Важность неотложного решения проблем изучения, использования и развития минерально-сырьевого комплекса России неоднократно подчёркивалась на всех уровнях государственной власти и её институтов. В частности, в своём решении от 28 марта 2001 года при обсуждении вопроса «О сырьевой безопасности России в XXI веке» Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в сфере экономики отметила, что современное состояние и перспективы развития минерально-сырьевой базы России и минерально-сырьевого комплекса вызывают серьёзную озабоченность. В феврале 2001 года была сформирована рабочая группа Президиума Государственного Совета Российской Федерации по совершенствования государственной политики в области недропользованию (природопользования ). 26 февраля 2002 года на заседании Президиума Государственного Совета был представлен доклад рабочей группы и вынесены на рассмотрение «Основы Государственной политики в области минерального сырья и недропользования».
Что же происходит в минерально-сырьевом комплексе?
В последние 10—12 лет из-за резкого снижения объёмов геологоразведочных работ уменьшение добычи полезных ископаемых на старых месторождениях уже не компенсируются приростом запасов. Так, на 01.01.2000 г. запасы сократились по сравнению с их состоянием на 01.01.91 г. на 3—15%, в том числе нефти – почти на 14%, меди и никеля – на 3,8—4,2%, вольфрама и молибдена – на 2,4—2,7%, сурьмы – на 16,5%, платиноидов – на 6,9%, алмазов – на 16%. Объёмы добычи полезных ископаемых в России за последние годы существенно снизились: газа, никеля, цинка, железных руд – на 6,5—16,5%, нефти, угля, урана, меди, бокситов, платиноидов, калийных солей – на 20—35%, хромовых руд, свинца, олова, молибдена, сурьмы, ниобия, золота, серебра, апатитов – на 40—60%, вольфрама, титана, фосфоритов, плавикового шпата – в 3 и более раз. За рубежи России при этом вывозится 45 и 33% добываемых в стране нефти и газа соответственно, 34% нефтепродуктов, 90% меди, до 97% никеля, до 99% алюминия от общего объёма добываемых в стране этих важнейших видов минерально-сырьевой продукции. Значительная часть её экспортируется в сыром виде (товарная руда, концентраты) без глубокой переработки. Положение усугубляется ещё и тем, что состояние сырьевой базы многих действующих предприятий резко ухудшилось в связи с истощением запасов, снижением их качественных и экономических характеристик, усложнением горнотехнических условий и отсутствием вводов новых горнодобывающих мощностей взамен выбывающих из-за отработки запасов. На большинстве горнодобывающих предприятий обеспеченность разведанными запасами достигла критического уровня. Положение с обеспеченностью минеральными ресурсам в начале XXI века может, безусловно, ухудшиться, что, несомненно, скажется на снижении экономической и оборонной мощи Российского государства. При этом следует иметь в виду, что Россия отстаёт от других развитых стран по уровню потребления минерально-сырьевых ресурсов на душу населения. Минерально-сырьевой комплекс России, созданный до начала 90-х годов и обладающий более высокой устойчивостью к выживанию в условиях реформирования по сравнению с другими отраслями экономики, оказался в критическом состоянии. Тем не менее, он продолжает сохранять фундаментальное значение для народного хозяйства, сдерживая его от ещё более глубокого кризиса. В начале 1990-х годов в России были заложены новые правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между собственником недр – государством и недропользователем. В феврале 1992 г. Верховный Совет России принял закон «О недрах» и положения «О порядке лицензирования пользования недрами» и «Об условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна», а в 1993 г. – положение «О внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы». Эти правовые документы были призваны, как полагали их создатели, устранить ограничения и недостатки плановой экономики и дать возможность отраслям, в частности, топливно-энергетического комплекса свободно развиваться в новых условиях рыночных отношений. Однако, с августа 1992 г. началась массовая и бесконтрольная выдача лицензий действующим предприятиям, имевшим право на разработку месторождений до выхода Закона РФ «О недрах», а с 1993 г. стали проводить конкурсы и аукционы на новые участки недр для выбора претендентов на получение лицензий. Тогда за бесценок частным компаниям были переданы крупнейшие месторождения различных полезных ископаемых, а соответствующие предприятия подверглись так называемой приватизации. При этом иностранцы прямо или скрыто приняли активное участие в разграблении наших недр. В январе 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Внесённые поправки существенно расширили права пользователей недр, что наносит непоправимый ущерб государству. Руководители геологии поспешили заявить о новых благоприятных факторах управления недрами. Однако новые законодательные и правовые акты недропользования не обеспечили благоприятных условий ни для нормальной работы нефтяных и газовых предприятий, ни для освоения новых, открытых ранее месторождений, ни для проведения геологоразведочных работ по приросту новых запасов и поиску новых месторождений. Это печально, но факт! Анализ формирования минерально-сырьевого потенциала в зависимости от уровня управления (государство — субъект Российской Федерации (регион) – недропользователь) показал наличие разноплановых, а иногда и взаимоисключающих задач, в частности при выборе направлений работ по геологическому изучению недр и воспроизводству МСБ. Ещё хуже обстоит дело с геологическим изучением недр, т. е. с основной задачей государства. Регионы не стремятся повысить изученность собственных территорий, а добывающие предприятия – детально изучить недра в пределах лицензионного участка. В последнее время в порядке законодательных инициатив появилось множество различных разработок в области недропользования, что в период доработки одобренных Президиумом Госсовета «Основ Государственной политики в области минерального сырья и недропользования» существенно затрудняет и, в определённой мере, дезорганизует своевременное выполнение упомянутого поручения президента страны. Так, Министерством природных ресурсов подготовлен и даже представлен на презентацию проект Кодекса Российской Федерации «О недрах». Минэкономразвития была представлена новая редакция закона «О недрах», содержащая «Основы государственной политики в сфере недропользования». Кроме этого, группа депутатов Госдумы в качестве законодательной инициативы разработала проект Кодекса Российской Федерации о недрах. Таким образом, появился целый ряд «сырых» проектов, претендующих на изложение государственной политики в области минерального сырья и недропользования. Я остановлюсь на некоторых их принципиальных недостатках. Давайте зададимся вопросом — чему посвящены эти проекты законов? Недропользованию! Но они должны быть посвящены системе исследования недр и недропользованию! Если недропользованию, это только 30% от общего объёма геологоразведочных работ. А 70% составляет изучение недр — от региональных исследований до поисково-оценочных работ, и это самая интеллектуально насыщенная область. Далее. Если мы говорим об использовании месторождений (недр), то их в нераспределённом фонде практически не осталось. Получается, что ведётся разговор о шкуре неубитого медведя! А вот о 70% в проектах законов сказано скупо, не полно, и создаётся впечатление о непонимании этой проблемы авторами проектов. А ведь она требует устойчивого и целевого финансирования. Нас могут отправить по этому вопросу к закону о налогах. Но ведь мы знаем, единый источник финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы ликвидирован, что практически добивает и геологию, и не позволяет решать главную задачу – обеспечение потребности страны в минеральном сырье на перспективу. Далее, в законе «опорные» определения должны быть абсолютно юридически однозначны. А вот у специалистов вызывает возражение данное в проектах само определение понятия «недра». Например, почему их верхней границей должна служить нижняя поверхность почвенного слоя? Ведь нередко сама почва является полезным ископаемым! И почему недра простираются «до глубин, доступных для геологического изучения и освоения»? Ведь геофизическими методами исследуется не только земная кора (литосфера), но и мантия. К тому же именно мантия является стимулятором многих процессов (геотермальные плюмы, вулканизм и др.), прямо воздействующих на среду обитания человека. Поэтому надо серьёзно поработать над профессиональной терминологией. Ведь это дело специалистов-геологов, а не юристов. Понятие государственной собственности на недра не должно подвергаться ревизии. Основными направлениями государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере недропользования и минерально-сырьевой базы должны являться укрепление института единой государственной собственности на фонд недр Российской Федерации, конкретизация полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр и осуществлению государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также совершенствование государственной политики лицензирования пользования недрами и видов деятельности, связанных с недропользованием. Поэтому в проектах законов необходимо более чётко определить полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов в области государственного управления природными ресурсами и государственным фондом недр. А предлагаемыми проектами порядок предоставления права пользования недрами, по сути, исключает возможность осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих государственно-властных полномочий по решению вопросов владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр, определённых в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Таким образом, необходимо отказаться от экономически и юридически несостоятельных предложений провести пообъектное разграничение единой государственной собственности на недра как собственность федеральную и собственность субъектов Российской Федерации. Представляется опасной попытка ограничить собственность субъектов Федерации «общераспространёнными полезными ископаемыми» (т. е. воспроизвести модель разграничения собственности на землю). Таит в себе опасность также включение недр в сферу собственнических, имущественных отношений. Недра должны быть, как отмечено выше, объявлены неделимым богатством общегосударственного значения. Далее. Принцип «двух ключей» доказал свою эффективность как одна из основ государственного управления в сфере недропользования. И мы считаем правомочным этот принцип сохранить как обеспечивающий баланс полномочий и ответственности Федерации и её субъектов в использовании недр как богатства общегосударственного значения. Следует подчеркнуть, что одной из важнейших причин социально-экономического кризиса в России является нарастание центробежных тенденций, стремление, особенно регионов, богатых сырьевыми ресурсами, к одностороннему использованию преимуществ от льготного их экспорта, удержанию налоговых поступлений на своей территории, к установлению собственных цен на продукцию и запрету её вывоза за пределы регионов. Очевидно, всё это подрывает целостность экономического пространства страны и препятствует развитию интеграционных процессов. В правовом поле этому факту должна быть дана объективная оценка. Следует также заметить, что ослаблен государственный контроль за качеством и достоверностью оценивания запасов. Несмотря на то, что законом Российской Федерации «О недрах» (ст. 29) предусмотрена обязательность государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых до вовлечения их в промышленное освоение, порядок проведения такой экспертизы Правительством России до сих пор не установлен. Отсюда следует, что необходимо ускорить создание единой системы государственной экспертизы запасов полезных ископаемых в целях обеспечения объективной количественной и качественной оценки минерального сырья применительно к рыночным условиям с использованием международных критериев подсчёта и оценки. Кроме того, как указывают специалисты, важным для государственной политики в области минерального сырья и недропользования является сохранение государственной системы лицензирования пользования недрами как основного канала доступа хозяйствующих объектов к государственной собственности. Даже беглый взгляд на противоречия и недостатки в действующих и вновь предлагаемых законодательных актах показывает, что требуется их существенная корректировка. А для этого нужна глубокая научная и правовая работа. Но есть и политические аспекты обсуждаемой проблемы. Государственная собственность на недра — основа развития государства. Ст. 3 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что «носителями суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». А в ст. 17 говорится, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Поэтому на законном основании, а не только по совести, следует признать, что всё население страны, включая и будущих граждан России, имеет право на долю национального богатства, созданного трудом предшествующих поколений россиян. Вот этот принцип в проектах законов не получил чёткого освещения. А ведь он основополагающий! Я уверен, что инициатива народно-патриотических сил страны о проведении общероссийского референдума по важнейшим четырём вопросам получит поддержку в народе. Если даже по разным причинам не состоится референдум, четвёртый вопрос: «Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации недра, леса, водоёмы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, чёрной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину?» — остаётся значимым на длительную перспективу и на него придётся власти отвечать. Я думаю, вы догадываетесь, какой ответ будет получен на референдуме. Правильно, положительный! Поэтому предлагаемые законопроекты — это та арбузная корка, на которой может поскользнуться В. В. Путин при выборах на второй срок. Возникает вопрос: авторы этих законопроектов о недрах понимают, что сейчас необходимо действовать исключительно корректно и не осложнять и без того тяжёлую обстановку в стране? Проблемы собственности на недра, разграничение полномочий между Федерацией и субъектами Федерации и другие болевые точки должны быть хорошо продуманы и глубоко осознаны. Очевидно, что при формировании минерально-сырьевой политики приоритет должен отдаваться государству, которое решает вопросы государственной безопасности. Рабочая группа Госсовета РФ под председательством губернатора Ханты-Мансийского автономного округа Филипенко А.В. проделала огромную работу — создала основополагающий документ «Основы государственной политики Российской Федерации в области минерального сырья и недропользования». Обратите внимание – «минерального сырья» на первом месте! Мы проанализировали состояние дел в минерально-сырьевом комплексе, выделили факторы, сдерживающие изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы, разработали принципы минерально-сырьевой стратегии и основы соответствующей государственной политики и т. п. Всё это изложено в аналитической записке, которая будет представлена Президенту В.В. Путину в соответствии с его поручением от 24.03.02. В частности, в «Основах государственной политикиѕ» выделяются: 1. Стратегические цели России в области развития минерально-сырьевого комплекса и регулирования недропользования, в том числе обеспечение устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния её граждан, обеспечение геополитических интересов России на мировой арене как ведущей мировой державы, использование сырьевых ресурсов России в интересах нынешнего и будущих поколений; 2. Общие принципы государственной политики в области минерального сырья и недропользования, в частности, управление развитием и использованием минерально-сырьевого комплекса страны в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и текущими программами изучения недр, и воспроизводства минерально-сырьевой базы, на основе долгосрочного (25-50 лет) прогнозирования уровней потребления основных видов минерального сырья и др. «Основы государственной политикиѕ» прошли широкую апробацию на форумах, научных конференциях и в органах управления. Подготовленный Рабочей группой пакет документов был разослан в субъекты Федерации. Санкт-Петербургский горный институт (технический университет) получил отзывы от 80% субъектов Федерации с замечаниями, пожеланиями и дополнениями. Это лишний раз подтверждает исключительную важность поднятого вопроса для экономики страны и регионов. К сожалению, следует признать, много времени упущено. В ходе полемики было подчёркнуто, что основной задачей государственного регулирования отношений в недропользовании является создание системы исследования недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы, её рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущего поколений народов России. Указано, что при разработке стратегии минерально-сырьевой базы следует учитывать временной фактор, как определяющий. Сокращение минерально-сырьевой базы страны является прямым следствием снижения финансирования геологоразведочных работ. Значительный прирост запасов различных видов полезных ископаемых в советское время обеспечивался опережающими геологическими исследованиями. В России на сегодня практически исчерпан прежний поисковый задел, являвшийся основой для последующего наращивания разведанных запасов. Разрушение государственной геологической службы привело к тому, что за период «перестройки» геолого-разведочные работы сократились втрое, в результате чего прирост запасов не компенсирует спад добычи почти по всем видам полезных ископаемых. При ликвидации целевых отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, уже в 2005 г. геолого-разведочные работы сократятся ещё как минимум на 30% от уровня 1997 г., а это приведёт к снижению прироста запасов до 40%. Отсюда вывод: должна быть разработана целевая государственная программа, которая содержала бы основные принципы минерально-сырьевой политики государства до 2020—2030 гг., показатели-ориентиры минерально-сырьевой направленности и удовлетворения потребности страны за счёт внутренних и внешних источников. И, естественно, должна заработать чёткая система финансирования, которая, к сожалению, не нашла отражения в представленных проектах законов. И ещё одна проблема. В последние годы уровень профессионализма работников всех органов власти резко снизился. Это очень опасный симптом. Можно ругать, как это принято, советскую систему, но работать с кадрами она умела. Я глубоко убеждён, что для страны, находящейся в глубоком экономическом кризисе, назначать на руководящие должности неподготовленные кадры – это преступление.
Обеспечение устойчивого развития России в условиях глобализации ресурсных и экологических проблем требует незамедлительного осмысления места и роли отечественной минерально-сырьевой базы в этом процессе. Эффективная политика России в сфере национальной минерально-сырьевой безопасности требует учёта последствий глобализации минерально-сырьевых ресурсов и определения роли нашей страны в будущем мировом минерально-сырьевом обеспечении. А сделать это могут только профессионалы.
Евгений Козловский
, вице-президент РАЕН, доктор технических наук,
профессор
Из выступления на конференции Госдумы РФ «Законодательство Российской Федерации о недрах: проблемы разграничения полномочий в сфере управления государственным фондом недр» 24.10.02
Недропользование по-российски
