Любой профессионально грамотный специалист, имеющий амбиции и время, способен разработать структуру, систему, композицию нормативных документов в своей области, например, радиационной безопасности источников ионизирующего излучения. Система будет состоять из минимального (как ему будет казаться) числа непротиворечивых названий документов, обязательных и рекомендательных.
С их помощью, по его мнению, можно будет проектировать, создавать и эксплуатировать эти источники, а также при необходимости получать лицензии организациям и разрешения физическим лицам на соответствующий вид деятельности.
Если у этого специалиста хватит трудолюбия, то он может также написать тексты этих документов и, взглянув на дело рук своих, сказать: ”Это хорошо”. Если б этот специалист был Богом, то остальные люди использовали бы комплект богоданных документов для своей работы… И что, разве не было бы критики в адрес их автора? Разве не нашли бы противоречий в текстах? Или в других странах не создали бы иных систем, созданных иными людьми?
Как известно, предпоследний раз Господь напрямую крупно общался с тварным миром, когда даровал Пятикнижие, Тору. Потом 70 мудрецов независимо друг от друга перевели ее на греческий, причем слово в слово. Но даже в иудео-христианской цивилизации существует огромная литература, критикующая противоречия и непоследовательность Торы. А это – творение одного автора. Что уж говорить о нормативном документе (НД), разработанном коллективом в 5-10 смертных и впитавшем замечания и предложения еще десятка таких же специалистов?
Так как НД должен исполняться многими людьми (проектантами, строителями, эксплуатационниками, инспекторами), то к его разработке также привлекаются различные специалисты, и он направляется на отзыв в разные организации и ведомства.
Конечный текст – это всегда компромисс, равнодействующая мнений. И нет одного критерия истинности мнений, так как практика у каждого участника разработки различна. Многое решает их личностный авторитет, статус, ведомственная принадлежность и даже громкость голоса в дискуссиях. Можно даже сформулировать правило: любой НД может быть подвергнут уничижительной и уничтожающей критике, может быть признан внутренне противоречивым, противоречащим другим документам, неполным, излишним, ненужным и т. п.
В этом смысле любая из критических статей воспринимается как один из запоздалых отзывов на публикацию проекта документа, который может быть использован при его переработке наряду с другими. В частности, те фрагменты статей, которые содержат критику общего технического регламента “О ядерной и радиационной безопасности”, будут рассмотрены рабочей группой по его разработке и, надеюсь, окажутся ей полезными.
То есть, деятельность по разработке НД так уж устроена, что единственным критерием его “правильности” является согласованность мнений его авторов. И любое критическое мнение, как это ни обидно критику, полезно для совершенствования текста лишь постольку, поскольку воспринято всем коллективом авторов. Хотя каждый критик претендует на правильность своей позиции, эта претензия может быть реализована лишь согласительным совещанием.
Вот почему огромную роль в разработке НД играет процедура. И я, как администратор, не вмешиваюсь в существо текста, но строго слежу за соблюдением процедуры, которая установлена целым рядом нормативных документов, и предусматривает как ряд согласительных совещаний, так и непременное согласование проекта НД заинтересованными ведомствами перед его публикацией в открытой печати.
И когда Ростехнадзор обвиняют, что он наплодил большое число якобы ненужных и противоречивых федеральных норм и правил, то это результат незнания процедуры: все федеральные нормы и правила, к примеру, в области использования атомной энергии разработаны совместно с Росатомом, а в ряде случаев с Роспотребнадзором, Минтрансом и другими заинтересованными ведомствами.
К слову, федеральных норм и правил не так уж много. Для номенклатуры объектов (атомные станции, исследовательские установки, ядерные судовые установки, предприятия топливного цикла, радиационные источники и т.п.) общее число федеральных норм и правил, утвержденных Ростехнадзором, не превышает ста и относится ко всем видам деятельности на них: размещение, проектирование, сооружение, эксплуатация, включая ее продление и вывод из нее.
В настоящее время эти документы пересматриваются при разработке технических регламентов. К сожалению, процедура их разработки прописана в Федеральном законе “О техническом регулировании” не так подробно и тщательно, как в Постановлении Правительства Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 1511 “Об утверждении Положения о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии и перечня федеральных норм и правил в области использования атомной энергии” (с изменениями от 26 июня 1999 г., 5 июля 2000 г.), хотя бы потому, что в отличие от упомянутого закона распространяется на все отрасли и ведомства. Поэтому конструктивное взаимодействие ведомств при разработке технических регламентов играет определяющую роль.
Так в области использования атомной энергии после административной реформы, стабилизации кадрового состава основных ведомств и формирования государственных долгосрочных программ развития ядерного комплекса на первый план также выступает проблема эффективного сотрудничества ведомств при исполнении этих программ.
Из обсуждений этой проблемы со специалистами самого разного уровня взаимодействующих ведомств, складывается впечатление, что многие препятствия сотрудничеству вытекают из отсутствия ясности и единства в понимании идеологии безопасности. Опубликовав книгу «Идеология безопасности» и питая иллюзию об обладании такой ясностью, я хотел бы высказать некоторые предложения для обсуждения.
Разумеется, обилие обязательных НД, содержащих различные требования, и наличие нескольких инспекторов, надзирающих за исполнением требований, мешает нормальной работе. И здесь ведомства должны бы совместно распутывать существующие организационные проблемы, и я знаю многих руководителей, которые стремятся к этому. Вместе с тем у сообщества ведомственных специалистов сложилось разное понимание важнейших терминов (авария, безопасность, риск), используются различные методы их классификации, расчета и оценки, различна практика их использования и, соответственно, наблюдается разное отношение к текстам, в которых эти понятия применяются, в частности, в некоторых федеральных законах и положениях о ведомствах.
Это не терминологическая, а лингвистическая проблема различия профессиональных языков, и она постепенно преодолевается при тесном взаимодействии ведомств.
Так для надзорных органов важным является четкое определение предмета надзора, т. е. о безопасности кого (чего) и о какой безопасности ведется речь.
В примере с радиационным источником имеется в виду радиационная безопасность, но только когда появляется дополнение, становится ясно, кто должен осуществлять надзор: радиационная безопасность человека – Роспотребнадзор, радиационная безопасность объекта – Ростехнадзор. В давнем соглашении о разделении ответственности этих ведомств, носивших еще старые наименования, так и было написано.
В нормативных документах существует два определения понятия безопасность — как состояние защищенности и как свойство объекта. А в разграничении предмета надзора между ведомствами кажется очевидным, что санитарно-эпидемиологический надзор за состоянием защищенности человека (включая персонал) не должен пересекаться с технологическим надзором за свойствами объекта ограничивать воздействие нормативными пределами.
При том, что сами нормативные пределы известны и уже установлены санитарными нормами. То есть специалисты по радиационной медицине установили состояние защищенности, а технологи должны создавать такие объекты, чтобы при любых режимах их эксплуатации это состояние сохранялось.
Мировой опыт свидетельствует, что в странах, использующих атомную энергию, всегда есть две группы специалистов. Одни занимаются радиационной защитой. Это специалисты по радиационной медицине, радиационной безопасности человека, физике, биофизике, изучающие воздействие радиации на человека и окружающую среду.
Другая группа специалистов занимается ядерной и радиационной безопасностью объектов использования атомной энергии, их технологией, деятельностью на них (проектирование, сооружение, эксплуатация) с тем, чтобы величины радиационного воздействия на человека и окружающую среду не превышали нормативных пределов, установленных специалистами первой группы.
Представляется очевидным, что деятельность первой группы осуществляется согласно федеральным законам “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” и “О радиационной безопасности населения” и не относится к техническому регулированию, которым должна заниматься вторая группа. Более того, одни и те же физики – специалисты по радиационной безопасности – должны четко изменять цели своих исследований в зависимости от того, к безопасности чего – человека или объекта – относятся результаты.
Если бы такое разграничение было четко проведено, прежде всего, в умах, то не было бы многих споров и недоразумений. На мой взгляд, наиболее ярко это недоразумение проявляется в отношении к техническому регулированию. Ведь если непредвзято прочитать закон о нем, то предметом его действия являются правоотношения при производстве продукции, процессах ее производства, эксплуатации и т.п., а не здоровье человека.
Закон не направлен на обеспечение здоровья. Но на это направлена большая часть всего законодательства в техногенной сфере, т.е. на выполнение санитарных норм, установленных двумя указанными выше законами, и технические регламенты должны им удовлетворять. То есть предмет закона «О техническом регулировании» (свойства объектов) совсем иной, чем предмет законов “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” и “О радиационной безопасности населения” (состояние защищенности и благополучие человека). То есть сферы санитарно-эпидемиологического благополучия человека и технического регулирования объектов абсолютно различны.
Читателю может показаться противоречивым то, что в начале статьи я критиковал умозрительные системы НД, а в завершение сам предложил собственную систему разграничения функций ведомств. Я же не вижу противоречия по двум причинам. Во-первых, мое предложение не умозрительно, а вытекает из той идеологии безопасности, которая базируется на анализе существующей практики различных специалистов, принадлежащих разным ведомствам.
А во-вторых, хотя данное предложение ни в коем случае не следует рассматривать как позицию Ростехнадзора, оно уже было реализовано однажды в межведомственном соглашении Санэпиднадзора и Госатомнадзора, не претендует на всеобщность, а опубликовано для обсуждения наряду с иными подходами. Думается, что мнение научного сообщества должно оставаться одним из важнейших источников государственных решений. Борис Гордон, директор Научно-технического центра ядерно-радиационной безопасности, профессор МИФИ
