зав. кафедрой «Инженерной академии», заслуженный энергетик России г. Екатеринбург
В свое время настойчиво говорилось об ожидаемой системной консолидирующей роли государственного энергонадзора в условиях реформирования электроэнергетики. В частности, в 2002 г. она обозначалась руководством бывших Минтопэнерго и РАО «ЕЭС России» наряду с сохранением единого диспетчерского управления как непременное условие реформирования. В обоснование необходимости создания Госэнергонадзора, как самостоятельного надзорного органа, способного решать задачи обеспечения энергетической безопасности страны, приводились следующие доводы:
1. В рыночных условиях обеспечение интегральной надежности ЕЭС России приобретает особое значение. Это особенно важно в связи с появлением на рынке энергетических услуг целого ряда новых структур — федеральных и региональных генерирующих и сетевых компаний, системного оператора, — ныне обособленных энергетических компаний, ранее входивших в состав РАО «ЕЭС России».
Роль государственного регулирования, контроля и надзора за рациональным расходованием топливно-энергетических ресурсов, обеспечением надежного и качественного энергоснабжения потребителей, повышением, наряду с экономической, технологической дисциплины и ответственности всех участников процесса энергоснабжения объективно должна возрасти.
2. Принципиально важными в рыночных условиях являются вопросы обеспечения эффективности энергетики в целом, что во многом будет зависеть от четкого соблюдения нормативных требований всеми участниками рынка электроэнергии, а также проведения единой технической и экономической политики в области энергопроизводства энергопотребления и энергосбережения. В первую очередь это касается небольших компаний и производств, где невозможно самостоятельно решать такие задачи. Консолидирующую роль здесь может и должен играть государственный энергетический надзор.
3. Особую актуальность и значимость приобретает системная работа государственного энергетического надзора при реализации в масштабах всей страны программы обеспечения качества электрической энергии, соответствующего требованиям как внутреннего, так и внешнего рынка.
Надо ли говорить, что жизнь полностью подтвердила правомерность этих доводов? И поэтому вопросы энергоэффективности и надежности вызывают сегодня особую озабоченность высшего руководства страны. Напомню, что сказал
В. В.Путин, выступая на прошлогоднем совещании в Министерстве энергетики по вопросам, связанным с преобразованиями в электроэнергетике: «В июне 2008 года реорганизация РАО «ЕЭС России» будет завершена. И в этот период нельзя допустить потери управляемости электроэнергетикой. Нужно обеспечить гарантированную надежность энергоснабжения населения и экономики».
Позволю себе утверждать, что понятия «нельзя допустить» и «нужно обеспечить» означают необходимость государственного регулирования и эффективного контроля (надзора).
Реформирование – единственный общий термин в определении того, что происходило в энергетике и сфере государственного Энергонадзора в последние годы. На сегодня РАО «ЕЭС России» прекратило свое существование и вновь образовано Министерство энергетики. Однако если электроэнергетика стремительно перешла к тому, что назвали рыночными отношениями, то функции государственного энергонадзора переместились в «чужой монастырь» — Минприроды — и сведены теперь к одной строчке. Исчезло даже понятие энергоэффективности.
Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии РФ» внесены изменения в Положение о теперь подведомственной ему Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Полномочия по контролю и надзору «за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике)» при этом сохранились.
Казалось бы, исходя из Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 Минэнерго совместно с Минприроды осталось «внести согласованные предложения по осуществлению контроля и надзора на объектах топливно-энергетического комплекса» и «предложения о приведении в соответствие актов Правительства РФ». Тем более, что некоторые контрольные функции Минэнерго так и не были отражены в упомянутом Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Они частично содержались в иных нормативных актах, но практически не выполнялись.
Однако, вот казус. Из нового Положения об этой федеральной службе исчезло положение, что она является органом государственного энергетического надзора. И Минэнерго не обозначено в этом статусе. Так исчез государственный энергонадзор, что «подвешивает» возможность реализации ряда важных правовых положений и норм. В частности, становится невозможным привлечение к административной ответственности за правонарушения в топливно-энергетическом комплексе и энергетике, поскольку именно органы государственного энергетического надзора уполномочены рассматривать такие дела, что предусмотрено определенными статьями Кодекса РФ «Об административных правонарушениях».
Вот еще пример. Одно из оснований для прекращения или ограничения подачи энергии Гражданский кодекс РФ связывает с действиями именно органа государственного энергетического надзора. Не станем ли мы после этого свидетелями уникального прецедента в нормотворчестве – приведения законов в соответствие с подзаконными актами? Будем надеяться, что нет.
Что же касается выработки «согласованных предложений по осуществлению контроля и надзора на объектах топливно-энергетического комплекса», то, учитывая существующее состояние правовой базы в рассматриваемой сфере надзора и объективную неделимость технологического надзора в электроэнергетике, представляется, что разделение здесь функций будет необоснованно и неэффективно, и также будет противоречить законодательству.
Иначе говоря, многолетняя практика деятельности бывшего единого органа государственного энергетического надзора – Госэнергонадзора, а также буква и логика действующего законодательства говорят о необходимости возрождения такого органа.
Убежден, что без системного определения и нормативного закрепления роли государственного энергонадзора в современной энергетике, выполнение требуемых задач будет затруднено. Это мнение основано на моем многолетнем опыте руководства крупнейшим ГУ «Свердловгосэнергонадзор».
Государственный инспектор, проводя контроль и выдавая предписание любой организации, должен руководствоваться Положением о своей службе и соответствующими методическими материалами, а не проводить экспресс-мониторинг множества действующих нормативно-правовых актов и, тем более, заниматься их толкованием.
Говоря о необходимости серьезного методического обеспечения деятельности будущего Госэнергонадзора, обратимся, для примера, к осуществлению контроля за системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике. Не скрою, этот вопрос вызывает у меня как у бывшего главного диспетчера энергосистемы особый интерес.
Только реализация оперативно-диспетчерского управления в сочетании с традиционным техническим контролем и надзором в электроэнергетике даст возможность государственному энергонадзору подняться на качественно новый уровень возможностей в обеспечении энергетической безопасности как регионов, так и страны в целом.
Это утверждение связано с пониманием системной надежности, которая определяется не только надежностью входящих в энергосистемы отдельных объектов (электростанций, подстанций, линий электропередач и т. п.). Системная надежность должна обеспечиваться единым управлением этими объектами как в нормальных, так и в ремонтных условиях путем планирования баланса мощностей и режимов и их обеспечения регулированием мощностей и перетоков электроэнергии, а при аварийных ситуациях – действием противоаварийной автоматики и оперативно-диспетчерского персонала.
Казалось бы, к чему здесь эти достаточно банальные для специалистов рассуждения? Эти функции известны и всегда выполнялись ЦДУ ЕЭС, ОДУ и ЦДС энергосистем, а теперь, при реформировании энергетики, должны выполняться соответственно системным оператором и региональными диспетчерскими управлениями. Но, к сожалению, та же авария в Московской энергосистеме в мае 2005 г. показывает, что функции эти выполнялись и выполняются крайне неудовлетворительно.
Таким образом, исходя из необходимости обеспечения системной надежности электроэнергетического комплекса, особенно с учетом реформирования отрасли, представляется своевременным и целесообразным восстановление государственного энергонадзора.
Но сможет ли будущий Госэнергонадзор быть укомплектован специально подготовленным инспекторским персоналом, способным квалифицированно оценивать комплексное состояние оперативно-диспетчерского управления, включая вопросы оснащения объектов системной противоаварийной автоматикой, подготовки персонала и т. п.? Учитывая, что по результатам таких оценок необходимо выдавать обоснованные предписания, несложно предположить, что уровень подготовки инспекторов в территориальных органах должен соответствовать уровню руководителей региональных диспетчерских управлений.
Другой пример. Пункт 31 «Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям», устанавливает, что «в целях проверки обоснованности установления сетевой организацией факта отсутствия технической возможности заявитель вправе обратиться в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по технологическому надзору для получения заключения о наличии (отсутствии) технической возможности технологического присоединения сетевой организацией».
Это предполагает наличие у будущего Госэнергонадзора достоверной информационной базы по всем электросетевым предприятиям, включая последние схемы, где указаны пропускные способности линий в нормальных и ремонтных режимах, замеры потокораспределения, прогнозы роста, выданные ранее технические условия и др. Естественно, и в этом случае нужен специально подготовленный персонал, «режимщики».
Из этих примеров следует, что качественное осуществление новых, достаточно профессионально сложных функций, потребует и новых подходов к организации их исполнения. Представляется, что для квалифицированной реализации каждой из них Госэнергонадзору необходимо будет сформировать рабочие группы из специалистов соответствующих энергетических предприятий, диспетчерских управлений, отраслевой науки, а также юристов и независимых экспертов. Такие группы должны будут разрабатывать критерии оценки, методики и регламенты обследований, программы обучения персонала и т. п.
Закончить мне хотелось бы выдержкой из статьи бывшего руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору К. Б. Пуликовского, опубликованной в 2008 году:
«Изумляют порой обвинения, которые звучат. После какой-нибудь трагедии начинают искать крайнего. Кто-то хочет видеть крайним «Ростехнадзор». Мы – надзорный орган. Это мы найдем того, кто виноват в трагедии, которая нанесла урон технике, природе и жизни человека. Крайним надзорный орган видят те, кто сам не способен обеспечить безопасность».
Совершенно справедливое замечание. Но при одном условии: если надзорный орган полноценно и эффективно реализует полномочия, которыми наделило его государство, а государство, в свою очередь, оптимально концентрирует полномочия, особенно в таких технологически неделимых отраслях, как электроэнергетика. Что же касается будущего органа государственного энергетического надзора, то пожелаем ему быть и занять должное место в сфере обеспечения энергетической безопасности России.
Автор работает в «большой» энергетике с 1971 г., из них 15 лет проработал в системе диспетчерского управления ЕЭС, пройдя путь от диспетчера ЦДС «Свердловэнерго» до начальника ЦДС «Тюменьэнерго», затем в течение 12 лет руководил ГУ «Свердловгосэнергонадзор». В настоящее время заведует кафедрой «Актуальные вопросы энергетики» Инженерной академии в Екатеринбурге, Заслуженный энергетик России.
