Закон «О техническом регулировании» (далее Закон) принимали для снижения технических барьеров в международной торговле при вступлении России в ВТО и успешного развития бизнеса.
Текст «Соглашения по техническим барьерам в торговле», принятого в г. Марракеш 15 апреля 1994 года (далее Соглашение), во многом являлся исходным при разработке Закона. Сравнение текстов Соглашения на английском и русском языках показывает, что словосочетание «Technical Regulations and Standards» переведено как «Технические регламенты и стандарты», хотя по смыслу это означает «Технические нормы и стандарты».
Сегодня этот факт наводит на мысль, что такой перевод не был случайностью. Если бы в русском переводе Соглашения были сохранены слова «технические нормы», то никакой необходимости в разработке и принятии Закона не было бы, так как действующие в Российской Федерации нормативные документы соответствуют принятому Соглашению. По своему предназначению они подразделяются на пять статусных групп: — законодательные акты (Конституция, международные договоры, федеральные законы); — нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации; — федеральные нормы и правила, вводимые в действие федеральными органами исполнительной власти в соответствии с рядом федеральных законов;
— нормативные правовые и нормативные технические документы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование безопасности (нормы и правила, руководства по безопасности, руководящие документы, инструкции, положения, и др.);
— нормативные правовые и нормативные технические документы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в различных областях деятельности (государственные и отраслевые стандарты, своды норм и правил, строительные нормы и правила, приказы, положения, инструкции, и др.).
Очевидно, что назрела необходимость модернизации отечественной нормативно-технической базы — недофинансирование в 1990-е годы стандартизации, необходимой для развития экономики, привели к снижению объемов российской гражданской высокотехнологической продукции на мировом рынке.
Однако Закон «О техническом регулировании», отменив Законы «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг», не внес принципиально новых положений, которые бы действительно были необходимы и полезны для производителей и потребителей продукции.
Манипулирование их сознанием в целях признания необходимости закона «О техническом регулировании» основывается на якобы новой концепции требований стандартов, выполняемых на добровольной основе, и обязательных требований технических регламентов, принимаемых на уровне законодательных актов. При этом речь идет об обязательных, сугубо технических, требованиях, соблюдение которых должно подтверждаться методами и результатами испытаний и исследований безопасности продукции.
Напомню, что в п.2 статьи 7 Закона «О стандартизации» говорилось:
«Требования, устанавливаемые государственными стандартами для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки, а также иные требования, установленные законодательством Российской Федерации, являются обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности. Иные требования государственных стандартов к продукции, работам и услугам подлежат обязательному соблюдению субъектами хозяйственной деятельности в силу договора».
А в Законе «О техническом регулировании» установлено: «Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов. Стандартизация осуществляется в соответствии с принципами добровольного применения стандартов…».
В различиях этих формулировок скрыта иллюзия новизны правового разделения обязательности и добровольности выполнения технических требований к продукции.
Требования к безопасности и к взаимосвязанным с безопасностью другим характеристикам качества продукции определяются квалифицированными и добросовестными производителями продукции на основе достигнутого ими уровня знаний и технологий по результатам исследований и испытаний созданной ими продукции. Эти требования вводятся в нормативные документы на основе добровольного консенсуса производителей с потребителями и другими заинтересованными субъектами, включая органы государственного управления и надзора.
Если, кто-то из субъектов отношений не согласен с требованиями, предлагаемыми добросовестным производителем продукции, то может не участвовать в данных отношениях, либо данных отношений может не быть вообще. Обязательность соблюдения принятых требований на договорной основе для добросовестных субъектов отношений установлена в Гражданском Кодексе РФ, Законе «О защите прав потребителей» и иных актах. Что касается недобросовестных субъектов отношений, то борьба с ними должна вестись в рамках иного законодательства.
На разработку нормативных документов выделяются значительные средства из государственного бюджета, привлекаются внебюджетные средства, средства иностранных программ, предназначенных для поддержки экономических реформ в России и обеспечения глобальной безопасности, частные инвестиции. Стоимость разработки одного документа, подобного техническому регламенту, превышает десять миллионов рублей.
Рынок нормотворческих услуг активно развивается. Различные фонды, некоммерческие партнерства, ассоциации, другие юридические и физические лица, приближенные к властным структурам, предлагают услуги по организации разработок нормативных документов и их лоббированию в органах власти.
В настоящее время нормотворчество является безубыточным и безрисковым видом деятельности, так как не требует каких-либо фундаментальных вложений со стороны исполнителя (кроме административного ресурса и интеллекта). При этом исполнитель не несет ответственности за введение в действие разработанного им документа.
Отсутствуют и специальные квалификационные требования к исполнителям нормотворческих услуг и требования, обеспечивающие объективную оценку содержания разработанного ими нормативного документа. Причем исполнители могут безнаказанно использовать навыки списывания, приобретенные в школе. Наличие административного ресурса обеспечивает исполнителю возможность бесплатного доступа к интеллектуальным ресурсам в виде консультаций, материалов совещаний, экспертных заключений.
В нормотворческой деятельности невозможно установить и проконтролировать трудозатраты. Поэтому эта деятельность по существу не подконтрольна ни Счетной палате, ни другим контрольно-финансовым органам. А само нормотворчество является видом бизнеса, в котором на законных основаниях могут принимать участие государственные служащие, так как эта работа является творческой и научной.
В экономически развитых странах в сметы инвестиционных проектов строительства и развития производств закладывается на разработку нормативных документов около 4-5% стоимости проекта.
Очевидно, что иллюзорный рынок нормотворческих услуг может существовать только за счет крупных бизнес проектов типа «мыльных пузырей», одним из которых и является так называемая реформа технического регулирования в виде, реализуемом в настоящее время. Происходит это из-за несовершенства организационно-технического законодательства, что является серьезной угрозой стабильности общества и национальной безопасности государства.
Между тем, научно-техническая и производственная деятельность не терпит манипулирования знаниями и понятиями. Продукция создается и материализуется на основе специальных знаний и профессиональных навыков, которые фокусируются в соответствующих нормативных документах. Любое идеологическое и непрофессиональное вмешательство в эту деятельность терпит крах.
Реформа технического регулирования должна быть переориентирована на обеспечение инновационного развития промышленности России. Поэтому целесообразно установить приоритетные задачи и меры по совершенствованию порядка организации инновационного нормотворчества. После чего необходимо разработать и принять федеральный закон о порядке разработки, рассмотрения и принятия нормативных правовых и нормативных технических актов и о квалификационных требованиях к участникам этого вида деятельности.
Реализация такой реформы должна быть передана специалистам различных отраслей промышленности, имеющим профессиональный опыт разработки, производства и эксплуатации (использования) различных видов потенциально опасной продукции. Организационной основой использования этого интеллектуального ресурса являются Технические комитеты по стандартизации, работу которых следует активизировать. Никифоров Н. В., генеральный директор Союза промышленников и предпринимателей атомной отрасли, кандидат технических наук Иванов В. Б., депутат Государственной думы, заслуженный деятель науки и техники, доктор технических наук
