Евгений Ленский,
вице-президент Ассоциации финансово-промышленных групп России
Приходится с сожалением констатировать, что на девятом году проведения реформ Россия лишена внятной научно обоснованной стратегии развития, в которой представал бы образ будущей экономики страны. Не существует и государственной промышленной политики, работающей на достижение такого образа. Поэтому для разработки стратегии промышленного развития России и государственной промышленной политики необходимо оценить соответствующий зарубежный опыт и вычленить в нем те элементы, которые имеют общемировое значение, а также уяснить особенности, присущие отдельным странам в силу их различий экономического и исторического развития.
По характеру общей ориентации государственного воздействия на промышленность страны промышленную политику нередко классифицируют как защитительную, ориентированную на сохранение сложившейся промышленной структуры, поддержание занятости, защиту национальных фирм от иностранной конкуренции, адаптивную, направленную на приспосабливание промышленной структуры страны к происшедшим сдвигам в структуре спроса и изменившимся условиям конкуренции на мировом рынке, и инициативную, когда государство активно воздействует на развитие промышленности страны, исходя из своего видения желательного образа ее структуры в более или менее долгосрочной перспективе.
Достижение динамичных конкурентных преимуществ возможно средствами инициативной промышленной политики, что предполагает активную роль государства, дополняющую рыночные механизмы координации хозяйственной деятельности. «Хотя рынок эффективен в размещении ресурсов в краткосрочном плане, — утверждает японский экономист Р. Осаки, — он не обязательно надежен в прогнозе и решении долгосрочных экономических проблем, особенно таких, которые чреваты общеэкономическими, а не исключительно специфическими отраслевыми последствиями. Промышленная политика — своего рода дополнение рынка, средство ускорения структурных изменений в промышленности, необходимых для экономического роста».
Среди направлений государственной промышленной политики рассмотрим основные из них, а именно:
- влияние государства на конкурентоспособность промышленного производства;
- деятельность государства по повышению эффективности рыночных механизмов;
- воздействие государства на отраслевую структуру производства;
- возможности государства по стимулированию инвестиционного процесса.
Конкурентоспособность
Необходимость государства на повышение конкурентоспособности промышленного производства диктуется такими фундаментальными отличиями современного развитого рыночного хозяйства, как возрастающая интеллектуализация промышленного производства, усиление роли инновационного начала и транснационализация деятельности промышленных фирм.
В результате конкурентоспособность промышленности страны во все большей мере зависит от таких факторов, как качество трудовых ресурсов, прочность связей между промышленными фирмами, высшими учебными заведениями и научно-исследовательскими институтами, способность творчески осваивать иностранные технологии, скорость распространения в промышленности технологических и иных инноваций; емкость внутреннего рынка и уровень требований отечественных потребителей промышленной продукции к ее качественным характеристикам, наличие кустов технологически связанных и географически близких предприятий, производящих продукцию, пользующуюся спросом на внешних рынках.
Характерно, что страны, достигшие в последние десятилетия наиболее впечатляющих успехов в развитии промышленного производства и усилении его конкурентоспособности, отличает, как правило, высокоразвитая система образования населения и стремление людей к повышению своего уровня образования, принимающее форму чуть ли не национального культа. Это характерно не только для Японии, но и новых индустриальных стран Юго-Восточной Азии.
Роль государства, которое не только финансирует основную часть общеобразовательных учебных заведений и университетов, но и в немалой мере определяет отношение общества к образованию и престижность профессии научного работника и преподавателя, в создании системы образования, отвечающей требованиям современного промышленного производства, очень значительна. Очевидно, что инициативная государственная промышленная политика должна подкрепляться целеустремленной политикой в области образования. Для стран с переходной экономикой к наиболее приоритетным направлениям относится резкое расширение подготовки специалистов в области управления, маркетинга и хозяйственного права.
Хотя опыт динамичного развития промышленного производства в Японии и странах Юго-Восточной Азии свидетельствует о возможности основывать такой рост в основном на творческом освоении зарубежных технологий, этот же опыт говорит о необходимости резкого усиления собственного научно-исследовательского потенциала страны для поддержания достигнутых конкурентных преимуществ. В этой связи весьма симптоматичен резкий рост расходов на НИОКР в Южной Корее, удельный вес которых в ВНП возрос с 0,4% в 1970 г. до 2,0% в 1986 г. и 2,8% в 1990 г. К 2000 г. рост этого показателя достиг 5%. Очень характерен и рост количества крупных научно-исследовательских лабораторий южнокорейских фирм — с 3 в 1967 г. до 14 в 1976 г., 52 в 1980 г. и 138 в 1984 г.
При всей важности финансовой поддержки государством фундаментальной науки и наиболее приоритетных программ прикладных научных исследований очень большую позитивную роль может сыграть организационная деятельность государства по следующим направлениям.
Во-первых, создание государственных структур, ориентированных на выявление потенциальных промышленных потребителей знаний, накопленных государственными научно-исследовательскими институтами и университетами.
Примером такого рода структуры может служить американский консорциум государственных научно-исследовательских лабораторий и научных центров, занимающийся исключительно проблемами передачи знаний и технологий, полученных и разработанных в этих лабораториях и центрах, потенциальным потребителям. Усилиями консорциума создана охватывающая практически всю страну информационная сеть, позволяющая потенциальному потребителю быстро узнать, ведутся ли в государственных лабораториях исследования по интересующей его тематике и, если ведутся, то в какой именно лаборатории. Консорциум занимается также активным маркетингом результатов научных исследований и разработок государственных лабораторий проведением специальных конференций и выставок, изданием информационных бюллетеней, рекламы и т.п.
Во-вторых, координация государством программ НИОКР, в которых участвуют промышленные предприятия и университетские лаборатории, а также и государственные научно-исследовательские организации.
Довольно типичный пример координационной деятельности государства в этой области — созданные в США по инициативе государственного научного фонда на базе ведущих университетов страны научно-исследовательские центры, в которых совместными усилиями университетов и промышленных компаний осуществляются программы, цель которых не только усилить восприимчивость компаний к достижениям в области современных средств связи, биотехнологии, новых материалов, искусственного интеллекта, но и помочь компаниям в решении конкретных технологических проблем. Очевидная задача всех этих совместных программ — повысить научно-технический потенциал промышленных компаний и ускорить внедрение научно-технических знаний в коммерчески значимые инновации. Активно действуют в таком направлении и государственные ведомства западноевропейских стран, Японии, наиболее динамичных стран Юго-Восточной Азии.
Важный фактор поддержания конкурентоспособности промышленности страны — наличие условий, благоприятствующих быстрому распространению в ней технологических и иных инноваций. Поскольку эти условия определяются прежде всего динамикой инвестиционного процесса, деятельность государства в этом отношении реализуется в сфере макроэкономической политики, успех которой зависит от способности создавать благоприятный инвестиционный климат средствами кредитно-денежной и налогово-бюджетной политики.
Кроме того, в связи с тем что нехватка финансовых ресурсов у небольших фирм-инноваторов очень часто служит труднопреодолимым барьером на стадии внедрения научно-технических знаний в новые, экономически целесообразные технологические процессы и виды продукции, государство должно содействовать расширению возможностей финансирования инновационного бизнеса.
Государство имеет возможность оказывать существенное влияние и на такие условия конкурентоспособности промышленности страны, как наличие емкого внутреннего рынка и жесткие требования отечественных потребителей промышленной продукции к ее качественным характеристикам.
Емкий внутренний рынок позволяет промышленным компаниям страны быстро достигать экономически эффективного масштаба производства, что, в частности, создает предпосылки и для динамичного наращивания экспорта. Жесткие требования к качеству промышленной продукции на внутреннем рынке стимулируют технологические инновации по всей цепи межотраслевых связей. Опыт промышленных фирм Японии, уделяющих особо пристальное внимание повышению качества выпускаемой ими продукции и добившихся в результате этого впечатляющих успехов в экспорте промышленной продукции самых разных видов, наглядно свидетельствует о важности этого условия конкурентоспособности.
Все развитые страны рыночного хозяйства для поддержания конкурентоспособности своей промышленности стимулируют спрос на высокотехнологичную продукцию посредством государственных закупок в отраслях, находящихся в собственности государства или под жестким государственным регулированием (электроэнергетика, прежде всего атомная, телекоммуникации, авиационный и железнодорожный транспорт), а также для обеспечения военных нужд страны. При этом широко практикуется дискриминация иностранных компаний — производителей аналогичной продукции.
Совершенствование рыночных механизмов
Деятельность государства по повышению эффективности рыночных механизмов и смягчению свойственных им несовершенств является второй важной составной частью современной промышленной политики.
Области, в которых проявляются несовершенства рыночных механизмов координации, различны: Это, во-первых, производство общественных товаров и услуг (например, научные исследования, услуги в области здравоохранения, производство вооружений и т.п.). Считается, что в производстве такого рода товаров проявляется кардинальное различие между теми параметрами эффективности, на основании которых функционируют частные фирмы, и эффективностью с точки зрения общества в целом.
Во-вторых, несовершенства рыночного механизма связывают с последствиями взаимозависимости и взаимодополняемости инвестиций, проявляющимися в виде «внешних эффектов», в частности, когда часть прибыли от конкретной инвестиции может «схватываться» другими, связанными с ней инвесторами. «Одно из проявлений внешних эффектов, — отмечают специалисты Мирового банка, — заключается в том, что собственник активов не может предотвратить утечку результатов и их реализацию конкурентами. Эти внешние эффекты особенно значительны при тесном межфирменном сотрудничестве. Они, таким образом, могут быть источником своего рода коллективной эффективности. Вместе с тем, если такого рода утечки велики, это ослабляет стимулы к инвестированию собственником активов».
Такого рода внешние эффекты могут служить обоснованием активного стимулирования государством развития отраслей, в которых результаты «коллективной» эффективности представляются особенно значительными.
В-третьих, конкуренция посредством инноваций вряд ли может удовлетворять принципам совершенной конкуренции. «Конкуренция посредством новых продуктов и процессов, — утверждается в работе американских экономистов, — является несовершенной как по сути, так и по результатам… Без приманки более высокой отдачи не было бы мотивов к инновациям».
Поскольку развитие промышленности принимает все более инновационный характер, а инновационная конкуренция, по сути, является несовершенной, с огромными внешними эффектами, сильным монопольным элементом, то возможности развития промышленного производства на основе исключительно рыночных механизмов координации представляются весьма ограниченными.
Наконец, в-четвертых, рыночной экономике свойственны сложные проблемы, затрудняющие распределение ресурсов с акцентом на долгосрочную перспективу. Как отмечает японский экономист С. Фукукава, «с точки зрения долгосрочной динамики оптимальное размещение ресурсов не может быть реализовано исключительно рыночным механизмом… Именно здесь промышленная политика может и должна сыграть полезную роль».
Один из наиболее важных инструментов государственной деятельности по повышению эффективности функционирования механизмов рынка — информационное обеспечение промышленных фирм, а также решений, принимаемых населением при покупке промышленных товаров.
В рыночной экономике всестороннее информационное обеспечение промышленных фирм служит необходимым условием их выживания и эффективной деятельности.
Огромную работу по сбору и публикации информации экономического, научно-технического, демографического и тому подобного характера, широко используемой промышленными фирмами при принятии инвестиционных и иных решений, проводят в странах развитого рыночного хозяйства именно государственные ведомства, хотя они, разумеется, не являются единственным источником используемой фирмами информации. Следует особо подчеркнуть, что государственные ведомства распространяют собираемую ими информацию без каких-либо ограничений и по доступным ценам.
Большое внимание уделяется использованию собираемой государством информации для разработки системы индикаторов, применяемых для анализа состояния общехозяйственной конъюнктуры и ее краткосрочного прогнозирования. В ходе многолетних исследований по разработке таких индикаторов в США были построены и изучены долговременные ряды около тысячи экономических показателей, причем особое внимание уделялось изучению соотношения динамики каждого показателя с динамикой экономического цикла. В настоящее время системы экономических показателей, аналогичные американской, применяются во всех ведущих капиталистических странах и внедряются в ряде стран Латинской Америки и Юго-Восточной Азии.
Очень важная сторона информационной деятельности государства в странах рыночного хозяйства — разработка средне — и долгосрочных прогнозов развития экономики, включая промышленность, страны и мировых рынков важнейших промышленных товаров. Довольно типичный пример такой деятельности государства — ежегодно разрабатываемый Министерством торговли США прогноз развития американской экономики на пять лет. В прогнозе, в частности, содержится информация, позволяющая судить о тенденциях и перспективах развития американской промышленности в разбивке по значимым отраслям стандартной промышленной классификации, причем в контексте перспектив соответствующих мировых товарных рынков.
Министерство труда США периодически разрабатывает долгосрочные прогнозы потребностей американской экономики в рабочей силе, которые позволяют ориентироваться в перспективах спроса на рабочую силу в отраслевом и профессиональном разрезах.
На очень высоком уровне находится информационная, в частности и прогнозная, деятельность государственных ведомств в Японии. По мнению английского экономиста К. Фримена, ни в одной другой стране не уделяется столько внимания выявлению будущих социальных и экономических потребностей и тех направлений науки и технологий, которые могли бы эти потребности удовлетворить. «Министерство внешней торговли и промышленности Японии, — пишет Фримен, — постоянно стремится в сотрудничестве с научными и промышленными кругами разрабатывать хорошо обоснованное долгосрочное видение будущего экономики страны, и это видение влияет на принимаемые во всей экономической системе решения». Хотя получаемый в результате разработки такого видения своего рода «образ» будущего японской экономики в контексте перспектив развития мирового хозяйства не претендует на то, чтобы быть точным прогнозом, он играет роль своего рода ориентира и внушает фирмам уверенность, необходимую для того, чтобы осуществлять долгосрочные инвестиции в НИОКР, оборудование и подготовку персонала.
Как убедительно свидетельствует история рыночного хозяйства, в поведении промышленных фирм, не поставленных в определенные правовые рамки, неизбежно проявляются тенденции к заключению ограничивающих конкуренцию межфирменных соглашений и созданию монополии. Поэтому в ведущих странах рыночного хозяйства одним из аспектов государственной промышленной политики является комплекс мер, направленный на поддержание конкурентной хозяйственной среды, для него создана правовая база антикартельного и антимонопольного характера и действуют исполнительные и судебные структуры, призванные обеспечивать реализацию соответствующих законов.
Поддержание высокого тонуса конкурентной борьбы и противодействие монополистическому поведению промышленных и иных фирм требует принятия комплекса законодательных мер, ограничивающих поползновения промышленных фирм-конкурентов заключать между собою соглашения, фиксирующие уровень цен и объем производимой ими продукции, а также распределяющие между фирмами рынки сбыта; препятствующих злоупотреблению со стороны крупнейших фирм их экономической мощью; ставящих под контроль государства централизации капитала.
Нельзя не отметить, что соответствующие законы принимались при сильном противодействии со стороны деловых кругов. Например, в Германии их представители настаивали на том, что картели должны быть признаны законной формой организации бизнеса и подвергаться санкциям со стороны государства лишь в случаях конкретных злоупотреблений. Антикартельное законодательство было принято в ФРГ лишь в 1957 г., причем в существенно более мягкой форме, чем в США. Фирмам-конкурентам, согласно немецкому антикартельному законодательству, разрешается заключать соглашения о сотрудничестве в закупках продукции, проведении НИОКР, совместном использовании производственных мощностей, ремонте оборудования, рекламе. Помимо этого, допускаются соглашения картельного типа, если фирмы-участницы способны доказать, что такие соглашения способствуют рационализации производства или повышению эффективности небольших фирм. Допускаются и картельные соглашения фирм в целях развития экспорта. Определенные возможности создания картелей допускает и законодательство Японии. Основная часть существующих в настоящее время в Японии картелей приходится на объединения небольших и средних по масштабам производства компаний, создаваемых в целях увеличения экспорта и решения экологических проблем. Помимо этого, допускается создание временных картелей в отраслях, испытывающих структурные проблемы.
В ряде стран применяются определенные количественные нормы, достижение которых при поглощении одной фирмы другой или их слиянии делает обязательной регистрацию соответствующей сделки в государственном органе, призванном контролировать процесс централизации капитала. Например, в Англии комиссия по монополиям и поглощениям рассматривает вопрос о необходимости проведения специального расследования по поводу слияния или поглощения фирм в том случае, если в соответствующую сделку вовлечены фирмы с суммарными активами в 30 млн. фунтов стерлингов и больше (этот лимит периодически возрастает), а также если в результате сделки под контроль фирмы переходит 25% или более конкретного рынка.
В практике применения антимонопольного законодательства в США при оценке экономической мощи компаний, образовавшихся в результате слияний и поглощений, а также при оценке ее влияния на конкуренцию проявляется стремление не основываться исключительно на показателях концентрации производства и активов, но учитывать более широкий набор факторов таких, как наличие на рынке заменителей продукции, производимой компанией, образовавшейся в результате слияния или поглощения; возможность выхода на рынок такой продукции других компаний, включая иностранные; возможности небольших компаний увеличить производство в случае роста цен; особенности продукции, производимой компанией, образовавшейся в результате слияния или поглощения (считается, что вероятность сговора между крупнейшими производителями сравнительно простой продукции намного выше, чем при производстве сложной продукции); наличие прецедентов в отношении нарушения антимонопольного законодательства со стороны компаний, участвующих в слиянии или поглощении.
Притом, что стремление к усилению конкурентных начал является в целом преобладающей тенденцией государственной политики в современном рыночном хозяйстве, отношение государства к проблеме соотношения монополии, межфирменного сотрудничества и конкуренции обусловлено спецификой страны.
В этой связи уместно отметить, что память о мировом кризисе 1929-1933 гг. на протяжении первых послевоенных десятилетий способствовала довольно скептическому отношению во многих странах рыночного хозяйства к достоинствам конкуренции. Переживаемый в настоящее время ренессанс последней обязан, как представляется, в первую очередь резкому расширению возможностей рыночных механизмов координации, а также либерализации внешнеэкономической деятельности.
Формирование технологической базы
Влиять на достижение динамичных конкурентных преимуществ государственной промышленной политики также можно воздействием на технологии, применяемые в промышленности страны, и соответственно на ее отраслевую структуру.
Наиболее явно воздействие государства на технологическую структуру промышленного производства проявлялось при создании государственных промышленных предприятий и национализации целых отраслей промышленности.
В ряде западноевропейских стран и стран Юго-Восточной Азии государственные компании сыграли важную роль в становлении и развитии базовых капиталоемких отраслей промышленности. Яркий пример быстрого и эффективного развития крупного государственного предпринимательства — создание современной черной металлургии в Южной Корее.
Вместе с тем исторический опыт рыночных экономик не дает оснований для однозначных и безоговорочных оценок роли государственного предпринимательства в развитии промышленного производства. Если допустить, что средствами государственной политики можно повысить национальный доход страны за счет ее конкурентов путем стимулирования технологий и отраслей, приносящих более высокую «ренту», чем приносят другие технологии и отрасли, то, очевидно, наличие такой возможности на протяжении продолжительного времени противоречит условиям функционирования системы конкурентных рынков и отраслей со свободным межстрановым и межотраслевым переливом капитала.
Создание государственных промышленных компаний — не единственный и в современных условиях далеко не самый оптимальный инструмент воздействия государства на технологическую структуру промышленности страны. В этом отношении крайне интересен опыт Японии, добившейся коренной модернизации своей промышленной структуры, не прибегая к огосударствлению промышленных отраслей и созданию государственных промышленных компаний.
Ключевая особенность государственной стратегии промышленного развития Японии — целенаправленный выбор подлежащих освоению и широкому внедрению конкретных технологий, считающихся наиболее важными с точки зрения решения долгосрочных социально-экономических и экологических проблем страны, с применением разнообразных средств государственной поддержки, но при доминирующей роли частного предпринимательства.
К важнейшим критериям выбора приоритетных технологий относятся высокая эластичность производства продукции по спросу, причем не только на рынке Японии, но и на мировых рынках, их сильное позитивное воздействие на производительность труда и создание новой стоимости, а также соображения, связанные с экономической безопасностью страны.
В первые послевоенные десятилетия, исходя из указанных критериев, стратегия промышленного развития Японии была ориентирована на приоритетное развитие химической промышленности, металлургии и машиностроения, а также на обеспечение страны необходимыми сырьевыми товарами. Последнее диктовало крайне активную экспортную политику (в связи с необходимостью зарабатывать иностранную валюту для оплаты сырьевого импорта), а также получение доступа к сырьевым ресурсам иностранных государств, в частности, путем прямых инвестиций японских фирм в сырьевые отрасли других стран.
Принципиально важно, что выбор указанных приоритетных отраслей основывался не на существовавших в тот период сравнительных преимуществах Японии, которые были связаны скорее с трудоемкими технологиями и отраслями, а на оценке желательной структуры японской промышленности в долгосрочной перспективе. Как подчеркивали специалисты Министерства по внешней торговли и промышленности Японии (МВТП), «международное разделение труда на основе сравнительных преимуществ не обязательно даст нам благоприятное промышленное развитие с точки зрения долгосрочной эластичности спроса по доходу. Автомобильная промышленность, тяжелое машиностроение, производство ЭВМ, нефтехимия в данный момент (в начале 60-х годов) неконкурентоспособны, но следует ожидать, что вследствие высокой эластичности спроса и возможностей роста производительности эти отрасли выполнят ведущую роль в усовершенствовании промышленной структуры».
Реализация указанной стратегии промышленного развития достигалась посредством государственных мероприятий, ориентированных прежде всего на жесткий контроль за доступом иностранных фирм на японский рынок. Как констатирует американский ученый Ч. Джонсон, «до начала 70-х годов ни одна технология не попадала в страну без предварительного одобрения МВТП, ни одно совместное с иностранными фирмами предприятие не могло быть создано без предварительного, тщательного изучения МВТП, причем часто результатом этого изучения было изменение условий, на которых создавалось совместное предприятие, ни одного патента не было закуплено без давления со стороны МВТП на продавца технологии в целях понижения размера выплачиваемого японским покупателем роялти и достижения других, выгодных для японской промышленности условий».
Поддерживая высокий тонус конкуренции между японскими фирмами, государство одновременно сдерживало проникновение на рынок Японии продукции обрабатывающей промышленности иностранных государств. Сочетание дискриминации иностранных фирм и стимулирование отечественных играло важнейшую роль в реализации стратегии промышленного развития Японии.
Об этом наглядно свидетельствовала самая низкая среди ведущих рыночных экономик доля импорта в видимом потреблении продукции обрабатывающей промышленности, равнявшаяся в Японии в первой половине 80-х годов лишь 5,3% по сравнению с 10,3% в США, 35,1% в ФРГ, 28,2% в Канаде, 26,2% во Франции, 29,3% в Англии. Характерна и очень низкая доля продукции машиностроения и приборостроения в импорте Японии, составлявшая лишь 9% по сравнению с 40% в импорте США и 27% в импорте стран ЕЭС.
В целом политика «подвижного протекционизма» продолжала сохраняться и в последующие годы, несмотря на меры по либерализации импорта. В те секторы промышленности, которые избраны японской промышленной политикой в качестве необходимых для долгосрочного развития страны, внедриться иностранным фирмам по-прежнему очень сложно в силу особенностей устоявшихся связей между японскими фирмами.
Государство очень активно стимулировало развитие японских фирм путем создания дешевых источников финансирования инвестиций, налоговых льгот, поддержки НИОКР, помощи в экспорте. Под патронажем и с финансовым участием государства осуществлялись долгосрочные научно-исследовательские проекты, в которых участвовали ведущие японские фирмы. Отличительная особенность этих проектов — ориентация на особо важные в длительной перспективе направления исследований и разработок, пусть и не имеющих прямого коммерческого выхода, но обладающих очень высоким потенциалом для создания новых технологических процессов и продукции широкого отраслевого спектра применения. При этом проекты служили лишь дополнением к программам НИОКР, осуществляемым самими компаниями. Так, за 1966 — 1980 гг. государственные расходы на эти проекты составили 565 млн. долл., что равнялось 10% отраслевых расходов на НИОКР.
Помимо активного содействия созданию и доведению до крупномасштабного применения технологий, считающихся наиболее важными в долгосрочной перспективе, японское государство проводило активную политику в области модернизации структурнобольных отраслей. В конце 70-х — начале 80-х годов к таким отраслям относились текстильная, сахарная, производство картона, химических удобрений, стали, алюминия, судостроение, целлюлоза, морской транспорт. Принятые в указанный период законы предусматривали государственную помощь фирмам в обмен на сокращение производственных мощностей и создание временных картелей в целях сокращения производства и поддержания цен.
Кроме разработки совместно с фирмами депрессивных отраслей программ сокращения производственных мощностей, государство шло на предоставление этим фирмам целевых субсидий на НИОКР и экономию энергоносителей, оказывало помощь в переквалификации персонала, стимулировало укрупнение мелких и небольших фирм. В некоторых случаях (например, при импорте алюминия, производство которого в Японии понизилось с 1188 тыс. тонн в 1977 г. до 256 тыс. тонн в 1983 г.) использовалась двойная структура таможенных тарифов, при которой определенная, равная оговариваемому сокращению производства в стране часть импорта не облагалась тарифом вовсе, а значительная часть доходов от тарифов, получаемых от остального импорта, направлялась в фонд модернизации соответствующей отрасли.
Политика, основанная на сочетании уникальной сложности доступа на японский рынок со стимулированием развития японской промышленности в условиях преобладания олигопольной промышленной структуры привела к динамичной конкуренции японских фирм. Одновременно широкомасштабный импорт иностранных технологий в условиях такой конкуренции способствовал процессу постоянных производственных инноваций.
Кнут и пряник для инвестиций
Другой, не менее важной задачей макроэкономической политики государства в применении к проблемам модернизации промышленной структуры страны, является создание благоприятных условий для динамичного инвестиционного процесса.
Акцент на государственное стимулирование инвестиций в целях модернизации промышленной структуры характерен не только для стран Юго-Восточной Азии (Япония, Ю. Корея, Тайвань), осуществивших после второй мировой войны за сравнительно короткий срок кардинальную модернизацию своей промышленной структуры, но и для США как в начале 60-х годов при президенте Дж. Кеннеди, так и в 80-е годы в экономической политике администрации Р. Рейгана.
Страны Юго-Восточной Азии активно использовали следующие инструменты воздействия государства на динамику инвестиционного процесса:
- государственные инвестиции, причем не только в инфраструктуру;
- налоговые стимуляторы инвестиций;
- сдерживание цен на оборудование посредством льготных таможенных пошлин на его импорт;
- воздействие на процентные ставки и поддержание их на уровне ниже рыночного.
Очень важную роль в финансировании инвестиционных программ играл банковский кредит, причем государство активно воздействовало и на стоимость кредита, и на направление его потоков.
Доминирующую роль играли внутренние источники (нераспределенная прибыль и амортизационные отчисления) и банковские кредиты. В то же время роль акционерного капитала была довольно слабой (за исключением, пожалуй, Тайваня). Как отмечают специалисты Всемирного банка, «лишь по мере того, как экономика становилась зрелой, предпринимались усилия по созданию и повышению эффективности функционирования рынков акций и облигаций. Хотя значение этих рынков возросло, они не были ключевым фактором в мобилизации инвестиционных ресурсов в этих странах в период их наиболее динамичного развития».
Важную роль в финансировании инвестиционых программ во многих динамично развивавшихся странах играли государственные финансовые институты.
В частности, в Японии за счет займов государственных финансовых институтов финансировалось 32% закупок нового промышленного оборудования японскими фирмами в 1955 г., 16% — в 1965 г., 17,6% в 1980 г. и 8,1% в 1990 г. Наиболее сильное влияние на развитие японской промышленности оказывали Банк развития, Экспортно-импортный банк и Корпорация по финансированию малого бизнеса. В начале 80-х годов доля займов, предоставленных этими институтами, в общем объеме займов японских фирм в отдельных отраслях обрабатывающей промышленности составляла: в производстве металлоизделий — 15,7%, черной металлургии — 12,4%, производстве строительных материалов — 12,9%, общем машиностроении — 8,4%, цветной металлургии — 7,7%, химической промышленности — 6,3%, электротехническом машиностроении — 5,7%.
Займы Банка развития покрывали обычно 30-50% стоимости инвестиционного проекта (предварительно тщательно прорабатывавшегося специалистами банка) и предоставлялись на срок от 5 до 15 лет. Займы предоставлялись под меньший процент, чем займы частных банков, и, кроме того, от фирм, получающих заем, не требовалось открывать в банке депозит в размере 10% займа, как это практиковали частные банки.
Важное направление стимулирования государством инвестиционного процесса в странах Юго-Восточной Азии — активное воздействие на уровень процентных ставок. Как утверждает американский экономист А. Амсден, «на протяжении большей части 25-летнего периода южнокорейского экономического развития долгосрочный кредит распределялся правительством избранным фирмам по негативным реальным процентным ставкам в целях стимулирования развития определенных отраслей».
Воздействие государства на ценовые пропорции в целях стимулирования инвестиционного процесса не ограничивалось регулированием процентных ставок. Специалисты Всемирного банка указывают на то, что в указанных странах налоговая, тарифная и валютная политика не только снимала часть инвестиционного риска с фирм-инвесторов и в умеренных масштабах подавляла процентные ставки, но и контролировала импорт капитала, а также поддерживала относительно низкие цены на инвестиционные товары.
Характерен вывод доклада специалистов Всемирного банка: «Наличие ограничений на движение капитала в период, когда эти экономики достигли высокой и увеличивающейся нормы сбережений, ставит под сомнение положение о том, что свободные и открытые финансовые рынки всегда создают наилучшие условия для экономического роста».
По мнению А. Амсдена, «опыт Ю.Кореи показывает, что экономическое развитие зависит от способности государства создавать ценовые диспропорции, стимулирующие экономическую активность в направлении инвестирования».
На Тайване государство регулировало цены на импортзамещающую продукцию, стимулируя местные фирмы к понижению издержек. Так, если в 1960 г. местную импортзамешающую продукцию разрешалось продавать по ценам на 25% выше среднемировых, то в 1964 г. — только на 15%, в 1968 г. — на 10% и в 1973 г. — на 5% выше среднемировых цен.
Представление о масштабах воздействия государства на ценовые пропорции дает пример Малайзии, в которой в 1987 г. стоимость условно чистой продукции, рассчитанной по внутренним ценам, превышала ее стоимость по мировым ценам: в деревообрабатывающей промышленности на 82%, целлюлозно-бумажной промышленности — на 29%, производстве пластмасс —на 163%, черной металлургии — на 289%, но в общем машиностроении — лишь на 19 %, электротехническом машиностроении — на 12 %, транспортном машиностроении — на 65%.
Следует отметить, что активное государственное воздействие на цены происходило не только в динамичных странах Юго-Восточной Азии. Так, во Франции контроль над ценами на промышленные товары был ликвидирован только в 1978 г., а над наценками оптовой и розничной торговли — в 1980 г.
Прибегали к различным формам государственного контроля над ценами и США. В 60-е годы администрация Дж. Кеннеди оказывала давление на металлургические фирмы в целях сдерживания роста цен на продукцию этих фирм. В первой половине 70-х годов к широкому по охвату, хотя и кратковременному, контролю над ценами прибегала администрация Р. Никсона. Длительное время существовал государственный контроль над ценами на добываемый в стране природный газ, а в течение нескольких лет и на нефть.
Вместе с тем возможности использования ценовых диспропорций, создаваемых государственным регулированием, в целях стимулирования инвестиционного процесса и экономического роста страны значительно сужаются по мере усиления ее вовлечения в мирохозяйственные связи.
И еще об одном варианте стимулирования инвестиционной политики, направленной на развитие реального сектора экономики,— использование налоговой системы.
Можно выделить два важнейших направления налоговой политики государства, способные оказывать существенное воздействие на развитие промышленности страны.
Во-первых, воздействуя посредством налогов на уровень сбережений населения, амортизационных фондов фирм и их нераспределенной прибыли, т. е. на величину потенциальных источников финансирования инвестиционных программ фирм, государство способно влиять на важнейшие макроэкономические пропорции, в частности на распределение национального дохода между накоплением и потреблением.
Во-вторых, используя целенаправленные налоговые льготы, а также законодательство, в части амортизации, государство способно воздействовать на соотношение между инвестициями фирм в активную и пассивную часть основных фондов, скорость воспроизводства основного капитала в промышленности страны, стимулировать инвестиционную деятельность фирм на приоритетных с точки зрения государства направлениях, влиять на региональное размещение промышленных инвестиций.
Характерно, что в период структурной перестройки промышленности ведущих стран рыночной экономики, последовавшей за энергетическим кризисом 70-х годов, внимание к проблемам налоговой политики значительно усилилось. «Выживание нашей экономики.., — утверждал М. Фелдстайн, председатель совета экономических консультантов президента США Р. Рейгана, — зависит от характера налоговой системы, которую мы будем иметь».
Если учитывать основные элементы экономической программы администрации Р. Рейгана в комплексе, то можно сделать вывод, что она была ориентирована на борьбу с инфляцией, резко усилившейся во второй половине
70-х — начале 80-х годов, как бы с двух сторон: с одной стороны, через сдерживание совокупного спроса (посредством замедления роста бюджетных расходов и ужесточения монетарной политики) и, с другой стороны, через стимулирование предложения основных факторов производства — рабочей силы (посредством усиления мотивации к труду с помощью значительного, рассчитанного на три года сокращения подоходного налога), и капитала (посредством стимулирования сбережений, понижения налога на прибыль, ускорения амортизации стоимости основных фондов).
При этом сокращение подоходного налога было проведено таким образом, что наибольшие выгоды от него получили группы населения с высоким уровнем дохода и соответственно с сильно выраженной склонностью к сбережениям. Однако на практике сокращение подоходного налога при Р. Рейгане не привело к росту доли сбережений в личных доходах населения США.
Существенно более важную роль в формировании дополнительных источников финансирования инвестиционных программ сыграли изменения в амортизационном законодательстве и значительное понижение налога на прибыль компаний. В ходе налоговой реформы 80-х годов в США были значительно сокращены сроки службы основных фондов, применяемые при расчете подлежащей налогобложению прибыли, и уменьшено количества классов основных фондов с неодинаковыми сроками службы, что значительно упрощало процедуру расчета амортизации их стоимости.
Весьма характерна мотивация изменений в методике списания стоимости основного капитала при исчислении подлежащей обложению налогом прибыли, содержавшаяся в законопроекте бюджетного комитета палаты представителей американского конгресса: «Более либеральные правила списания стоимости основных фондов должны иметь далеко идущие последствия… Более быстрое списание стоимости основного капитала … поможет бизнесу в финансировании роста…, модернизации и увеличении производственных мощностей «.
Резонность этих ожиданий подтвердилась значительным ростом амортизационных фондов американских фирм (они возросли в ценах 1982 г. с 341,3 млрд. долларов в 1979 г. до 426,7 млрд. долларов в 1985 г.) и их инвестиций в машины и оборудование (с 259 млрд. до 304 млрд. долларов соответственно).
На протяжении многих лет одним из наиболее широко распространенных налоговых стимуляторов инвестиционного процесса в рыночных экономиках служила скидка с налога на прибыль в размере определенного процента капиталовложений фирм в оборудование и производственное строительство. Так, в США с 1962 г. по 1986 г. фирмы имели право вычитать из налога на прибыль до 10% затрат на новое оборудование. При этом размер скидки увязывался со сроками амортизации оборудования. В период 1981—1986 гг. фирмы имели право вычитать из налога на прибыль 6% своих расходов на оборудование со сроком амортизации до 4 лет и 10% расходов на оборудование со сроком амортизации более 4 лет.
Величина указанной скидки ограничивалась определенной частью налога на прибыль (в разные годы этот предел устанавливался в размере 50-90 % налога на прибыль). Если размеры скидки превышали установленный предел, фирме предоставлялось право переносить соответствующую часть скидки или на 3 года назад (в этом случае она получала право на возвращение части выплаченного налога на прибыль) или на 15 лет вперед, получая право на вычет соответствующей суммы из налога на будущую прибыль.
В повышенных размерах применялась в США и в других развитых рыночных странах инвестиционная налоговая скидка в период энергетического кризиса для поощрения капиталовложений фирм в энергетическое оборудование, использующее альтернативные нефти и природному газу энергоносители, энергосберегающее оборудование, а также оборудование, предназначенное для уменьшения загрязнения окружающей среды. Фирмам, инвестирующим в указанное оборудование, разрешалось вычитать из налога на прибыль до 20% таких капиталовложений.
Инвестиционная налоговая скидка применялась и в качестве инструмента региональной политики. Например, в Канаде фирмам разрешалось вычитать из налога на прибыль 7% их затрат на новое оборудование и производственное строительство. Однако для фирм, инвестировавших в районы со сложными природно-климатическими условиями и низкими темпами экономического развития, ее размер повышался соответственно до 20 — 50% и 10%.
Правомерно рассматривать как стимул к инвестиционной деятельности и налоговые льготы, направленные на активизацию деятельности фирм в НИОКР. В некоторых странах фирмы поощряются к НИОКР посредством скидки с налога на прибыль в размере части прироста соответствующих расходов фирмы. Например, в США и Японии из налога на прибыль вычитается 20% прироста таких расходов (в США по сравнению с их среднегодовым уровнем за предыдущие три года, а в Японии по сравнению с максимальным годовым уровнем в предыдущий период).
В США применяются специальные налоговые стимулы усиления сотрудничества фирм с университетами. Американским фирмам предоставлено право вычитать из налога на прибыль 20% их расходов на финансирование фундаментальных научных исследований в университетах. Кроме того, американским фирмам разрешается вычитать из валового дохода при расчете облагаемой налогом прибыли стоимость научной аппаратуры и оборудования, безвозмездно передаваемых ими университетам, а также научно-исследовательскими организациями, целью деятельности которых не является получение прибыли. Эти льготы способствовали развитию на базе университетов крупных научно-исследовательских центров, в рамках которых налаживаются тесные связи между университетской наукой и промышленными фирмами.
Стремление расширить налоговую базу в целях сокращения дефицита госбюджета объясняет значительное сужение как в США, так и в ряде других развитых странах сферы применения инвестиционного налогового кредита, который, сыграв на определенном этапе развития свою позитивную роль, в настоящее время применяется лишь для стимулирования инвестиций в энергосберегающее и экологически ориентированное оборудование.
Вместе с тем значительное — с 46% до 34% — понижение стандартной налоговой ставки на прибыль в США скорее всего нейтрализовало возможное негативное воздействие отмены инвестиционного налогового кредита на общие размеры внутренних источников финансирования капиталовложений американских фирм.
Таким образом, как показывает опыт развитых рыночных экономик, практически в каждой стране существует определенное, только ей свойственное соотношение между теми функциями государства по отношению к экономике, которые определяются рыночным характером последней, и функциями государства, определяемыми спецификой страны, своеобразием ее исторического опыта, государственности, национальной культуры.
Проблемы государственной поддержки промышленности в России
Очевидно, что если основная цель осуществляемой в России экономической реформы — создание современного рыночного хозяйства, то Российское государство обязано выполнять перечисленные выше функции, свойственные всем странам рыночной экономики. Вместе с тем особенности сложившейся к настоящему времени ситуации в экономике нашей страны требуют, чтобы государство не ограничивалось только этими функциями.
Преодоление негативных тенденций в промышленном производстве России и создание предпосылок для коренных изменений его структуры невозможно без осмысленной и целенаправленной государственной промышленной политики, причем в наиболее благоприятном варианте эта политика должна служить инструментом реализации базирующейся на общественном консенсусе стратегии промышленного развития страны. Такая стратегия должна определяться с учетом уникальности современной ситуации в России. Эта уникальность обусловлена целым комплексом технологических и социально-политических факторов.
Российскую промышленность отличает крайне отсталая, унаследованная от экономики СССР технологическая структура промышленного производства, неконкурентоспособная в производстве товаров потребительского назначения и большей части инвестиционных товаров, составляющих активную часть основных фондов. Мировым стандартам, как и во времена СССР, удовлетворяют лишь добываемые в стране энергоносители и несколько других сырьевых товаров, ряд металлов и военная техника.
В социально-политическом плане современная ситуация в России определяется резкой дифференциацией доходов между незначительной по численности группой населения и основной его массой. За годы реформ в России не сложился средний класс, в отсутствии которого невозможно создание рыночной экономики массового потребления и адекватного ей устойчивого политического режима социал-демократической или либеральной ориентации.
Между тем до настоящего времени трансформация российской экономики происходит в отсутствии сколько-нибудь осмысленной стратегии промышленного развития страны. В странах демократической ориентации определение стратегии промышленного развития не является исключительно прерогативой центральных органов государственной власти. В этом деле предусматривается активное участие представителей промышленных деловых кругов, профсоюзов, независимых научно-исследовательских организаций, региональных органов власти. При этом центральные государственные структуры, выступая в качестве участника и координатора разработки стратегии промышленного развития страны, предлагают свои оценки перспектив развития мировой экономики и ее отдельных регионов (в первую очередь наиболее тесно связанных с промышленностью страны), мировых рынков важных промышленных товаров, научно-технического прогресса, экологической ситуации и т.д., формулируют свои представления о желательных направлениях промышленного развития страны.
Для такой работы создаются определенные организационные структуры, в которых происходит доскональное обсуждение проблем, имеющих отношение к разработке стратегии промышленного развития страны, включая проблемы отраслевого и регионального характера. Деятельность таких структур не только позволяет составить более полное и четкое представление о проблемах и перспективах развития промышленности страны, ее наиболее уязвимых местах, потенциальных источниках роста и конкурентных преимуществ, но создает предпосылки для формирования общественного согласия относительно видения будущего промышленности страны. Такое согласие служит, в частности, важным условием быстрого законодательного оформления мероприятий в области промышленной политики.
Функцию лидера в создании и координации деятельности указанных структур должно выполнять авторитетное ведомство исполнительной власти, поэтому японский опыт заслуживает самого пристального изучения и использования.
Приходится констатировать, что в настоящее время в исполнительной власти России нет ведомства, способного по своему интеллектуальному потенциалу и авторитету взять на себя функции инициатора и координатора разработки стратегии промышленного развития страны. Выработку общественного консенсуса в отношении видения будущего России затрудняет и размытость ценностных установок основной части населения страны вследствие краха тоталитарного атеистического государства и негативных последствий осуществляемых в настоящее время реформ для большинства населения страны.
Отдавая отчет в том, что разработка стратегии промышленного развития страны и адекватной ей государственной промышленной политики требует колоссальных коллективных усилий, отметим лишь некоторые контуры такой стратегии и политики.
Стратегия промышленного развития страны предполагает определение основных целей в более или менее долгосрочной перспективе, основных препятствий на пути реализации этих целей и средств преодоления этих препятствий и достижения поставленных целей.
К важнейшим стратегическим целям развития промышленности России следует, как представляется, отнести сохранение и усовершенствование основных элементов инфраструктуры жизнеобеспечения, повышение качества жизни (физическое и психическое здоровье нации, экология, образование и жилье); поддержание достаточного уровня обороноспособности страны.
Основные препятствия на пути реализации этих целей заключаются в продолжающемся развитии глубокого и затяжного общеэкономического и промышленного кризиса, без сколько-нибудь позитивных сдвигов в технологической структуре промышленного производства, все более углубляющемся разрыве между финансовой сферой и состоянием российской промышленности, усиливающемся дефиците инвестиционных ресурсов.
Государственная промышленная политика России должна быть ориентирована на преодоление этих препятствий и носить инициативный характер, опираясь на видение желательного образа структуры промышленности в более или менее долгосрочной перспективе.
Что касается технологической структуры российской промышленности, то она должно строиться на основе тщательной оценки имеющегося научного и технологического потенциала с учетом основных направлений мирового научно-технического прогресса и ряда факторов. Для этого надо определить: в каких технологиях, исходя из соображений национальной безопасности в ее различных аспектах, необходим собственный производственный потенциал и какого уровня должен он достигать; в каких технологиях Россия имеет шансы добиться прорыва и усиления своей конкурентоспособности; удовлетворение каких потребностей целесообразно за счет импорта промышленной продукции и технологий.
Исходя из этого можно определить следующие направления деятельности государства в рамках промышленной политики.
Необходима активная, координирующая деятельность государственных ведомств в области технологического прогнозирования и разработки комплекса критериев, на основе которых должны отбираться приоритетные для российской промышленности технологии.
Государство может способствовать повышению технологического потенциала российской промышленности, как создавая замкнутые, слабо доступные иностранной конкуренции системы “научные исследования и разработки — производство наукоемкой продукции в российских компаниях — крупномасштабные закупки этой продукции государством”, так и стимулируя приток иностранного капитала и технологий путем допуска иностранных компаний к производству наукоемкой продукции в стране и государственным закупкам этой продукции. Вероятнее всего, следует сочетать оба варианта в зависимости от состояния научного и технологического потенциала в конкретных областях науки и технологиях.
Необходимо государственное финансирование фундаментальной науки и прикладных научных исследований для приоритетных технологий.
При всей важности финансовой поддержки государством фундаментальной науки и наиболее приоритетных программ прикладных научных исследований важную позитивную роль может сыграть организационная деятельность государства по следующим направлениям:
создание государственных структур, ориентированных на выявление потенциальных промышленных потребителей знаний, накопленных государственными научно-исследовательскими институтами и университетами;
координационная деятельность государства по проведению НИОКР, в которых участвуют промышленные предприятия и университетские лаборатории, а также и государственные научно-исследовательские организации.
Обновление технологической структуры российской промышленности возможно лишь в условиях динамичного инвестиционного процесса, что в решающей степени зависит от налоговой, бюджетной и кредитно-денежной политики государства. Из этого вытекает необходимость реформирования налоговой системы с акцентом на создание преференциальных условий для сбережений и накопления капитала, а также либерализация монетарной политики и создание условий для дополнительной эмиссии в промышленные инвестиции. В этой связи представляется необходимым создание государственных инвестиционных банков развития, без которых вряд ли возможен быстрый выход из глубокого инвестиционного кризиса.
Реалистичная оценка возможностей рынка капитала как источника финансирования инвестиционных программ требует признать, что его роль в России на протяжении еще многих лет будет скорее всего в целом незначительной. Поэтому государство должно ориентироваться в первую очередь на создание условий, стимулирующих собственные источники накопления в промышленных структурах (в этом отношении важна амортизационная политика), и обеспечение этих структур долгосрочными кредитными ресурсами.
Критическая ситуация в российской промышленности с неплатежами диктует необходимость проведения активной политики государства и на микроэкономическом уровне, включающей:
l выделение крупных промышленных предприятий и финансово-промышленных групп, способных в силу их технологического и управленческого потенциала и финансового состояния на роль лидеров;
l создание условий, облегчающих поглощение лидерами или взятие ими под контроль промышленных предприятий, обладающих технологическим потенциалом развития, но не располагающих финансовыми возможностями его реализации;
l ликвидация безнадежных во всех отношениях промышленных предприятий при одновременной переквалификации их персонала и в его трудоустройстве.
При всей важности активной политики государства по созданию конкурентной хозяйственной среды посредством приватизации, демонополизации, поддержки промышленного предпринимательства малых форм государство должно способствовать развитию сотрудничества как основных социальных групп, так и предприятий в рамках отраслей и их комплексов.
Развитие социального партнерства на уровне «государство — промышленные отраслевые ассоциации — профсоюзы» могло бы содействовать поддержанию макроэкономической стабилизации посредством проведения той или иной политики регулирования цен и доходов. При всех опасностях, которыми чревата картелизация промышленности, создание отраслевых ассоциаций промышленных предприятий типа картелей (на временной основе и при разработке четких критериев деятельности фирм, входящих в картели) могло бы способствовать стабилизации промышленного производства и модернизации его технологической базы.
Важным направлением государственной промышленной политики в ближайшие годы должно стать смягчение негативных социальных последствий, вызванных изменениями в структуре промышленного производства. Очевидно, что эта проблема на протяжении ближайших лет будет особенно острой. Для ее смягчения государство обязано осуществить целый комплекс мероприятий, включающих широкую программу общественных работ (в частности, по модернизации инфраструктуры), программу по переквалификации рабочей силы и повышению ее мобильности, а также осуществить достаточную защиту от чрезмерной иностранной конкуренции отраслей, наиболее важных с точки зрения поддержания занятости.
Наконец, необходимо существенно повысить эффективность управления промышленными предприятиями, остающимися в собственности государства.
