вице-президент Российского газового общества
Основными причинами неэффективности рыночных преобразований в коммунальной сфере эксперты Российского газового общества считают отсутствие в нормативно-правовых документах четкого определения базовых понятий «коммунальная услуга», «управление многоквартирным домом» и «управляющая компания», что ведет из-за их неопределенности к противоречиям с действующим законодательством, а также неготовность основных участников рынка жилищно-коммунальных услуг действовать на новом правовом поле.
Реформируя жилищные правоотношения, законодатель ввел ряд новых понятий и внес новое содержание в существующую терминологию в жилищном законодательстве. Однако на наш взгляд отдельные его нормы, особенно в части энергоснабжения населения, противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации. Так, по-прежнему, отсутствует общее содержательное определение понятия «коммунальные услуги». Жилищный кодекс содержит только названия услуг, которые законодатель считает коммунальными.
Из состава перечисленных в Кодексе платежей следует, что плата за жилое помещение для его собственника в многоквартирном доме включает в себя только плату за содержание и ремонт помещения, в том числе за услуги и работы по управлению домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества, а также плату за коммунальные услуги, включая холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление (теплоснабжение).
При этом из коммунальных услуг исключены вывоз твердых бытовых отходов, ремонт и замена электрического, газового, санитарно-технического и отопительного оборудования, устранение засоров системы канализации, наладка, промывка и регулировка трубопроводов и т.п.
Однако в соответствии со статьей 157 Кодекса размер платы за коммунальные услуги рассчитывается, исходя из объема потребляемых коммунальных ресурсов – это холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, бытовой газ в баллонах, тепловая энергия (твердое топливо). Таким образом, произошло смешение двух понятий: «коммунальных ресурсов» — газа, электроэнергии, воды, то есть товара, и «коммунальных услуг» как видов деятельности. И эта системная ошибка пронизывает все жилищное законодательство.
Поэтому возникает вопрос, а правомерно ли использовать термин «коммунальная услуга», в частности, для энергоснабжения населения?
Гражданское и жилищное законодательство не содержат определения понятия «услуга». Однако мы считаем, что все виды услуг имеют общие черты и поэтому порядок их осуществления должен регулироваться одинаковыми по смыслу, адекватными нормами Гражданского кодекса. Согласно его статье 779 возмездное оказание услуги – это совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности.
Следовательно, исходя из перечисления коммунальных услуг в Жилищном кодексе (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление), ответ на поставленный вопрос нужно искать не в жилищном, а в гражданском законодательстве о водо-, электро-, газо- и теплоснабжении. Поэтому, являясь в соответствии с Гражданским кодексом отдельным видом договора купли-продажи, договор энергоснабжения по набору квалифицирующих его признаков никак не может быть признан разновидностью договора оказания услуг.
Главное отличие его — в особенности предмета договора энергоснабжения, который включает в себя два рода объектов: — это, во-первых, действия энергоснабжающей организации по подаче энергии в сети абонента и соответствующие действия абонента по приему энергии и ее оплате. Причем передача и потребление энергии только через присоединенную сеть являются одной из главных особенностей договора энергоснабжения;
— во-вторых, товар, то есть подаваемую энергию как специфический объект отношений по энергоснабжению.
Поэтому применение к таким договорам норм главы 39 Кодекса о возмездном оказании услуг является ошибочным, а формулировка «коммунальные услуги» относительно того же газоснабжения вообще юридически некорректна.
Каким же образом жилищное законодательство вообще регулирует отношения межу собственниками помещения, управляющими компаниями и ресурсоснабжающими организациями? К сожалению, его непродуманность провоцирует многочисленные конфликты, причины которых следующие:
— отсутствие в Жилищном кодексе четкого содержательного определения понятия «управление многоквартирным домом»; — отсутствие порядка перевода граждан на договорные отношения с управляющими компаниями;
— отсутствие типового договора между ресурсоснабжающими организациями и управляющими компаниями;
— не решена проблема учета энергоресурсов и связанная с ней установка приборов учета;
— нет четких гарантий добросовестности работы управляющих компаний и требуемых критериев их финансовой состоятельности.
Рассмотрим некоторые их них.
Управление многоквартирным домом. Жилищный кодекс посвящает управлению многоквартирным домом целый раздел, однако законодатель не счел необходимым дать определение этому понятию. Все это приводит к разночтениям жилищного и гражданского законодательства.
Так, Гражданский кодекс (ст.91) установил, что собственники квартир для обеспечения эксплуатации (заметим — не для управления) многоквартирного дома, пользования квартирами и их общим имуществом образуют товарищества собственников жилья. Это значит, что законодатель не предусматривает за товариществами функций управления домом.
Договорные отношения с управляющими компаниями. Жилищный кодекс наделяет правом осуществлять газоснабжение собственников в многоквартирном доме исключительно управляющие организации, что не приводит к прекращению имеющихся у региональных газовых организаций прямых договоров газоснабжения, в соответствии с которыми снабжение газом населения осуществляется по внешним сетям сбытовыми организациями «Газпрома» и внутридомовым сетям, которые являются общим имуществом и находятся в общей долевой собственности жителей дома.
Поэтому управляющая компания может обращаться с предложениями о заключении договора с ресурсоснабжающей организацией только при условии, что физическими лицами в порядке ст. 546 Гражданского кодекса будут расторгнуты действующие договоры с региональными газоснабжающими организациями.
Необходимо отметить еще один очень важный аспект в договорных отношениях. Как уже отмечалось, договоры электро-, газо-, тепло, водоснабжения и водоотведения регулируются положениями договора энергоснабжения, который относится к категории публичных договоров. В соответствии с нормами статьи 426 Гражданского кодекса отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары и услуги не допускается. Статьей 26 Закона «О газоснабжении» также запрещен необоснованный отказ поставщиками газа в заключение договора поставки газа с отдельными потребителями.
Однако одним из основных признаков публичных договоров является его строго ограниченный субъектный состав: потребитель – физические лица и коммерческая организация — поставщик. Исходя из статьи 2 Закона «О газоснабжении» поставщиком (газоснабжающей организацией) является собственник газа, осуществляющий продажу и транспортировку сетевого газа по своим газопроводам потребителям, а потребителем газа является юридическое либо физическое лицо, имеющее в собственности внутридомовые сети, приобретающее газ у поставщика и использующее его в качестве топлива или сырья.
В случае появления в данной схеме договорных отношений посредника, его отношения с газоснабжающей организацией не будут регулироваться нормами публичного договора. Следовательно, для газоснабжающей организации заключение договора о газоснабжении с управляющей компанией перестает быть обязательным.
Аналогичный вывод относительно заключения договора поставки газа сделан Высшим Арбитражным Судом РФ в Постановлении от 12 июля 2005 года № 3007/05, в соответствии с которым отказ поставщика газа от заключения договора поставки с газораспределительной организацией, не являющейся потребителем и выступающей в качестве перепродавца газа, не является нарушением антимонопольного законодательства.
Очевидно, что включение в жилищное законодательство норм о непосредственном оказании услуг по газоснабжению управляющими компаниями, вызвано незнанием специфики действующих отношений в сфере газоснабжения населения, которое регулируется Законом «О газоснабжении».
А кому же предоставляется исключительное право осуществлять энергоснабжение, в том числе газоснабжение населения вместо газовых компаний, и способны ли они это осуществить?
Законодатель не определяет, кто должен выступать в роли управляющего многоквартирным домом. Пункт 4 статьи 155 Жилищного кодекса косвенно указывает, что в этом качестве может действовать либо «юридическое лицо, независимо от организационно-правовой формы, либо индивидуальный предприниматель». Жилищное законодательство также позволяет управляющим компаниям заключать по своему выбору договоры на техническое обслуживание со специализированными организациями или самим осуществлять техническое обслуживание. Тем более что законодательство о лицензировании позволяет заниматься организациям и индивидуальным предпринимателям эксплуатацией газовых сетей и газового оборудования без лицензий.
Вместе с тем, Жилищный кодекс не установил никаких требований к профессионализму и финансовой состоятельности новых управляющих компаний, которые будут предлагать свои услуги. При этом отсутствуют законодательно установленные механизмы обеспечения исполнения обязательств управляющими компаниями (лицензирование, страхование).
Сегодня задолженность населения страны по коммунальным платежам составляет около 70 мрлд. рублей, а с учетом того, что с 1 января 2006 года решением ФСТ в тарифы на транспортировку газа ГРО не включаются затраты, связанные с обслуживанием внутридомового газового оборудования, у граждан появляются дополнительные расходы и на его содержание. Это может очень скоро привести к возникновению задолженности управляющих компаний и последующему их банкротству, что негативно отразится на обеспечении энергоресурсами населения.
Выводы
Состояние жилищно-коммунального хозяйства, безусловно, требует преобразований, однако они должны способствовать повышению качества жизни населения, а не развалу коммунальной инфраструктуры. Без поправок и изменений Жилищного кодекса переход к управлению многоквартирными домами невозможен или весьма рискован.
Поэтому необходимо устранить ошибку в смешении понятий «коммунальная услуга» и «ресурс» либо, исключив из списка коммунальных услуг, закрепить исключительное право водо- и энергоснабжения за ресурсоснабжающими организациями, а также устранить все другие, упомянутые выше огрехи жилищно-коммунального законодательства.
