Моисей Гельман
Предлагается принять закон «Об управлении качеством продукции и технических сооружений и обращении с ними на всех этапах жизненного цикла».
Цель закона: совершенствование нормативно-технического регулирования по защите потребителей от некачественных, в том числе потенциально опасных, физических объектов — товарной продукции и технических сооружений, и обращению с ними на всех этапах их жизненного цикла с целью повышения конкурентоспособности отечественной экономики.
Правовые основы стандартизации и управления качеством продукции
Согласно теории права юридические законы регулируют наиболее важные общественные отношения субъектов различных видов деятельности. Под регулированием общественных отношений следует понимать установление норм и правил, регламентирующих поведение и взаимоотношения людей в различных сферах человеческой деятельности, а также установление норм и правил использования и производства ими различных объектов. Поэтому регулирование общественных отношений условно можно разделить на две большие группы: социальное и несоциальное.
При этом различают нормативное регулирование, воздействующее на неопределённый круг лиц (объектов), и ненормативное (казуальное), воздействующее на конкретного человека (конкретный объект) или определённую группу лиц (объектов) регулирования. Нормативное регулирование может быть правовым и неправовым. Правовое регулирование регламентируют законодательными и подзаконными актами, обязательными для исполнения, неправовое – нормативными документами, которые исполняются добровольно и носят рекомендательный или информирующий характер. Ненормативное регулирование, как правило, неправовое.
Социальное регулирование означает регламентирование поведения людей и их общественных отношений для достижения определенных целей.
Под несоциальным регулированием следует понимать нормирование свойств и характеристик различных объектов, и установление правил, регулирующих обращение с ними человека. Одним из видов несоциального нормативного регулирования является стандартизация.
Стандартизация – нормативное регулирование, основанное на установлении единообразных правил, регламентирующих обращение человека с идентичными объектами, и унификацию их свойств и характеристик.
В зависимости от области применения различают множество видов стандартизации (нормативного регулирования): техническую (применительно к физическим объектам – различным видам товарной продукции и технических сооружений) или нормативно-техническую, биологическую или нормативно- биологическую, санитарно-гигиеническую, фитосанитарную, ветеринарную, образовательную, финансовую, бухгалтерскую, лечебно-медицинскую, в области труда и иную.
Предметами предлагаемого закона являются техническая стандартизация – регулирование норм и характеристик физических объектов, а также правил обращения с ними на всех этапах их жизненного цикла, и сертификация – контроль упомянутых норм, характеристик и правил с целью подтверждения их соответствия требуемым. Регулирование и контроль образуют систему управления качеством физических объектов и обращением с ними.
Под качеством физического объекта понимают совокупность его свойств, выражаемых соответствующими нормируемыми характеристиками.
Исходя из сказанного выше, можно сформулировать следующее определение технической стандартизации (нормативно-технического регулирования):
Под технической стандартизацией различных физических объектов — продукции и сооружений следует понимать регламентирование их качества и обращения с ними на всех этапах их жизненного цикла путем унификации свойств и характеристик идентичных объектов и правил обращения с ними.
Из приведенного определения следует необходимость четкого разделения документов по технической стандартизации на технические стандарты свойств и характеристик и технические правила обращения с объектами. Стандартизация в иных сферах (образование, банковское дело, бухгалтерский учет, лечебно-медицинские методы и технологии, сельхозработы, ветеринария, санитария и гигиена и др.) должна регулироваться иными, соответствующими, стандартами и правилами. В законе «О техническом регулировании» все свалено в одну кучу.
Для упрощения в дальнейшем изложении под термином «стандартизация» будем понимать техническую стандартизацию, под стандартами – технические стандарты, и под правилами обращения с объектами – технические правила.
Как отмечалось, юридические законы регулируют наиболее важные общественные отношения субъектов различных видов деятельности. Очевидно, под наиболее важными следует понимать, в первую очередь, отношения, правовое регулирование которых связано с необходимостью реализации ряда конституционных положений, включая обеспечение прав и свобод граждан и их групп (объединений), государственная защита которых гарантирована Конституцией РФ. В социально-экономических и хозяйственных видах деятельности это права потребителей на приобретение качественных, в том числе безопасных товаров и услуг, право на охрану их труда, здоровья, и др. Кроме того, государство обязано обеспечивать интересы страны, в том числе ее безопасность, что тоже требует создания различных материальных ресурсов заданного качества.
Потребители продукции, особенно граждане, как правило, не имеют возможностей контролировать ее производство, а значит — качество. К примеру, при строительстве различных зданий и сооружений в отсутствие независимого поэтапного контроля выполнения работ могут появляться скрытые, опасные впоследствии для жизни людей, изъяны. То же самое может происходить в производстве самолетов, продуктов питания, лекарственных препаратов и в иных сферах товарного производства.
Согласно положениям Конституции России государство гарантирует защиту прав и свобод граждан, включая охрану их жизни и здоровья. Поэтому оно обязано регламентировать и контролировать качество соответствующих видов продукции и сооружений, а также безопасное использование потенциально опасных видов продукции (сооружений) на всех этапах их жизненного цикла. Начинаться этот процесс должен с принятия соответствующих нормативно-правовых документов, необходимых для выполнения государством своих конституционных обязанностей.
Положения и нормы Конституции России, как акта наивысшей для страны юридической силы, являются критериями выбора предметов правового регулирования и самого регулирования для всех законодательных и подзаконных актов, включая стандарты и правила.
Так как реализация многих прав граждан и обязанностей государства связана с товарным производством, а также со строительством и эксплуатацией различных зданий, сооружений и иных технических объектов, то соблюдения в хозяйственно-экономической деятельности только общих социальных норм, которые должны обеспечивать осуществление конституционных прав и свобод граждан, недостаточно. Для этого необходимо ещё и обязательное выполнение определённых технических и технологических норм, а также требований и условий при строительстве и эксплуатации различных потенциально опасных объектов на всех этапах их жизненного цикла, при производстве различных видов продукции, товаров и услуг и др.
Эти нормы, требования и условия весьма специфичны в каждой из множества отраслей экономики и товарного производства. Кроме того, они связаны с прогрессом науки, техники и технологий, и каждые 3-5 лет приходится корректировать нормируемые технические и технологические характеристики. Так как изменение законодательных актов нередко занимает несколько лет, то законами устанавливают общие правила нормативно-правового регулирования, а конкретные свойства и характеристики, обеспечивающие требуемое качество отдельных видов продукции, регламентируются соответствующими нормативно-техническими документами.
Очевидно, обязательны для применения только те нормы и требования к продукции и сооружениям, которые связаны с обеспечением конституционных прав и свобод граждан, а также интересов государства Из этого следует обязательность применения стандартов и правил, содержащих такие нормы и требования, а для идентификации такие нормативные документы стандартизации следует именовать государственные стандарты свойств и характеристик объектов (ГОСТы) и государственные правила обращения с потенциально опасными объектами. Они должны иметь статус подзаконных актов.
Добровольно используемые документы не имеют статуса подзаконных актов, это стандарты предприятий и отраслевые стандарты (ОСТы), а также технические и технологические регламенты предприятий и отраслевые технические и технологические регламенты. Под регламентом следует понимать его традиционное назначение – правила и порядок выполнения тех или иных действий. Разрабатывают их самостоятельно предприятия для внутреннего применения, а также группы предприятий и корпорации для совместного использования, например, в рамках кооперационных производств.
Итак, нормативные документы по технической стандартизации, имеющие статус подзаконных актов, по виду правового регулирования делятся на две группы — государственные стандарты – ГОСТы и государственные правила.
ГОСТы предназначены для регулирования качества различных видов продукции и сооружений путем нормирования их свойств и характеристик.
Государственные правила обращения с потенциально опасными объектами регламентируют условия действий и взаимодействия субъектов экономических, хозяйственных и производственных отношений с целью безопасного использования продукции и сооружений, потенциально опасных для человека и окружающей среды, на всех этапах их жизненного цикла: при проектировании, изготовлении, использовании, реализации, ремонтах и продлении ресурса, хранении, консервации и утилизации, а также условия взаимодействия субъектов с этими объектами.
Ситуация с нормативно-техническим регулированием
С принятием в конце 2002 г. ФЗ «О техническом регулировании» (далее ФЗ) этим законом в нарушение части «р» ст. 71 Конституции РФ вывели из перечня предметов ведения Российской Федерации стандарты, отменив закон «О стандартизации», а прежде обязательные государственные стандарты заменили техническими регламентами, изменив их назначение. Технические регламенты до 2007 г. имели статус федеральных законов, что противоречило основам права. При этом в ФЗ был допущен ряд принципиальных ошибок, которые не позволяют разработать требуемые этим законом нормативно-технические документы, и одновременно нарушается ряд конституционных положений.
Главная ошибка – в технических регламентах попытались объединить два различных вида правового регулирования: нормирование качества продукции и регулирование безопасного использования потенциально опасной продукции (объектов) на всех этапах жизненного цикла. При этом технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования к характеристикам продукции, обеспечивающие только ее безопасность для человека и окружающей среды. Но эти требования в одних случаях оказываются явно недостаточными, а в других – абсурдными.
Так, вопреки упомянутым выше положениям Конституции РФ в технических регламентах требования к качеству продуктов питания подменены только требованиями к их безопасности, что далеко не одно и то же. К примеру, колбаса может быть изготовлена безопасной для потребления, но вместо мяса содержать крахмал и пищевые добавки, имитирующие колбасный вкус. Причём, согласно п. 7 ст. 7 ФЗ, «технический регламент не может содержать требований к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции», что создаёт прямую угрозу населению страны. Какова должна быть «длительность использования», чтобы остаться живым, не оговаривается.
Статья 18 ФЗ предусматривает, что потребитель якобы сможет самостоятельно выбрать качественную продукцию по документу, подтверждающему её соответствие требованиям технических регламентов или условиям договоров. Подтверждение соответствия может быть добровольным или обязательным (ст. 20 ФЗ). Однако согласно п. 1 ст. 23 ФЗ «обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента», т. е. на соответствие опять же требованиям только безопасности. При этом в ФЗ отсутствуют условия и критерии обязательности подтверждения соответствия, а допустимость добровольного его подтверждения нарушает положение части 1 ст. 45 Конституции РФ о гарантированности государственной защиты прав человека, к коим относится и право на охрану здоровья.
Так как недостоверность подтверждения соответствия не является уголовно наказуемым преступлением, то созданы условия для массового обмана потребителей путем фальсификации продукции. Вместе с тем, отсутствие государственного контроля за качеством продукции при добровольности подтверждения соответствия ведёт к экономической деятельности, направленной на недобросовестную конкуренцию путем производства более дешевой некачественной продукции, что противоречит части 2 ст. 34 Конституции РФ.
Принципы, положенные в основу ФЗ, нарушают конституционные права граждан, как потребителей товаров и услуг, и интересы государства и общества, способствуют производству опасной, некачественной продукции, что делает ее неконкурентоспособной, создают условия для коррупции и в результате препятствуют модернизации экономики.
Сказанное наглядно видно и на примерах технических регламентов, содержащих требования к безопасности продукции в тех случаях, когда она сама по себе опасна, что бессмысленно. Так, тремя государственными программами, которые не были выполнены, предусматривалась разработка техрегламентов по безопасности различных, причем, весьма опасных для человека энергоустановок и энергосистем. Раньше для них обязательными являлись соответствующие правила их строительства и эксплуатации, строгое соблюдение которых гарантировало безопасность рабочего персонала. Нынче же число катастроф на предприятиях с человеческими жертвами растет.
Или, к примеру, принят техрегламент по безопасности машин и механизмов. Но, во-первых, они сами по себе тоже опасны. А, во-вторых, это громадная номенклатура, относящаяся к различным отраслям промышленности, транспорта, строительства, ЖКХ, и насчитывающая сотни тысяч наименований. А согласно ФЗ потребовалось свести все разнообразные требования по безопасности к совершенно различным объектам в один многостраничный документ. Но такой техрегламент на все случаи жизни невозможно не только читать: каждого пользователя будет интересовать одна или несколько страниц, содержимое которых касается только его деятельности, и отыскать их в громадном фолианте окажется затруднительно. Такой документ невозможно грамотно написать, так как он согласно ФЗ должен содержать общие правила идентификации громадного количества совершенно разных объектов нормативно-технического регулирования, да ещё с учётом их применения в различных сферах эксплуатации.
Столь же абсурден техрегламент «О безопасности средств индивидуальной защиты», так как речь должна идти о защите этими средствами человека, а не только о безопасности самих этих средств. Требования к их исполнению и качеству, причем для каждого вида, прежде регламентировались соответствующими ГОСТами.
В общем случае для обеспечения безопасности продукции необходимо выполнять множество требований к качеству ее исполнения и использованию на всех этапах жизненного цикла, для чего технические регламенты принципиально непригодны. И вот почему.
Требования техрегламента к тому или иному виду безопасности продукции или объекта выполнимы лишь при соблюдении всей совокупности требований к качеству исполнения их узлов и компонентов. Так, к примеру, безопасность самолета и авиапассажиров зависит, в том числе, от механических (прочностных) свойств и характеристик болтов, шайб и гаек, которыми колеса крепятся к стойке шасси, а пассажирские кресла — к салону. Поэтому в техрегламент по безопасности авиалайнеров должны быть переписаны технические нормы и характеристики из всего множества нормативных документов, разработанных для производства самолетов различных типов, а также их узлов и комплектации. Такой документ напоминает плохую и явно избыточную по содержанию копию технического задания на виртуальный летательный аппарат.
Но одни и те же узлы и виды комплектации, взять хотя бы болты с гайками и шайбами, применяются не только в авиастроении. Получается, придется каждый раз переписывать все их нормируемые характеристики во многие технические регламенты. Конечно же, поступать так абсурдно. Ведь изготовителям различных изделий необходимы лишь предназначенные для них документы, а громадные фолианты в виде компиляции требований и норм на все случаи жизни будут не только вносить путаницу в производство, но и препятствовать его модернизации до внесения поправок в соответствующие техрегламенты.
В результате ФЗ, противоречащий основам теории права, международной практике, общепринятым понятиям и Конституции страны, внёс немалый хаос в законодательную и иную нормативно-правовую деятельность и нанёс существенный ущерб интересам России. В частности, в нарушение положений Конституции законом провоцируется диктат монополистов. Они с отменой обязательности соблюдения ГОСТов и невозможности для потребителей во многих случаях опереться на нормированные характеристики качества продукции, пишут теперь свои, выгодные им нормативно-технические документы, и обязательность их соблюдения указывают в контрактах на поставки своей продукции и оказание услуг. Например, медицинские томографы являются средствами измерений, однако стандарты, нормирующие их метрологические характеристики, в частности, погрешность, отсутствуют. Поэтому фирмы-изготовители продают метрологически не аттестованные томографы, и врачи во многих случаях исследований не могут достоверно диагностировать то или иное заболевание.
Аналогичная ситуация с досмотровыми установками. Их чувствительность, требуемая для обнаружения спрятанной на теле человека взрывчатки, не нормируется, поэтому закуплено множество бесполезных для этой цели металлодетекторов. Зато, к примеру, вследствие добровольности применения государственного стандарта на измерение расхода жидких и газообразных углеводородов бюджет страны лишился существенных доходов.
Сегодня в России вместо одного действуют семь (!) различных режимов нормативно-технического регулирования. К каким опасным последствиям это приводит можно было видеть на примере пущенных в эксплуатацию на трассе Москва-Петербург скоростных электропоездов «Сапсан», изготовленных немецкой фирмой «Сименс». Для них на трассе специально уложили новые рельсы — японские. Но после 40 тысяч км пробега были выявлены недопустимые дефекты колес поездов, что грозило катастрофами.
Оказалось, профиль поверхности качения немецких колес существенно отличается от профиля поверхности японских рельсов, с которыми они взаимодействуют, так как изготовлены вне системных требований по стандартам разных стран. Российские же ГОСТы, которыми пренебрегли, регламентировали комплекс системных требований к качеству исполнения колесных пар и рельсового пути как единой системы с учетом их динамического взаимодействия. Пришлось колесные пары уже после начала эксплуатации «Сапсанов» переделывать. Спрашивается. куда глядел Росжелнадзор?
Вместе с тем, ничем не ограничиваемая экспансия зарубежных стандартов под вывеской российских чревата окончательным изгнанием с внутреннего рынка отечественной продукции, невзирая на ее качество.
Ничем не обоснованная замена прежней нормативно-технической базы страны, насчитывавшей около 170 000 документов, в числе которых значилось примерно 25 000 государственных стандартов, на так и не определённое до сих пор количество необходимых технических регламентов, требует громадных финансовых затрат и отвлекает правительство страны от решения насущных задач. За первые девять лет после принятия закона на псевдореформу технического регулирования было потрачено несколько миллиардов рублей, но ничего почти не сделано – принято менее 20 техрегламентов, более половины которых не действует, то есть цели реформы не достигнуты. За эти деньги уже давно можно было обновить стандарты и другие нормативные документы, согласовав их с международными с учётом национальных интересов страны.
Для сравнения: в США действуют свыше 44 000 обязательных для применения государственных стандартов, в законодательных актах содержатся ссылки на 10 000 из них, а всего стандартов, включая корпоративные, 93 000. Иначе говоря, там, как прежде в Советском Союзе, выстроено научно обоснованное дерево стандартизации по принципу от общего к частному.
За первые девять лет после вступления закона в силу на псевдореформу технического регулирования потрачено несколько миллиардов рублей, но ничего почти не сделано – принято менее 20 техрегламентов. Однако более половины из них не действуют, то есть цели реформы не достигнуты. За эти деньги уже давно можно было обновить стандарты и другие нормативные документы, согласовав их с международными с учётом национальных интересов страны, и отказаться от закона «О техническом регулировании».
Сегодня хаос в российском нормативно-техническом регулировании, который раскручивался почти 10 лет, перенесен на единую таможенную территорию Беларуси, России и Казахстана. Государственные органы трех стран показали свою несостоятельность в разработке единых технических регламентов Таможенного союза.
Произошло это из-за порочности соответствующих национальных законов и надуманности требований техрегламентов. Поэтому и методические принципы их разработки, в том числе критерии выбора предметов нормативно-технического регулирования и самого регулирования не могли быть объективно оговорены межгосударственным правовым актом. При этом члены Координационного комитета Таможенного союза пошли на опасное сокращение видов продукции, подлежащих обязательной сертификации, а тем самым на уменьшение числа требуемых единых техрегламентов.
Опасность усугубляется отсутствием уголовного наказания в случае недостоверности подтверждения изготовителем продукции ее соответствия требованиям техрегламентов. При этом во многих единых техрегламентах в сравнении с российскими на одни и те же виды продукции либо существенно занижены требования к ее безопасности, либо вообще исключена обязательность сертификации. Сделано это без какого-либо обоснования. Вот несколько примеров.
В российском техническом регламенте «О безопасности машин и оборудования» указано 104 вида машин и технологического оборудования, которые применяются в промышленности и подлежат ввиду их большой потенциальной опасности обязательной сертификации. А в одноименном едином техрегламенте Таможенного союза обязательной сертификации должны подвергаться машины и оборудование всего 9 наименований. От нее освобождено вообще какое-либо промышленное оборудование, включая горношахтное и нефтегазовое, что совершенно недопустимо. С принятием единого техрегламента Таможенного союза прекратил свое действие одноименный российский нормативный документ, вследствие чего на тех же угольных шахтах и предприятиях нефтяной и газовой отраслей значительно возрос риск аварий и катастроф.
То же самое произошло с проектом единого технического регламента «О безопасности лифтов». В нем отсутствует множество норм и положений, содержащихся в одноименном техническом регламенте России, выполнение которых необходимо для обеспечения высокой надежности лифтов и их безопасности для пассажиров на всех этапах жизненного цикла оборудования. Однако в проекте единого техрегламента нормы безопасности лифтов ограничены только этапом их продажи без учета требований монтажа, последующей эксплуатации, капитальных ремонтов и продления ресурса, демонтажа и утилизации.
В проект техрегламента о безопасности моющих средств из-за беспринципной позиции представителя российской стороны внесены нормы допустимых концентраций вредных веществ, предложенные представителями Казахстана, которые существенно превышают российские. Эти нормы из российских ГОСТов исключены свыше 10 лет тому назад, но они выгодны казахстанским изготовителям стиральных порошков. В частности, сохранены в них и ядовитые фосфаты, опасные для человека и окружающей среды, и которых уже давно нет в европейских моющих средствах.
Таким образом, после вступления России в ВТО, российский рынок оказался открытым для опасной и некачественной продукции, что угрожает безопасности граждан.
Во многом этому поспособствует то обстоятельство, что, в отличие от законодательства стран Евросоюза, в России, Беларуси и Казахстане не предусмотрены ни уголовная ответственность, ни разорительные штрафы за поставки некачественной, не соответствующей нормативно-техническим требованиям, продукции. Очень странно, но против принятия межгосударственного соглашения об ответственности за нарушения норм единых технических регламентов выступили представители российских Минэкономразвития, Минпромторга и Минюста, что делает эти документы, как и в России, фактически необязательными для исполнения. Учитывая, что с принятием единых техрегламентов утратили силу национальные, ситуация с безопасностью продукции на рынках стран Таможенного союза приняла угрожающий характер.
При правовой приоритетности на таможенной территории единых техрегламентов весьма странным выглядит рассмотрение в Государственной Думе законопроекта «О стандартизации в Российской Федерации», который уже принят в первом чтении. Для подтверждения соответствия требованиям единых технических регламентов могут добровольно использоваться соответствующие стандарты. Но тогда они тоже должны быть едиными, межгосударственными, удовлетворяющими нормам межгосударственного соглашения в рамках Таможенного союза. В таком случае российский закон о стандартизации оказывается юридически ничтожным. К тому же он противоречит нормам самого права. Вот краткий перечень некоторых основных замечаний по законопроекту:
1. Согласно ст. 71 Конституции РФ стандарты находятся в ведении Российской Федерации. Однако в паспорте законопроекта указано, что предмет закона – совместного ведения. Это является нарушением Конституции.
2. В стране не существует национальных органов исполнительной власти, поэтому не может быть и национального органа стандартизации, о котором сказано в законопроекте. В стране действуют органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.
3. В законопроекте приведены два взаимоисключающих определения стандарта, при этом указано, что они национальные, а это характеризует их принадлежность к национальным республикам – субъектам Федерации. Но наличие таких стандартов противоречит упомянутой ст. 71 Конституции.
4. Стандарт должен разрабатываться не на основе консенсуса, как предписано законопроектом, а в результате проведения соответствующей НИОКР с последующей независимой экспертизой результатов исследований. Ведь никому не приходило в голову согласовывать Уголовный Кодекс РФ с уголовниками. Допущение упомянутого консенсуса является коррупционной нормой и спровоцирует сговор при принятии стандартов. Такие случаи известны.
5. В законопроекте отсутствуют предметы регулирования (стандартизации) и критерии их выбора, что делает этот акт бессмысленным ввиду его практической бесполезности для разработки стандартов. Однако в него включены многочисленные статьи, представляющие собой содержимое нормативных документов Росстандарта, в частности, Положение об этом федеральном органе, что не имеет отношения к законодательству.
6. Законопроект предписывает добровольное применение стандартов, за исключением относящихся к ВПК, перечисленных в его ст. 6. Добровольность исключает законодательное регулирование, так как федеральные законы регулируют наиболее значимые общественные отношения. Поэтому нормативно-правовой акт о стандартизации должен иметь статус подзаконного акта, с включением упомянутой ст. 6 законопроекта в соответствующий раздел закона «О техническом регулировании».
7. В Таможенном союзе действуют единые технические регламенты. Поэтому и стандарты, используемые для подтверждения соответствия продукции требованиям единых техрегламентов, должны быть едиными. Для этого необходимо принять закон Таможенного союза о стандартизации и сертификации, что делает законопроект о стандартизации в Российской Федерации бессмысленным.
Принципы закона «Об управлении качеством товарной продукции и технических сооружений и обращении с ними на всех этапах жизненного цикла»
В ФЗ «О техническом регулировании» была предпринята с самого начала обреченная на провал попытка совместить в техническом регламенте два различных вида правового регулирования – нормирование свойств и характеристик физических объектов и регулирование безопасного использования потенциально опасных физических объектов на всех этапах их жизненного цикла.
Стандартизация – нормативно-техническое регулирование качества продукции, как всякое регулирование, согласно азам теории управления, должно контролироваться. В нашем случае — это процедура подтверждения соответствия объекта требованиям соответствующих стандартов и правил, именуемая сертификацией. Таким образом, стандартизация и сертификация образуют систему управления качеством продукции. В ней стандартизация – регулирующее звено (звено прямой связи) регламентирует требования к качеству продукции, а сертификация – звено контроля соблюдения этих требований (звено обратной связи).
Для устойчивости и эффективности работы указанной системы необходимо выполнять определенные условия, в частности, придерживаться одинаковых требований к качеству идентичных видов продукции. Существование в стране множества различных требований, предъявляемых к одним и тем же видам продукции, что допускается законом «О техническом регулировании», чревато хаосом и техногенными катастрофами.
Так как стандартизация и сертификация являются основополагающими процедурами в процессе управления качеством, они должны регламентироваться единым законом — «Об управлении качеством товарной продукции и технических сооружений и обращении с ними на всех этапах жизненного цикла».
Для гармонизации отечественных документов стандартизации с европейскими надо следовать в русле международных стандартов ISO, регламентирующих условия системного управления качеством продукции на основе единства ее стандартизации и сертификации. Система ISO давно была положена в основу российской системы стандартизации ГОСТ Р, однако ряд ее стандартов нуждается в обновлении, а также необходимо пополнить их перечень.
Государственные стандарты являются одним из эффективных средств защиты на внутреннем рынке интересов отечественных производителей и потребителей продукции. Они должны регламентировать также требования к совместимости определенных видов отечественной и импортной продукции. Для этого, в частности, надо запрещать ввоз и применение противоречащих ГОСТам некоторых видов зарубежных машин, оборудования и потребительских товаров, к примеру, электротехническую продукцию и энергетическое оборудование на напряжение с частотой 60 Гц, принятой в качестве стандарта в США для защиты своего электроэнергетического рынка. Не должны ввозиться и металлические трубы с дюймовой резьбой. И т. д.
Но у нас с отменой обязательности ГОСТов и появления множества разновидностей сертификатов качества продукции внутренний рынок оказался во многом открытым для некачественных дешевых и опасных зарубежных товаров. Сделано это было в полном противоречии с Конституцией России, но чтобы «устранить барьеры в торговле» перед вступлением в ВТО. Их и устранили. Почти полностью.
Государственные стандарты и правила должны разрабатываться в виде пакетов, комплекс положений и норм каждого из которых ориентирован на определенные объекты нормативно-технического регулирования, охватывает все этапы их жизненного цикла и удовлетворяет условиям модернизации экономики. Основой для выбора объектов стандартизации и формирования пакетов стандартов и правил могут быть общероссийские классификаторы продукции и работ. Через таможни проходит громадная номенклатура продукции. Поэтому все однородные по функциональному назначению виды продукции объединены в крупные группы с указанием минимума общих идентифицирующих их признаков, а группам присвоены соответствующие коды товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности – ТН ВЭД России.
В этой номенклатуре сначала можно будет выделить крупные группы однородных видов продукции, для которых разрабатываются ГОСТы, регламентирующие общие положения стандартизации этих объектов. Затем из отобранных групп, но согласно уже детализированным классификаторам, выделяются виды продукции (ресурсов, материалов) общепромышленного применения, например, метизы и металлические материалы, потом — виды продукции, которые используются в определенных отраслях, как, например, титан или электрические кабели. И, наконец, выделяют потребительски и функционально завершенную продукцию, производимую в различных отраслях производства. Для них разрабатываются государственные стандарты, регламентирующие конкретные характеристики, и, при необходимости, соответствующие правила обращения с ними. По результатам соответствующих исследований, руководствуясь критериями унификации и экономическими критериями, специальными стандартами регламентируют требования к типовым параметрическим рядам определенных видов продукции, их составу, и характеристикам.
Аналогично необходимо поступать и в отношении видов работ для составления перечня сводов правил обращения с потенциально опасными физическими объектами на всех этапах их жизненного цикла: проектирования, строительства, эксплуатации, ремонта и продления ресурса, хранения и консервации, а также вывода из эксплуатации и утилизации различных зданий, сооружений, промышленных установок, месторождений минерального сырья и др. К примеру, правила эксплуатации электроустановок низкого или высокого напряжения для реализации конституционной нормы об охране труда прежде жестко регламентировали даже порядок выдачи заданий на работы, допуска к ним работников и контроля над их проведением. Так как подобные правила уже существуют, то задача облегчается, и во многих случаях потребуется их только обновить.
Но чтобы обоснованно подходить к отбору предметов регулирования подзаконных актов, обновлению существующих стандартов и правил, и разработке новых, понадобится проведение соответствующих научно-исследовательских работ для каждой отрасли экономики. Такой подход позволит перейти к разработкам комплексов документов по стандартизации, обеспечивающих управление крупными индустриальными объектами на всех этапах их жизненного цикла, подобных СНИПам или ЕСКД, подвергнутых обструкции, как «пережитки социалистического прошлого». Такими комплексами могут быть Свод норм и правил строительства и эксплуатации систем трубопроводного транспорта, Свод норм и правил управления месторождениями минерального сырья от начала геологических изысканий до вывода месторождений из эксплуатации и их утилизации, и др.
Замечу, смысл технической стандартизации — в установлении требований, как обязательных ориентиров для бизнеса. А как их выполнять — дело предприятия. Поэтому, что касается конкретного исполнения объектов правового регулирования, в том числе производства необходимых для них материалов, унификации комплектации и узлов для различных видов продукции и сооружений, а также обеспечения совместимости неопасных установок, образующих системы и комплексы, и их обслуживания на всех этапах жизненного цикла, то все это может регламентироваться отраслевыми стандартами и техрегламентами (не путать с надуманными техрегламентами согласно закону «О техническом регулировании»), а также стандартами и техрегламентами предприятий, согласуемыми с заказчиками (потребителями). Они, как отмечалось, разрабатываются корпорациями и отдельными компаниями, и для возможности официального подтверждения соответствия продукции требованиям и техническим нормам должны быть согласованы с соответствующими нормативно-правовыми актами.
В условиях международной конкуренции и открытости нашего внутреннего рынка одних высоких доходов населения для прогрессивного развития отечественной экономики и увеличения доходов консолидированного бюджета недостаточно. Необходимо обеспечить еще и условия для массового производства конкурентоспособной отечественной продукции. Поэтому и государство, и бизнес должны быть заинтересованы в повышении качества отечественной продукции, чтобы она как можно больше востребовалась, в первую очередь, населением страны.
Для этого, помимо реализации соответствующих экономических и финансовых мер, нужно восстановить систему комплексного управления качеством продукции. Ее основу составят государственные стандарты, которые являются одним из эффективных средств защиты внутреннего рынка. Комплексности управления качеством при нынешней организационной раздробленности предприятий, действующих в рамках неформальных производственных коопераций, можно добиваться только «сверху» при поддержке «снизу» в рамках государственно-частного партнерства.
Большую роль при этом играют объективность и достоверность сертификации, что во многом обусловлено компетентностью и добросовестностью органов, уполномоченных ее осуществлять. Очевидно, что аккредитация при ее нынешнем администрировании оказывается механизмом, который провоцирует коррупцию, способствуя развитию масштабного мошенничества в сертификации продукции.
Как устранить жульничество в сертификации
Предлагается для ликвидации жульничества и коррупции в сфере аккредитации перейти на уведомительную аккредитацию путем подачи заявления об этом в орган, ведущий соответствующий государственный реестр. Без внесения заявителя в госреестр его деятельность будет считаться незаконной. Так исчезнет среда для коррупции. Это, во-первых.
Во-вторых, за фальсификацию сертификата и за его получение необходимо установить штрафы в значительном размере, возможно по 10 млн. рублей или больше для каждой стороны, так как фальсифицируется сертификат по их сговору. Штрафоваться будут не юридические лица – предприятие, выдавшее фальшивый сертификат, и изготовитель псевдосертифицированной продукции, а их владельцы, солидарно обладающие половиной пакета акций плюс одна, то есть те, кто фактически командует деятельностью предприятий. Выплачивать штраф они будут в консолидированный бюджет пропорционально имеющемуся у них числу акций. Аналогично необходимо будет штрафовать владельцев предприятия — изготовителя продукции, выдавшего фальсифицированную декларацию соответствия. При повторной фальсификации штраф удвоится и может быть поставлен вопрос о запрете деятельности.
В-третьих, контролировать деятельность органов, которые занимаются оцениванием соответствия, будут заказчики этой услуги и потребители их продукции, заинтересованные в достоверности сертификата (декларации). Так как изготовитель продукции, подлежащей сертификации, в равной мере будет отвечать за достоверность сертификата, это заставит его предварительно тщательно изучить возможности предприятия, к которому он обратится для сертификации. Если техническая база, от которой зависит качество услуги, его не удовлетворит, он обратится в другой орган сертификации. При этом потребитель продукции будет контролировать достоверность сертификата еще и на основании результатов использования приобретенной продукции в период гарантийного срока.
В-четвертых, система управления качеством определенной продукции по желанию потребителя, который застрахуется от риска получить бракованную или фальсифицированную по качеству продукцию, может замыкаться на страховую компанию. Она явится арбитром в спорах сторон и гарантом для потребителя в компенсации нанесенного ему ущерба от некачественной продукции. Страховая компания для минимизации своих рисков тоже будет контролировать изготовителя продукции и предприятие, которому изготовитель продукции намеревается заказать ее сертификацию. Для контроля она сможет привлекать соответствующие государственные органы – Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Росстандарт и другие, которые смогут, в частности, определить причины негодности продукции: сговор сторон при ее сертификации или случайный брак в процессе серийного производства.
В-пятых, законодательно устанавливаются следующие права и обязанности сторон:
— на условиях публичного договора потребителей продукции со страховой компанией о компенсации понесенного ущерба от недостоверного сертификата или недостоверной декларации соответствия продукции, а также не соответствия ее качества техническим условиям, страхуемые лица при приобретении продукции платят страховую премию в размере определенной доли от продажной цены продукции;
— по жалобе потребителя страховая компания проводит расследование и выявляет размер нанесенного ущерба и виновную сторону. Для этого страховщик в обязательном порядке должен либо располагать экспертами, либо привлекать, как отмечалось, государственные надзорные органы, а в случае разногласий сторон вопросы решаются судом;
— компенсацию ущерба потребителю полностью выплачивает виновная сторона, а в случае ее несостоятельности – частичной или полной – доплаты или полные выплаты производятся страховой компанией. Виновной стороной может быть лицо, проводившее оценку соответствия, изготовитель продукции или обе стороны вместе.
Таким образом, угрозы крупного штрафа и компенсации ущерба потребителю вынудят изготовителя продукции делать ее качественной и получать объективную оценку ее соответствия нормам. По тем же причинам предприятие, осуществляющее испытания этой продукции, проведет их по всем правилам. Контролировать достоверность той же сертификации при страховании потребителем своих рисков будут три стороны, каждая на определенном этапе: товаропроизводитель – заказчик услуги, потребитель продукции и страховая компания.
Деятельность каждого предприятия, подрядившегося оценивать соответствие продукции, необходимо отражать в соответствующем государственном реестре, ежемесячно отмечая число заказов и их выполнение. Это будет служить своеобразным рейтингом, что позволит заказчикам избегать недобросовестных организаций. Все сказанное распространяется и на обеспечение единства измерений.
Добросовестные предприятия, оказывающие услуги или производящие товары для населения, сами будут инициировать заключение договоров со страховыми компаниями, гарантируя тем самым своим клиентам качественное обслуживание и качественную продукцию. При этом потребители продукции и услуг на условиях публичного договора также будут платить «страховку».
Должная эффективность предлагаемого механизма при замене им государственной аккредитации будет обеспечена лишь при унификации требований к идентичным видам продукции, что исключит возможности для манипуляций при оценивании ее соответствия нормативным документам. Для этого, как отмечалось выше, необходимо возвратиться к обязательности ГОСТов для потенциально опасной продукции и ликвидировать тем самым множество систем сертификации. Унификация нормативных требований к одним и тем же видам продукции необходима также потребителям для их сопоставления и взаимозаменяемости, если они изготовлены разными производителями. Кроме того, унификация требований к продукции значительно снижает возможности негативных последствий при ее использовании.
Обеспечение требуемой компетентности органов подтверждения соответствия и устранение возможностей для жульничества являются непременными условиями объективной сертификации, как процедуры контроля качества продукции. Поэтому предлагаемый закон «Об управлении качеством товарной продукции и технических сооружений и обращении с ними на всех этапах жизненного цикла» должен будет регламентировать все процедуры — стандартизацию, сертификацию и аккредитацию, совместно обеспечивающие требуемое качество объектов стандартизации, как связанные в рамках единой системы.
стандартизация, сертификация. качество продукции,
