Каких только лестных эпитетов не удостоился представленный Правительством РФ проект федерального бюджета на будущий 2002 год. Льстецы из проправительственных фракций Государственной Думы, а также придворные экономисты и журналисты, стремясь угодить начальству, взахлеб хвалили правительственных финансистов, называя предложенный ими бюджет и социально ориентированным, и ориентированным на экономический рост, и стратегически направленным на поддержку передовых отраслей, относя к его достоинствам увязку принципов экономической эффективности и социальной справедливости. На самом деле все это беззастенчивая ложь. По сути, главным и единственным приоритетом бюджетной политики правительства остается удовлетворение претензий кредиторов по обслуживанию и погашению государственного долга, на платежи по которому приходится треть расходов бюджета. А в остальном бюджетная политика противоречит приоритетам и целевым показателям социально-экономического развития страны, как установленным федеральными законами, так и указанным в послании Президента России Федеральному Собранию и программных документах самого правительства. Так, расходы по обслуживанию и погашению государственного долга в 2,3 раза выше предложенных расходов на воспроизводство человеческого потенциала и в 23 выше расходов на воспроизводство научного потенциала нации, определяющего возможности модернизации и будущего развития российской экономики (см. табл.). Проводимая правительством бюджетная политика характеризуется бессистемностью и безответственностью, произвольным нарушением законодательно установленных нормативов ради обслуживания интересов иностранных кредиторов в целях укрепления международного престижа президентских экономистов. Такой подход исключает нормальное бюджетное планирование, которое должно ориентироваться на выполнение основных функций и обязанностей государства перед обществом, включающих обеспечение социальных гарантий, национальной безопасности, социально-экономического и научно-технического развития. Это делает невозможным не только использование бюджета как важнейшего инструмента социально-экономической политики государства, но и финансирование минимально необходимых расходов для выполнения установленных законодательством государственных функций. Среди намеченных правительством основных направлений бюджетной политики на 2002 год нет ни обеспечения законодательно установленных нормативов финансирования важнейших социальных расходов, ни достижения целей повышения уровня жизни населения, ни реализации приоритетов экономической и научно-технической политики. Вместо этого в статье 121 проекта Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год” предлагается приостановить (!) с 1 января по 31 декабря 2002 года действие законодательных актов Российской Федерации, определяющих нормативы финансирования социальных расходов. По сути, Правительство РФ отказывается от выполнения своих обязательств, установленных Законом, нарушая конституционный принцип социального государства. Вместе с тем в проекте закона о бюджете не выполняются установленные законодательством целевые нормативы финансирования обязательств государства в сфере образования и здравоохранения, не предусматривается реальных мер по прекращению деградации социальной сферы в целом. Так, Федеральным законом “Об образовании” государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а проектом консолидированного бюджета на 2002 год предусмотрено лишь около 4%. Федеральным законом “Основы законодательства о культуре” предусматривается, что на нее ежегодно должно направляться не менее 2% расходов федерального бюджета, а в проекте федерального бюджета на 2002 год указано 0,52%. Крайне недостаточны предусмотренные в бюджете ассигнования на науку. Вопреки норме Федерального закона “О науке и государственной научно-технической политике”, регламентирующей выделение средств на финансирование научных исследований и опытно-конструкторских разработок гражданского назначения в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета, правительством в 2002 году предлагается очередное сокращение бюджетных средств, направляемых на финансирование науки (2000 г. —1,85%, 2001 г.—1,85%, 2002 г.— 1,5%). Учитывая рост цен и отмену для науки налоговых льгот, выделенные по разделу “Фундаментальные исследования и содействие НТП” 30,3 млрд. руб. не позволят сохранить в 2002 году для научных коллективов объем реального финансирования даже на уровне текущего года. Кроме того, в 2002 году не планируется индексировать ни надбавки за ученую степень, ни стипендии аспирантам и стажерам. В результате реальная индексация оплаты труда в науке составит в 2002 году 20%. Это свидетельствует о том, что правительство не собирается и в 2002 году решать самую большую для отечественной науки проблему — привлечение и закрепление кадров специалистов. Хотя в числе главных целей политики правительства декларируется “преодоление послекризисного спада уровня жизни», в проекте бюджета не предусматривается выполнение законодательно установленных нормативов финансирования социальной сферы. Единственный позитивный момент в данной области — повышение тарифных ставок бюджетникам в 2002 году в среднем в 1,89 раза, хотя это означает повышение заработной платы не более чем на 40%. При этом в большей части регионов в силу дотационности их бюджетов не удастся обеспечить даже такого повышения заработной платы бюджетникам. Еще хуже обстоят дела с объявленным правительством повышением оплаты труда в правоохранительных органах. Вследствие ликвидации социальных льгот военнослужащим и работникам правоохранительных органов их реальные доходы, несмотря на планируемую индексацию зарплаты, не только не увеличатся, но для многих категорий личного состава даже уменьшатся. Голословными и не соответствующими направлениям бюджетной политики являются декларации правительства о необходимости модернизации экономики. В действительности, ни в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 год, ни в проекте бюджета не указаны конкретные меры по достижению этой цели. Напротив, вопреки требованиям действующего законодательства в проект бюджета не включен Бюджет развития, не предусматриваются государственные гарантии, предоставляемые для привлечения инвестиций в целях модернизации и развития экономики, доля расходов, выделяемая реальному сектору в бюджете, сократилась с 3,8% до 2,8%. Государственная финансовая поддержка отраслей реального сектора малозначительна и распылена, и в основном направляется на покрытие убытков и дотации (угольная промышленность, железнодорожный и водный транспорт), обеспечение безопасности, субсидирование завышенных процентных ставок (т. е. в прибыли коммерческих банков) и т.д. Инвестиции за счет федерального бюджета в 2002 году составят лишь 0,4% ВВП. Такая незначительная сумма не в состоянии оказать сколько-нибудь существенного воздействия на рост инвестиционной активности в стране. При сохранении сложившегося уровня инвестиций уже через три года объем основных производственных фондов сократится на четверть, а еще через три года — наполовину. Будет закреплена сырьевая специализация нашей экономики с характерной зависимостью от внешнего рынка, низкими темпами роста, деградацией сохраняющегося пока научно-промышленного потенциала и, соответственно, утратой внутренних возможностей для самостоятельного развития. Проведенная правительством кампания по укрупнению и сокращению федеральных целевых программ — с 133 до 48 — не решает проблемы поддержки инвестиций. Планируемые государственные капитальные вложения, вся сумма которых не дотягивает даже до 50 млрд. руб. ( 2,5% бюджета), на 70% предназначены для финансирования непроизводственных объектов, а остальная часть — в основном на неотложные нужды по обеспечению безопасности и поддержке функционирования сложных технических систем и т.п. Неуклонно снижается доля бюджетных расходов по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство» — в 2001 году — 0,3% ВВП, в 2002 году — 0,2%. Проектом бюджета предусмотрено возместить в 2002 году часть затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельхозпроизводителями в 2001—2002 годах в российских кредитных организациях. Этого явно недостаточно для их поддержки. Следует отметить, что реализация ряда планируемых правительством мер создаст дополнительные барьеры, затрудняющие рост инвестиций и ухудшающие условия экономического роста. К их числу, прежде всего, относятся следующие: cокращение конечного спроса на 500 млрд. руб. вследствие крупномасштабных платежей по внешнему долгу; уменьшение инвестиционных ресурсов для развития производственной сферы более чем на 150 млрд. руб. вследствие эмиссии новых государственных обязательств, что эквивалентно 7,7 % всего объема прогнозируемых на будущий год инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования и почти в четыре раза превышает объем федеральной адресной инвестиционной программы на 2002 год; искусственное увеличение платежей по государственному долгу на 15 млрд. руб. путем переоформления государственных ценных бумаг, которые находятся в распоряжении Центрального банка Российской Федерации, в рыночные облигации, и разрешение ему эмитировать собственные долговые обязательства. В целом эти меры окажут депрессивное влияние на экономику, так как будут препятствовать притоку денег в развитие производства и провоцировать втягивание государства в сооружение новой «финансовой пирамиды» с риском последующего кризиса финансовой системы; искусственная «стерилизация свободной денежной массы», что означает дальнейшее сохранение острой нехватки денег и отсутствие механизмов их притока в производственную сферу, продолжение долларизации экономики и скованности возможностей государства по управлению уровнем экономической и инвестиционной активности; опережающее повышение цен на энергоносители и услуги естественных монополий уже стало одним из главных факторов разорения целых отраслей промышленности, строительства, транспорта, сельского хозяйства и неплатежеспособности около половины промышленных предприятий. Продолжение этих тенденций, планируемое правительством, повлечет за собой дальнейшее ухудшение финансового положения и конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, станет серьезным препятствием на пути экономического роста; отсутствие действенных мер по поддержке экспорта наукоемких товаров влечет за собой стабилизацию сырьевой специализации российской экономики, ее чрезмерную зависимость от конъюнктуры мирового рынка и, как следствие, сокращение и без того крайне низкой доли российских товаров на мировом рынке. Очевидны макроэкономические последствия предлагаемой правительством бюджетной политики — сжатие конечного спроса, ухудшение условий инновационной и инвестиционной активности. Ее продолжение не позволит в полной мере использовать благоприятную экономическую конъюнктуру для перелома тенденции деградации производственного потенциала и перехода к быстрому и устойчивому экономическому росту. В результате ухудшения условий экономического роста прирост валового внутреннего продукта (ВВП), по оценкам ведущих центров макроэкономического прогнозирования, может сократиться с 5,5% в этом году до 1,5—2% в следующем, что, по сути, означает стагнацию экономики, ее втягивание в еще один виток деградации и спада. В то же время при проведении активной политики поддержки экономического роста можно рассчитывать на то, что темп прироста ВВП в 2002 году составит не менее 6%. Но для этого должны быть реализованы меры, заложенные в экономической программе народно-патриотических сил (НПСР), в том числе связанные с соответствующей бюджетной политикой. С учетом нынешнего состояния российского научно-производственного потенциала выйти на устойчивый экономический рост возможно только при условии прироста инвестиций в размерах не ниже 20% в год. В противном случае выбытие производственных мощностей будет существенно превышать ввод новых и продолжится сжатие производственного потенциала страны. Объективные возможности роста капиталовложений значительны — объем сбережений, формирующихся в российской экономике, в полтора раза превышает объем инвестиций, что, наряду с колоссальными суммами нелегально вывозимого капитала и потерями в связи с долларизацией экономики, создает возможности для не менее чем трехкратного повышения объема инвестиций. Для кардинального повышения инвестиционной и инновационной активности предлагаемая НПСР концепция бюджетной политики предусматривает необходимую систему мер государственной экономической политики, включая использование государственных гарантий под привлечение кредитов для финансирования перспективных проектов модернизации экономики, развертывание системы банков развития, реализацию целевых инвестиционных программ структурной перестройки экономики, переориентацию денежной политики на кредитование производственной сферы, прекращение нелегального вывоза капитала. При этом для удержания инфляции в заданных пределах (не более 13%) необходимо кардинально повысить эффективность контроля за ценами на энергоносители, товары и услуги естественных монополий, максимально сдерживая их рост, ограничивая его темпом роста потребительских цен. Политика поддержки экономического роста, стимулирования инвестиционной и инновационной активности, а также выполнения социальных обязательств государства потребует существенного повышения расходов федерального бюджета. Так, непроцентные расходы федерального бюджета (без социального налога) должны составить не менее 17,4% ВВП. С учетом расходов на обслуживание государственного долга расходная часть федерального бюджета (без социального налога) составит не менее 20,1% ВВП, а с учетом социального налога — 22,5%. Необходимое для этого повышение бюджетных доходов может быть достигнуто без увеличения налогов — за счет изъятия в доход бюджета большей части природной ренты, пресечения нелегального вывоза капитала и уклонений от уплаты налогов по экспортно-импортным операциям, повышения эффективности использования госимущества и других контролируемых государством источников. В частности, введение налога на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых, пропорционального объему горной ренты, образующейся на конкретных месторождениях, уже в будущем году может дать не менее 100 млрд. руб., что составляет не более 1/20 от объема всей образующейся в российской добывающей промышленности природной ренты. Еще 70 млрд. руб. может дать увеличение ставок экспортных пошлин на сырьевые товары за счет их приведения в соответствие со ставками пошлин на вывоз энергоносителей, которые должны быть не меньше 25%. Не менее 15 млрд.руб. даст увеличение платежей за загрязнение природной среды. Кроме того, на 25 млрд. руб. должны быть увеличены неналоговые платежи за пользование невоспроизводимыми и уникальными природными ресурсами путем продажи прав на доступ к ним (включая радиочастоты, земельные участки, морские биоресурсы и т.п.). Еще более весомое увеличение бюджетных доходов может дать пресечение нелегального вывоза капитала и возврат ранее вывезенных сумм. Совокупная величина официально учтенной непоступившей экспортной выручки за 1992—2000 гг. составляет 49,3 млрд. долл., что вместе с приростом экспортных кредитов, предоставленных нефинансовыми предприятиями нерезидентам в сумме 38,2 млрд. долл., составляет 87,5 млрд. долл. При этом недобросовестные экспортеры фактически утаили этот объем доходов от налогообложения, вследствие чего в государственный бюджет не поступило налога на прибыль в сумме 30 млрд. долл., что превышает потребности страны в погашении внешних займов в ближайшие годы. Как ни странно, налоговая недоимка по невозвращенной в страну валютной выручке на сумму, эквивалентную всему федеральному бюджету, не особенно заботит налоговые органы и правительство. Также, впрочем, как и вывоз капитала на 40 млрд. долл. по импортным кредитам и авансам, по которым не поступило ни импорта, ни импортных пошлин, ни налогов. Между тем немедленное возбуждение уголовных дел по фактам уклонения от налогов на миллиарды рублей по совершенным и зафиксированным внешнеторговым операциям позволило бы уже в будущем году вернуть в доход бюджета не менее 80 млрд. руб. Потенциальная сумма бюджетных доходов, по указанным выше источникам, составляет несколько триллионов рублей, которые, разумеется, не удастся взять сразу. Но если немедленно развернуть соответствующую работу, уже в будущем году можно получить около 300 млрд. руб. в доход федерального бюджета. Еще 55 млрд. руб. может быть получено за счет повышения собираемости налогов, до 20 млрд. руб. может дать увеличение поступлений от акцизов на водку и ликеро-водочные изделия. Кроме того, возможно увеличение неналоговых доходов на 53 млрд. руб. за счет роста доходов от имущества, находящегося в государственной муниципальной собственности или деятельности. В том числе на 22 млрд. руб. можно увеличить поступающие в федеральный бюджет дивиденды по акциям, принадлежащим государству, и прочие доходы от сдачи в аренду госимущества, на 6 млрд. руб. может быть увеличен объем перечисляемой в бюджет прибыли Центрального банка, которая в настоящее время искусственно занижается. Еще на 20 млрд. руб. можно ожидать увеличения поступлений налогов на прибыль и налога на добавленную стоимость за счет повышения прироста ВВП с 4,3% до 6,0% при той поддержке экономического роста, которую предлагает НПСР. Всего, исходя из объективных возможностей увеличения бюджетных доходов и в соответствии с предлагаемой НПСР концепцией бюджетной политики, доходы федерального бюджета могут повыситься на 425 млрд. руб. по сравнению с правительственным вариантом проекта. При этом не предполагается увеличения налогов на производственную деятельность: прирост доходов достигается за счет изъятия в пользу государства природной ренты, налогообложения ранее сокрытых и незаконно вывезенных из России доходов, повышения собираемости налогов и эффективности использования государственного имущества. За счет увеличения бюджетных доходов и снижения необоснованного профицита бюджета для обеспечения полноценного финансирования критически важных для будущего развития страны бюджетных расходов концепция НПСР предполагает их увеличение на 551,5 млрд. руб., или на 28% по сравнению с правительственным вариантом. Наряду с указанными выше источниками увеличения доходов бюджета есть и дополнительные резервы. В частности, остатки средств на начало 2002 г. составят около 300 млрд. руб. По меньшей мере половина этой суммы, в размере не менее 160,7 млрд. руб., может быть направлена на финансирование пенсий, что позволит увеличить размер средней пенсии в 1,5 раза, довести размер минимальной пенсии до 900 рублей в месяц, погасить задолженность правительства перед Пенсионным фондом, а также решить проблему формирования накопительной части Пенсионного фонда. Кроме ассигнований на безвозвратной основе, бюджетная концепция НПСР предусматривает в восстанавливаемом Бюджете развития на 2002 г. предоставление государственных гарантий на привлечение кредитов и инвестиций в финансирование приоритетных направлений структурной перестройки и модернизации экономики в объеме не менее 65 млрд. руб. Бюджетных расходов на эти цели не потребуется, в то же время в результате стимулирования инвестиционной деятельности повысятся темпы социально-экономического развития и укрепится доходная часть бюджета. Возможное и целесообразное увеличение доходов бюджета позволит обойтись без новых заимствований для его обслуживания: исчезнет необходимость в размещении новых государственных обязательств, привлечении кредитов иностранных коммерческих банков, продаже имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, особенно учитывая нынешнее состояние фондового рынка и вероятные котировки акций предлагаемых к приватизации объектов собственников. Вместе с тем запредельно высокие платежи по государственному долгу требуют его реструктуризации. В частности, необходимо отказаться от надуманных операций по увеличению долговых обязательств правительства перед Центральным банком, а также урегулировать вопрос государственного долга перед Центральным банком в целом. Это позволило бы сэкономить не менее 20 млрд. руб. бюджетных денег и сократить государственный долг более чем на 500 млрд. руб. Для решения проблемы внешнего долга не обойтись без его реструктуризации со списанием не менее половины суммы или использования схемы «долги в обмен на инвестиции», предусматривающей сохранение выплачиваемых денег внутри страны и использование кредитов Центрального банка. Предлагаемая НПСР бюджетная и экономическая политика предусматривает распределение дополнительных доходов федерального бюджета по следующим приоритетным направлениям: восстановление вкладов населения в Сбербанке России; повышение заработной платы работникам бюджетных отраслей; погашение задолженности перед поставщиками продукции для государственных нужд; финансирование инвестиций в развитие экономики, включая создание лизинговых компаний для приобретения транспортных средств и сельскохозяйственной техники отечественного производства; финансирование экспорта высокотехнологичной продукции; финансирование модернизации жилищно-коммунального хозяйства; досрочное погашение наиболее дорогих в обслуживании облигаций государственного долга. Таким образом, в отличие от правительства НПСР считает необходимым проведение активной и целенаправленной бюджетной политики, ориентированной на решение ключевых проблем социально-экономического развития страны, обеспечение быстрого и устойчивого экономического роста, кардинального повышения уровня жизни населения. В зависимости от того будет она воспринята или нет, можно будет судить об истинных намерениях правительства и послушной ему коалиции думских депутатских объединений.
Рисунок Альфреда ШТАБЕЛЯ
Расходование средств федерального бюджета в 2002 году
(проект)
млрд. рублей бюджета / в % к расходам Платежи по государственному долгу 698,8 35,9 в том числе: расходы на обслуживание, 289,7 14,8 расходы на погашение 428,0 21,9 Обеспечение функционирования 253,7 13,0 государства Национальная оборона 282,6 14,5 Воспроизводство человеческого 268,9 13,8 потенциала (расходы по разделам: «Образование», «Социальная политика», «Здравоохранение», «Культура, искусство и кинемотография».) Развитие экономики, 79,2 4,0 в том числе: воспроизводство научного потенциала 30,3 1,6
государственные капитальные вложения 48,9 2,6
