Огромный разнообразный потенциал России — территориальный, людской, природный, научный, производственно-технический — является не только решающей предпосылкой ускоренного социально-экономического подъема, но и определяющим фактором в наших внешнеполитических отношениях, из-за этого порой весьма напряженных и чреватых угрозой национальной безопасности. Исторический опыт войн и мира убедительно показывает, что возможным средством доступа к нашим ресурсным источникам, помимо прямого захвата, враждебные и конкурирующие силы рассматривают их дробление и расчленение путем разрушения территориальной целостности государства. А в настоящее время этому способствуют слабость центральной власти, сепаратистские устремления региональных элит и дезинтеграционные процессы в российской экономике.
Отсюда первостепенная задача — всемерное усиление организационных функций федерального управления, направленных на укрепление, интеграцию и защиту жизненного пространства России.
Для эффективного управления государством, регулирования общественного развития, формирования единого хозяйственного комплекса и рынка, обеспечения обороноспособности и безопасности необходимо страну разделить по совокупности критериев — экономических, ресурсных, геополитических, географических и др. — на соответствующие части. Однако существующее у нас двухуровневое административно-территориальное деление — государственное региональное (89 субъектов Федерации) и самоуправляемое местное (около трех десятков тысяч городов, городских и сельских районов, сельсоветов) не способствует укреплению федеративной государственности, усилению центральной власти и экономической мощи страны.
Нашу страну характеризуют ничем не оправданные раздробленность и мелкомасштабность административных территорий, отсутствие должной территориально-хозяйственной специализации и комплексности, а с управленческой точки зрения — оторванность федеральных властных структур от региональных, отсутствие между ними (при разбухшем аппарате) прочных скрепляющих «уз». Нигде в мире нет ничего похожего на российское административно-территориальное деление, которое не соответствует никаким научным теориям управления. Даже в дореволюционной России было вдвое меньше (на современной территории) губерний и областей. А ведь именно от обоснованности территориального размежевания во многом зависят устойчивость, эффективность и безопасность функционирования государства, в том числе успехи экономических преобразований.
Крайняя актуальность реконструкции административно-территориального деления обусловлена, прежде всего ориентацией государства на осуществление экономической реформы в основном силами и средствами регионов — субъектов Федерации. Однако мелкие областные единицы существенно затрудняют формирование полноценных территориально-хозяйственных комплексов и емких региональных рынков, усложняют территориально-комплексное планирование и прогнозирование, не способствуют регионализации экономической реформы и интеграции хозяйства на сопредельных территориях.
Полезно вспомнить, что при переходе к нэпу, расширении свободной коммерческой деятельности и сохранении централизованного планирования, у нас создали укрупненные административные территории на экономической основе. А резко раздробились они к середине 30-х годов с началом усиления директивного централизованного руководства, поскольку, как официально подчеркивалось, это облегчало партийным органам выполнять руководящие функции, а попутно принижать значение набиравшей силу местной руководящей элиты.
Исторический опыт масштабных преобразований от эпохи Петра Великого до последних советских десятилетий наглядно учит, что любые реформы успешно идут лишь при сильной централизованной власти. Поэтому необходимо — особенно в переходный период — усилить наиболее слабые — территориальные — структуры управления государства. К этому побуждают нас и такие реалии, как обострение межнациональных отношений, многочисленные нарушения Конституции и федеральных законов субъектами Федерации, выход НАТО к границам России, попытки игнорирования ее голоса при разрешении международных конфликтов (югославский кризис) и др.
Думается, преодолеть недостатки существующей территориально-организационной системы можно прежде всего введением территориального деления федерального уровня без изменения состава и границ нынешних образований государственного регионального (национальные республики, края, области) и негосударственного, местного (муниципального) уровней. Поскольку организационно-хозяйственная функция — важнейшая для государства в регулируемой рыночной экономике, то в основу нового государственно-территориального устройства следует положить не национальный или формальный административный признаки, а экономическое районирование. Правовое основание для подобного реформирования и создания федеральным центром своих органов власти в регионах дает российская Конституция (ст. 71, 78, 83).
Таким образом, речь идет о создании федеральных административно-хозяйственных образований в границах крупных экономических районов (макрорегионов) страны. Недаром в обиходе у нас широко пользуются не адресами областей, а экономических районов: «на Урале», «в Сибири» и др. Этим крупным, межрегиональным единицам государственно-территориального устройства и надо придать авторитетный правовой статус федеральных округов без права отделения.
Они должны решать общенациональные задачи, цементируя единое политическое и экономическое пространство России, и на них как на базовую федеративную структуру прежде всего будет опираться Центр в своих взаимоотношениях с территориями. Поэтому в округах, в соответствии с положениями Конституции России, необходимо будет создать федеральные органы власти и управления, передав им из центра часть функций регулирования, координации, распоряжения, надзора и контроля.
В округах целесообразно будет иметь и территориальные органы (представительства) Федерального собрания, Президента, правительства, ликвидировав их нынешние многочисленные представительства в регионах, а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др. Такие органы, помимо общей координации и контроля за деятельностью регионов, смогут сосредоточиться на вопросах, отнесенных Конституцией к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Напомним, до революции подобными административными образованиями являлись генерал-губернаторства, включавшие по несколько губерний и областей. В советские годы крупные экономические районы были объектами территориального планирования, а в настоящее время в этих районах образовано восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, не проявляющих однако должной активности из-за отсутствия у них необходимого государственно-правового статуса. В границах регионов, входящих в эти восемь ассоциаций, и удобно будет создать указанные федеральные округа.
В многоресурсных макрорегионах, которые получат административный статус, в отличие от нынешних областей и республик, появятся благоприятные условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования межрегиональных корпоративных производственно-коммерческих структур, крупных и диверсифицированных территориально-производственных комплексов, а также региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой. Ведь на Урал, например, приходится суммарной прибыли предприятий в 7 раз больше, чем в среднем на один его регион, в Поволжье — в 8, на Северном Кавказе – в 10, в Центре — в 13 раз больше. Создадутся также благоприятные предпосылки для инвестиционной деятельности, реализации крупных хозяйственных и социальных проектов в рамках федеральных и региональных программ, обоснованной дифференциации экономических регуляторов (налогов, цен, тарифов и др.), налаживания самофинансирования и товарного самообеспечения, организации системы государственной поддержки слаборазвитых и депрессивных территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов и др.
В границах макрорегионов целесообразно в качестве основного звена хозяйственного управления образовать межрегиональные промышленные и агропромышленные корпорации («Металл Урала», «Сибирский лес» и др.). Такие объединения будут отличаться большой устойчивостью, динамизмом и конкурентностью не только на отечественном, но и мировом рынке.
При укрупненном административном делении страны существенно улучшатся условия федерального управления в целом. Количество территориальных инстанций, с которыми сейчас имеют дело центральные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, налогообложения, приватизации и проч., сократится в 5—10 раз, так как Центр при 10—12 административных округах будет иметь столько же «подопечных» вместо нынешних 89. Преимущества макрорегионов скажутся также в управлении федеральными энергетическими системами, путями сообщения, телекоммуникациями, в обеспечении обороноспособности, правопорядка и национальной безопасности.
Предлагаемая система административно-территориального устройства с четырьмя уровнями управления — федеральным, окружным, региональным и местным — позволит укрепить роль центральной власти и усилить ее консолидацию с региональными и местными властями, а, следовательно, тем повысить устойчивость, эффективность и безопасность функционирования государственного механизма, придать политическую, экономическую и социальную стабильность России, использовать конституционные заслоны против ее распада и расчленения ресурсного потенциала. Предлагаемое административно-территориальное устройство страны позволит реализовать признанные во всем мире бесспорные выгоды хозяйственной интеграции, которые намного превосходят «преимущества» суверенизации мелких территориальных образований, в том числе выделенных по национальному признаку, не способных развиваться самостоятельно, без экономической поддержки со стороны. Но эти выгоды достижимы лишь при решительном отказе от тупиковой политики беспредельной самостийностии и сепаратизма, ведущей к пагубной хозяйственной замкнутости регионов в ущерб общегосударственному разделению труда, и сопровождающейся неизбежным ухудшением жизненного уровня народа.
Алеко Адамеску, доктор экономических наук, профессор Виктор Кистанов доктор экономических наук, профессор
