доктор геолого-минералогических наук
г. Якутск
В соответствии с действующим законодательством о недрах воспроизводство минераль-носырьевой базы в пределах лицензионного участка является обязанностью пользователя недр. Заплатив за право недропользования, обладатель лицензии с учетом нормативных требований и собственных экономических интересов за счет собственных средств проводит разведочные работы, разрабатывает эксплуатационные кондиции с подсчетом запасов полезных ископаемых, осуществляет строительство горно-добывающего предприятия и платит установленные законодательством платежи и налоги.
Добытые полезные ископаемые являются собственностью недропользователя. Извлечение максимально эффективной прибыли из предоставленного в пользование участка недр становится основным интересом владельца лицензии. Пользователь недр отчитывается о своей деятельности всевозможным государственным органам, в т. ч. Ростехнадзору, Роснедрам, органам статистики, фондам геологической информации и т. д. На основании отчетов недропользователей можно вести кадастровый учет месторождений и государственный баланс запасов полезных ископаемых.
Основная часть задач по недропользованию, которая ранее решалась государством, на рыночном этапе перешла к пользователям недр – юридическим лицам. К ним относятся достоверность разведанных запасов (недропользователь является самым заинтересован-ным лицом в рациональном использовании участка недр, за право пользования которым он заплатил собственные средства) и подготовка месторождения для промышленного ос-воения.
Размер платы за пользование недрами и определение границ участков недр напрямую за-висят от результатов их геологического изучения. Сознательное изменение недропользователем каких-либо параметров, влияющих на уменьшение платы за недра или уменьшение (увеличение) границы участков недр, приводит к искажению показателей добычных работ, и неизбежно выявляется контрольными органами при проверках, что ведет к штрафным санкциям.
Тем не менее, статья 29 Закона Российской Федерации «О недрах» «в целях создания ус-ловий для рационального комплексного использования недр, определения платы за поль-зование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование» обязала недропользователей проводить государственную экспертизу запасов полезных ископаемых.
При этом указано, что предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов, а заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов является основанием для их постановки на государственный учет.
Геологические материалы, представляемые на государственную экспертизу, должны быть достаточными для объективной оценки количества и качества запасов полезных ископаемых, их народно-хозяйственного значения, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи. И, наконец, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется за счет пользователей недр.
Законодательство о недрах, как и российское законодательство вообще, характеризуется большим количеством подзаконных актов. В развитие нормы закона о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых приняты «Положение о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, об определении размера и порядка взимания платы за ее проведение», а также другие подзаконные акты Роснедр и Федерального государственного учреждения «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых» (ФГУ «ГКЗ»). При этом некоторые акты ФГУ «ГКЗ» не зарегистрированы в установленном порядке в Министерстве юстиции РФ и поэтому не имеют юридической силы.
В подзаконных актах с чиновничьим усердием расписаны порядок, сроки, полномочия и требования по проведению государственной экспертизы. Взяв за основу административ-ные принципы работы ГКЗ СССР, разработчики новых подзаконных актов по государст-венной экспертизе запасов полезных ископаемых пошли дальше и придумали новые тре-бования в виде создания экспертных комиссий, привлечения для экспертизы одного отчета с оперативным подсчетом запасов как минимум двух экспертов, утверждения протокола экспертизы в Роснедрах и т. д. При этом предусмотрено привлечение в качестве экс-пертов как юридических, так и должностных физических лиц.
Известно, что с появлением новых административных требований органов государствен-ной власти степень их коррупционной составляющей повышается. С сожалением прихо-дится отметить, что с учетом субъективных особенностей методики подсчета запасов по-лезных ископаемых степень возможной коррупционности экспертного органа повышается в разы.
Цели чиновников от государственной экспертизы запасов сбылись. Как бодро докладывал генеральный директор ФГУ «ГКЗ» Ю. А. Подтуркин, создано 18 филиалов и 57 террито-риальных отделов ГКЗ. В 2005 году были рассмотрены материалы по 719 объектам не-дропользования, что, видимо, рассматривается чиновниками как весомый вклад в защиту государственной собственности. Тем не менее, польза от государственной экспертизы ТЭО кондиций и подсчета запасов мизерная. Методика технико-экономического обосно-вания кондиций со времен централизованной экономики претерпела значительные изме-нения.
В настоящее время базовый вариант кондиций не разрабатывается. Разделение на разведочные и эксплуатационные кондиции тоже сведено на нет, т. к. затраты для подсчета параметров кондиций принимаются по фактическим показателям конкретных недропользователей. Подсчет запасов выполняется по единой методике, разработанной ещё в советский период. При этом ни одна из существующих методик не может обеспечить 100%-ную достоверность.
По опыту работы знаю, что в большинстве случаев результаты государственной экспертизы запасов полезных ископаемых лишь незначительно влияют только на количественные показатели (их уменьшение или увеличение) представленных на утверждение запасов. При этом фактическое погашение запасов в недрах в большинстве случаев приближается к 100% от утвержденных.
Однако ФГУ «ГКЗ» требует от недропользователей представления на государственную экспертизу всевозможных документов и устраивает тотальную проверку недропользовательской деятельности предприятий. ТЭО кондиций и отчеты с подсчетом запасов месяцами проходят экспертизу с привлечением уполномоченных ФГУ «ГКЗ» лиц, компетентность которых зачастую недостаточна.
При этом часть экспертов ГКЗ не только не является авторами каких-либо отчетов, проходивших апробацию в ГКЗ, но никогда вообще не занималась разведкой месторождений. Не секрет также, что заключения экспертов иногда имеют противоположные выводы. В результате в протоколе экспертной комиссии, показывая видимость работы, указывается масса субъективных и объективных замечаний, которые в большинстве своем не имеют особого влияния на подсчет запасов.
В то же время организации, привлеченные ФГУ «ГКЗ» в качестве экспертных, на «закон-ных» основаниях предлагают недропользователям подписывать гражданские (на самом деле добровольно-принудительные) договоры по проведению виртуальных «консультационно-методических услуг по подготовке и рассмотрению материалов подсчета запасов».
Стоимость их «услуг» уже давно превысила в несколько раз стоимость самой государст-венной экспертизы, средства от которой направляются в федеральный бюджет. Возмож-ность отказаться от этих договоров у недропользователей имеется, но вероятность того, что после отказа предприятие будет подвергнуто жесткому чиновничьему давлению, аб-солютная. Таким образом, недропользователи вынуждены платить легализованные взятки, развивая и поддерживая тем самым коррупционную среду.
Дополнительно ФГУ «ГКЗ» с помощью Роснедр получило еще и полномочия на проведе-ние экспертизы проектной и технической документации геологоразведочных работ и разработки месторождений. Новые полномочия обосновывались необходимостью выработки единого подхода и создания общей информационной базы данных. Хотелось бы заметить, что выработка единого подхода определяется не проведением государственной экспертизы, а разработкой единых методических документов. А общая информационная база данных создается на основании обязательной отчетности недропользователей.
Необходимо отметить, что законодательно установленные цели государственной экспер-тизы запасов, заключающиеся в создании условий для рационального комплексного ис-пользования недр, определении платы за пользование недрами, установлении границ участков недр, предоставляемых в пользование, и др., могут вытекать только исходя из полного недоверия к пользователям недр.
Поэтому недропользователь де-юре представлен в виде недобросовестного предпринимателя, который только и думает, как нерационально использовать недра, максимально снизить плату за пользование недрами, и является полным непрофессионалом, который не способен разработать экономически обоснованное ТЭО кондиций и провести подсчет запасов.
Но в недропользовательских организациях работают, в основном, российские граждане, выпускники российских вузов с российскими дипломами. Выходит, что государство на уровне законодательной власти не доверяет своим гражданам и своей системе высшего образования. И делается это под влиянием чиновничьего лобби.
Вопросы методического обеспечения геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, экономического обоснования освоения участков недр и подсчета запасов полезных ископаемых являются законодательно установленной компетенцией федерального органа управления фондом недр. Поэтому необходимо наконец разработать четкие методические рекомендации по указанным работам, на основании которых недропользователи будут составлять требуемые отчеты по унифицированной форме.
