С 1 февраля 2002 года вступил в действие Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (далее — Закон). Принятие и введение его в действие являются знаковым событием нашей жизни. Это было сделано не только и не столько для удовлетворения требований международной общественности, как это хотят представить, сколько исходя из внутренних потребностей российского бизнеса, в целях создания современной либеральной рыночной среды с единым для всех рыночных порядком.
Равенство конкурентных возможностей и основанный на нем конкурентный порядок являются основополагающими признаками демократического государства с рыночной экономикой, а важнейшая функция такого государства — создание и поддержание этого порядка.
Если некоторые участники рынка совершают незаконные операции, получают от этого доходы и затем различными способами легализуют их, они подрывают прежде всего существующий конкурентный порядок и тем самым снижают эффективность рыночных механизмов. Становясь в результате незаконной деятельности собственниками ресурсов, они приобретают конкурентные преимущества перед законопослушными участниками рынка. Перед последними возникает дилемма: либо оказаться побежденными своими конкурентами, либо самим преступить закон. При терпимом отношении государства к нарушениям законодательства бизнес все чаще будет выбирать второе. В таких условиях теневая экономика быстро прогрессирует, вовлекая в свой оборот все больше участников рынка и тесня реальный бизнес, основанный на уважении к закону и строгом его исполнении. Справедливости ради необходимо отметить, что подобные тенденции наблюдаются не только в России, но и в других странах.
В последней четверти прошлого века под влиянием процессов глобализации, появления новых информационных и финансовых технологий возник самостоятельный, фактически вышедший из-под государственной юрисдикции транснациональный капитал. В своей деятельности, сопоставимой по масштабам с экономиками США и ЕС, он опирался на рынки евровалют, систему транснациональных банков, разветвленную сеть офшоров и глобальные компьютерные сети, обеспечивающие возможность практически мгновенных перетоков капитала.
Таким образом получил развитие мировой финансовый рынок, не прозрачный для национальных надзорных органов.
Однако транснациональный капитал оказался благоприятной питательной средой для теневых и криминальных структур, поскольку позволял выводить из-под государственной юрисдикции и отмывать в офшорных «прачечных» незаконно полученные доходы. Так же, как и в России, это создавало неравные с теневиками условия ведения бизнеса для законопослушных участников рынка, что подрывало уже установившийся в развитых странах конкурентный порядок. По оценкам международных экспертов, в мировой финансовой системе обращается ежегодно до 1,4 трлн. долларов, полученных незаконным путем. Западные страны не смирились с подобным положением дел. Еще в 1990 году ими была принята Страсбургская конвенция Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов, полученных от преступной деятельности». В 90-е годы около 70 стран мира приняли законодательные акты, направленные на противодействие отмыванию капиталов, полученных преступным путем, и повышение прозрачности проводимых операций. Этими документами был задан вектор развития международного банковского сообщества на ближайшие десятилетия. Именно такого рода Закон был принят и в России в августе прошлого года.
Закон ставит перед банками задачи по сбору и представлению информации о сделках, подлежащих обязательному контролю, уполномоченному на то органу — Комитету Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ), а также по организации специального внутреннего контроля (в значении, определенном Законом).
На Банк России была возложена разработка порядка сбора и представления указанной информации, а также рекомендаций по организации специального внутреннего контроля в банках и осуществления контроля за исполнением кредитными организациями требований Закона. Во исполнение этих требований разработана и принята соответствующая нормативная база.
Принципиально важно подчеркнуть, что Банк России предоставил свои коммуникационные сети для передачи информации от банков в уполномоченный орган. Это позволило обеспечить требуемую Законом оперативность передачи информации, которая должна осуществляться в течение дня, следующего за днем проведения операции, высокую ее защищенность от несанкционированного доступа к ней, и возможность автоматизированной обработки всего потока информации в уполномоченном органе.
Что касается организации внутреннего контроля, то при этом Банк России старался совместить, с одной стороны, высокую степень доверия к кредитным организациями, с другой — контроль за конечными результатами выполняемой ими работы. В связи с этим кредитные организации, будучи ориентированы на конечные результаты работы, были вместе с тем достаточно свободны в выборе методик, технологий и самой организации работы.
Международные эксперты, анализировавшие эту работу, единодушно отмечают, что методические принципы, положенные в основу организации специального внутреннего контроля в российских коммерческих банках, и технология передачи информации полностью отвечают современным требованиям.
Каковы результаты работы банковской системы за время действия Закона?
После нарастания потока ежедневной информации, направляемой в КФМ по сделкам, подлежащим обязательному контролю, с середины февраля объем этой информации стабилизировался на уровне 6,5—7,0 мегабайта, что означает передачу сведений о примерно 1500—1800 операциях. Эта информация поступает из 50—60 регионов.
Особое внимание при передаче этих сведений уделяется обеспечению гарантированности доставки информации, ее конфиденциальности (в том числе и по отношению к сотрудникам Банка России), а также целостности и контроля подлинности.
Банк России видит необходимость дальнейшего совершенствования подготовки и передачи информации, предоставляемой кредитными организациями в КФМ.
Это касается преимущественно тех операций, вид и параметры которых не точно указаны в Законе, но которые в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона тем не менее должны быть идентифицированы самими кредитными организациями. В связи с этим необходимо отметить сложность определения подозрительных операций, не имеющих точных законодательно установленных критериев. Безусловно, предпочтительным был бы путь максимально точного, исчерпывающего, законодательно закрепленного перечня признаков таких сделок. Но сделать это, по-видимому, невозможно, поскольку появление новых схем сделок, имеющих целью обойти Закон, как правило, опережает темпы законотворческого процесса.
Мировая практика выработала две модели решения этой проблемы. Первая — государство принимает Закон, определяющий общие цели и задачи деятельности финансовых учреждений, с предоставлением им самых широких полномочий по выявлению подозрительных сделок. Но при этом устанавливается весьма высокая планка ответственности в случаях осуществления подозрительных операций, о которых не было сделано своевременного сообщения в финансовую разведку.
В некоторых странах пошли по другому пути, включив максимально подробно описанные признаки подозрительных операций в законодательные акты. При этом финансовым организациям оставляется определенная свобода действий по самостоятельной оценке подозрительности операций. Российский Закон разработан на основе этой второй модели.
Наша позиция заключается в том, что на основе мировой и отечественной практики необходимо совершенствовать Закон путем внесения в него более подробного перечня подозрительных операций. Для этого необходима прежде всего помощь банковского сообщества и Ассоциации российских банков.
Важнейшей проблемой является создание системы подготовки для кредитных организаций такого персонала, который имел бы достаточные знания и навыки для квалифицированного выполнения требований российского законодательства по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем. По видам обучения эта система должна включать в себя как элементы базового образования, получаемого в высших учебных заведениях, так и высокоразвитую подсистему переподготовки кадров.
Банк России имеет договоренность с рядом высших учебных заведений по введению в их программы обучения специализации по этому направлению. Мы начали также работу по проведению семинаров, посвященных этой тематике.
К числу вопросов, стоящих перед банковским сообществом в связи с введением в действие Закона, относятся вопросы повышения прозрачности работы с использованием информации, направляемой из кредитных организаций. Необходимо отметить, что подобные проблемы волнуют финансовые организации практически всех стран, где введены подобные законы. Полагаем, что они должны решаться на законодательном уровне путем дополнения Закона соответствующими нормами.
Понятно, что часть этой работы всегда будет носить конфиденциальный характер. Но, с другой стороны, очевидно, что финансовые структуры имеют право на определенную осведомленность в отношении эффективности деятельности по реализации Закона, что поможет в целом повысить ее результативность. Здесь важно найти золотую середину.
В условиях глобализации важнейшим является вопрос существования нашей банковской системы в рамках мирового финансового сообщества. Направление его развития и отношение к проблеме отмывания денег вполне определенно — противодействие легализации преступных доходов будет только нарастать, приобретая все больший масштаб и более диверсифицированные формы. Поэтому задача наших банков (безусловно, с учетом российских особенностей) — стать активными участниками работы по противодействию отмыванию капиталов, полученных преступным путем, осуществляемой международным сообществом.
