должно осуществляться путем выстраивания логической цепочки пошаговых действий. Общеизвестно, что если в ходе реформирования пропустить один из шагов, то через некоторое время к нему придется возвращаться. Так что, потеряв пять лет в бездействии по закону «О техническом регулировании», придется вернуться на те же позиции, которые мы занимали до того, как появился на свет этот закон, и начинать все сначала.
