Евгений Козловский,
вице-президент РАЕН,
д. т. н., профессор
Владимир Литвиненко,
ректор Санкт-Петербургского
горного института
(технического университета),
д. т. н., профессор
При разработке проекта нового закона «О недрах» должны были, казалось бы, исходить из складывающейся обстановки в отечественном минерально-сырьевом комплексе и необходимости его воспроизводства с учетом стратегии развития страны и ее экономики. Что же произошло на самом деле? Санкт-Петербургский горный институт письмом его ректора опросил по этому злободневному вопросу всех полномочных представителей президента страны в федеральных округах, а также глав администраций и губернаторов и руководителей ряда компаний. О чём же они говорят? Мнения руководителей регионов
Глава администрации Архангельской области Н.И. Киселёв отметил, что «новое законодательство не стимулирует решения проблемы воспроизводства минерально-сырьевой базы в интересах долгосрочных потребностей отечественной экономики и государства». И далее: «Особую озабоченность вызывают попытки законодательного исключения субъектов РФ из управления месторождениями ценных полезных ископаемых. Проект закона «О недрах» в новой редакции исключает принятие совместных с регионами решений о предоставлении в пользование таких участков недр.
В связи с этим у регионов исчезает мотивация для реализации долгосрочных и сложных в экологическом отношении проектов и делает практически невозможной защиту интересов территории при предоставлении кому-то права пользования ее недрами».
А вот мнение Президента Республики Башкортостан М. Рахимова: «В случае принятия вышеназванного законопроекта государство фактически отстраняется от регулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы, регулирования объёмов добычи и использования минерального сырья, контроля за рациональным пользованием недр, а также занижается роль государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и оценки проектов разработки месторождений полезных ископаемых. И это – только основные проблемы, возникающие в случае реализации данного законопроекта».
Губернатор Камчатской области М. Машковцев считает, что «удвоение ВВП заложено в структурных преобразованиях экономики, финансовое обеспечение которых возможно путём привлечения свободных средств из минерально-сырьевого комплекса». И подчёркивает, что «предлагаемый законопроект не отвечает выше обозначенным требованиям». Он предлагает подготовить новую редакцию закона «О недрах».
Закон должен обеспечивать «сохранение преемственности основных концептуальных положений действующего закона «О недрах» в отношении государственной собственности на недра и собственности недропользователя на добываемую продукцию, платности пользования недрами, состязательности за право пользования недрами (аукционы, конкурсы), единой системы выдачи, регистрации и учёта лицензий, обязательности государственной экспертизы проектов на ведение геологоразведочных и эксплуатационных работ, оценки и постановки на государственный баланс запасов полезных ископаемых, ведения государственного баланса запасов и учёта прогнозных ресурсов полезных ископаемых, создания и ведения единой системы фондов геологической информации о недрах и т. п.».
Губернатор Мурманской области Ю. Евдокимов подчёркивает: «Новый законопроект не отвечает на главнейшие вопросы пользования недрами: создание эффективной государственной системы управления недрами; равноправного участия регионов в управлении фондом недр; геологического изучения недр; воспроизводства запасов; рационального и эффективного использования минерально-сырьевой базы; дифференцированного налогообложения, учитывающего качество руд, различную рентабельность месторождений…
Таким образом, новый законопроект не направлен на решение главнейших вопросов эффективного использования минерально-сырьевой базы России и её воспроизводства, что ещё более усугубляет сложившуюся ситуацию».
Глава администрации Ненецкого автономного округа пишет: «В нарушение статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, природопользование и законодательство о недрах находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законопроект ещё больше ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации в сфере недропользования, фактически устраняя их от участия в управлении недрами.
С принятием нового федерального закона «О недрах» субъекты Российской Федерации будут лишены возможности: участвовать в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации; участвовать в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых; защищать интересы малочисленных народов, проживающих на территориях субъектов РФ, при разработке месторождений полезных ископаемых; отстаивать интересы жителей региона, способствовать участию недропользователей в социально-экономическом развитии округа; участвовать в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр, а также в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых».
Вице-губернатор Приморского края С. Передрий с горечью добавляет: «Последствия принятия такого закона не трудно предугадать. Очевидно, это приведёт к формированию рынка по приобретению прав на пользование участками недр, содержащих подготовленные или уже вовлечённые в эксплуатацию месторождения дефицитных и высоколиквидных видов минерального сырья. Недропользователю это экономически более выгодно, чем рисковать своими капиталами, проводя геологоразведочные работы на новых перспективных площадях.
При этом главными игроками на таком рынке будут крупнейшие инвесторы не обязательно с российским капиталом. Таким образом, дальнейшее истощение минерально-сырьевой базы Российской Федерации получит дополнительное ускорение, так как рассчитывать на ее расширенное воспроизводство в таких условиях не приходится. Тем более, что законопроектом предусматривается взимание платежей за пользование недрами даже с тех недропользователей, которые готовы проводить геологическое изучение за счёт собственных средств».
Губернатор Санкт-Петербурга В. Матвиенко поручила городскому Комитету по природоведению и охране окружающей среды подготовить анализ нового федерального закона «О недрах». Из анализа следует, что «основными задачами проекта нового закона «О недрах», не решёнными нынешним законом, являются: обеспечение воспроизводства добываемых запасов полезных ископаемых; стимулирование привлечения частных инвестиций на проведение геологического изучения на всех стадиях (поиски, оценка, разведка) и предоставление равных возможностей всем недропользователям при предоставлении права пользования недрами; стимулирование разработки участков месторождений с низким содержанием полезного ископаемого и ввода в эксплуатацию низкорентабельных месторождений, обеспечивая тем самым полноту извлечения полезных ископаемых и рациональное использование месторождений. Это самые затратные виды работ в геологии с большой степенью риска.
Как неоднократно говорилось на всех уровнях власти многими геологами страны, за последние десять-пятнадцать лет воспроизводство запасов полезных ископаемых реально не происходило ни по одному из видов добываемых полезных ископаемых. Стимулирование вложения частного капитала в воспроизводство минерально-сырьевых ресурсов, а значит в геологическое изучение возможно только при полной гарантии, что недропользователь, инвестировавший средства в поиски, оценку и разведку месторождений, будет иметь безоговорочное право добычи полезного ископаемого.
Существенным стимулом для привлечения частных инвестиций для воспроизводства запасов полезных ископаемых послужило бы освобождение от регулярных платежей за пользование недрами на стадии поисков и оценки… Вопрос стимулирования наиболее полного извлечения содержащихся в недрах полезных ископаемых в законопроекте полностью обойдён». И в заключение сказано: «Законопроект не содержит ни одного свежего или нового предложения по самой важной проблеме – обеспечения воспроизводства запасов добываемых полезных ископаемых».
В ответе Президента Республики Саха (Якутия) В. Штырова указывается: «Представленный Минприроды России законопроект не учитывает накопленный опыт недропользования и направлен на разрушение системы управления воспроизводством минерально-сырьевой базы страны и рациональным пользованием и охраны недр, а также на переход недровых ресурсов в частную собственность ограниченного числа монополистов». Отмечается, что «в указанном законопроекте отсутствует понятие «Государственная геологическая служба Российской Федерации», имеющая более чем 300-летнюю историю. Нет целей и задач геологического изучения недр на государственном уровне, хотя полномочия обозначены.
По концепции и смыслу законопроекта государство в лице Российской Федерации отказывается от ответственности за дальнейшее развитие минерально-сырьевой базы страны…». К мнению этой республики, социально-экономическое развитие которой на 80% зависит от устойчивого функционирования ее минерально-сырьевого комплекса, следовало бы прислушаться.
В законопроекте, как отмечают специалисты, фактически вводится гражданский оборот участков недр, хотя нормами законопроекта он прямо запрещён. Оборот участков недр реализуется введением понятия «право пользования участками недр как имущественного права», которое допускает и право владения и (или) пользования. При этом оборот (передача) прав пользования осуществляется в разных формах по договорам с некоторыми ограничениями, установленными для имущественных прав гражданским законодательством, а также по залогу без всяких ограничений, без учёта неопределённости объекта недропользования, который является предметом договоров пользования.
Если в гражданско-правовых договорах невозможно определить предмет договора, то договор считается незаключённым. Возникает вопрос: «Что это такое?». Ведь это одна из наиболее «успешных» операций по передаче прав по владению и пользованию участками недр, а по существу государственной собственности на недра, в частную собственность.
Как справедливо отмечает губернатор Свердловской области Э. Россель, «практический опыт отношений недропользования в Свердловской области в течение последних 10 лет позволяет сделать предположение, что введение гражданско-правовых отношений не послужит фактором, повышающим оперативность решения вопросов недропользования и усиление контроля со стороны органов государственной власти. Переход на договоры ещё более осложнит контроль государства за выполнением недропользователями своих обязательств. Будут утеряны последние ориентиры, определяющие эффективность использования недр.
Поэтому необходимо и впредь при предоставлении лицензий на право пользования недрами выдавать недропользователю условия недропользования, а не заключать договоры. Государство, как гарант таковых отношений, должно неукоснительно исполнять свои обязанности, в частности, оперативно, в установленные сроки, оформлять документы, необходимые для выполнения условий недропользования (экологическая экспертиза, оформление правоустанавливающих документов на землю и т. д.)».
Губернатор Хабаровского края В. Ишаев, разделяя обеспокоенность за развитие минерально-сырьевого комплекса России, считает, что «механизмы, заложенные в проекте закона «О недрах», не будут способствовать рациональному и эффективному использованию полезных ископаемых».
В своем письме на имя председателя Госдумы РФ Б. Грызлова, он указывает: «С нашей точки зрения переход на абсолютно аукционную систему предоставления участков недр в пользование приведет к разрушению сложившегося горного комплекса в крае. Действующие градообразующие и бюджетообразующие предприятия останутся без сырьевых ресурсов, и вынуждены будут сокращать объемы производства, что приведет к социальной напряженности в регионе».
И далее: «В проекте закона необходимо закрепить механизмы, поддерживающие и стимулирующие воспроизводство минерально-сырьевой базы. С этой целью предлагаем исключить разовые и регулярные платежи за право пользования участками недр для целей регионального геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых, упростить порядок признания факта открытия месторождения, а также предоставить исключительное право компании, его открывшей, на получение лицензии на право разведки и добычи».
В письме подчеркивается: «Правительство Хабаровского края полагает также преждевременным переход на гражданско-правовую систему предоставления недр в пользование. Внедрение в практику широкого использования судебного регулирования конфликтов, возникающих между недропользователями и государством, при существующей загруженности и неэффективности судебной системы, приведет к затягиванию рассмотрения вопросов, требующих оперативного решения».
Руководитель Правительства республики Хакасия А. Лебедь отмечает, что «концепция, положенная в основу новой редакции закона «О недрах», как и сама новая редакция закона, не учитывает следующих вопросов: внедрения государством эффективных и действенных рыночных механизмов, обеспечивающих, стимулирующих и регулирующих воспроизводство минерально-сырьевой базы; участия государства в финансировании не только федеральных программ воспроизводства минерально-сырьевой базы, но и территориальных (субъектных) программ; внедрения государством эффективных и действенных рыночных механизмов, регулирующих взаимоотношения государства и недропользователя от геологического изучения месторождения до его полной отработки и закрытия предприятия; законодательного закрепления эффективных и действенных рыночных механизмов отработки низкорентабельных месторождений, месторождений с труднообогатимыми и забалансовыми рудами, остаточными запасами, переработки отходов и отвалов горной промышленности и др.; законодательного стимулирования участия недропользователей в социально-экономическом развитии территорий, где осуществляется добыча полезных ископаемых». В связи с этим он счи тает, что новая редакция Закона «О недрах» в большей своей части декларативна и вряд ли поможет решению этих задач.
Президент Республики Татарстан М. Шаймиев, комментируя упомянутое выше письмо ректора Санкт-Петербургского горного института, заявляет: «Полностью разделяю Вашу озабоченность проблемами развития минерально-сырьевого комплекса России и особенно топливно-энергетических ресурсов, определяющих социально-экономическое развитие и геологическое положение нашей страны, по крайней мере, на первую половину текущего столетия…
К сожалению, рассматриваемый законопроект не только не решает этих задач, но еще более ухудшает отношения в сфере недропользования, определенные действующим Законом «О недрах», имеющим ряд недостатков, за которые мы его неоднократно критиковали…». Президент отмечает, что законопроект не только не стимулирует воспроизводство минерально-сырьевой базы, но делает невыгодным для недропользователя заниматься геологоразведочными работами.
Законопроект, по его мнению, «не обеспечивает освоение маргинальных нефтяных месторождений с трудноизвлекаемыми запасами, доля которых в России составляет уже более 55% к общим разведанным запасам, продление на десятки и даже сотню лет жизни истощенных месторождений при широком внедрении методов увеличения нефтеотдачи, повышение нефтеизвлечения на поздней стадии разработки, могущее обеспечить не менее четверти ежегодного прироста запасов. Причина – отсутствие дифференцированной ставки НДПИ в зависимости от горно-геологических условий и истощенности месторождений».
В области платежей за пользование недрами и налогообложения, считает М. Шаймиев, следовало бы сформулировать основные принципы установления ставок разовых и регулярных платежей, дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, формирования специальных налоговых режимов при недропользовании, для воспроизводства минерально-сырьевой базы и поддержания на необходимом уровне геологической службы страны. По его мнению «законопроект не обеспечивает рациональное недропользование и, в частности, рациональную разработку нефтяных месторождений из-за отсутствия регламентирующих положений и действенной роли госорганов в этом процессе. Оставление только аукционной формы доступа к недрам, не снижая коррупции, даст огромную возможность прихода к недропользованию большой армии непрофессионалов, не умеющих и не желающих обеспечивать рациональную разработку месторождений со всеми вытекающими последствиями».
Как считает М. Шаймиев, «если проект рассматриваемого закона будет принят, то работать по нему будет невозможно, по меньшей мере, до разработки и утверждения всех, предусмотренных в нем подзаконных актов, а это займет много времени. Кроме того, новый закон в представленном виде не будет способствовать (даже скорее будет тормозить) выполнению утвержденной Правительством РФ «Энергетической стратегии России на период до 2020 года».
Председатель Правительства республики Тыва М. Ооржак отмечает: «Отдельные правовые нормы действующего законодательства Российской Федерации о недрах не согласованы между собой и не соответствуют связанными с ними правовым нормам Земельного Кодекса, Лесного кодекса, Водного кодекса, Налогового кодекса и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Например, отсутствуют нормы, определяющие обязанность выделения земельного отвода для недропользования. Положение о порядке лицензирования пользования недрами не изменилось с 1992 года и большинство его пунктов не соответствуют действующему закону «О недрах».
В Налоговом кодексе Российской Федерации понятие «добытое полезное ископаемое» имеет три определения в разных статьях, не соответствующие нормам законов «О недрах» и «О соглашениях о разделе продукции». Делается вывод, «что одни из основных причин возникших проблем — это отказ государства от регулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы, регулирования объемов добычи и использования минерального сырья, контроля за рациональным пользованием недр, а также понижение роли государственной экспертизы запасов и оценки проектов разработки месторождений полезных ископаемых».
Выше приведены мнения руководителей субъектов Федерации. При этом мы выборочно изложили мнения руководителей территорий, наиболее зависимых от минерально-сырьевых ресурсов.
Что думают представители законодательных и исполнительных властей
Председатель Совета народных депутатов Кемеровской области Т. Дюдяев сообщил, что ими «в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу направлялись предложения о повышении роли субъектов Федерации в управлении недропользованием, введении рентных платежей при добыче полезных ископаемых, о предоставлении недропользователю, выполняющему лицензионные условия, преимущественного права на прирезку запасов полезных ископаемых на более глубоких горизонтах и на площадях, граничащих с разрабатываемым им участком».
Министр промышленности и природных ресурсов Челябинской области Е. Тефтелев: «Законопроект не обеспечивает решение остро стоящих в Российской Федерации вопросов воспроизводства минерально-сырьевой базы, геологического изучения недр, грозящих создать серьёзнейшие проблемы для экономики регионов и страны в самом недалёком будущем.
Для Челябинской области за прошедшие 5 лет (с 2000-го по 2004 г.) по наиболее важным для области видам полезных ископаемых соотношения между объёмами добычи и воспроизводства запасов сложилось следующим образом (в тыс. тонн): железные руды – 11301/4426 (39%), хромовые руды – 177/118 (67%), медь – 198/3,5 (2%), цинк – 341/12,4 (4%), никель – 49/0, кобальт – 1,9/0, золото рудное (тонн) – 12,5/5,4 (43%), золото россыпное (тонн) – 1,3/0,3 (23%).
Как видно из приведённых данных, запасы железных руд и золота воспроизводятся менее чем наполовину, а запасы цветных металлов не воспроизводятся совсем. Сохранение такого положения очень скоро приведёт к серьёзным проблемам в деятельности ряда горнодобывающих и перерабатывающих предприятий области, часть из которых (ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат», ЗАО «Южуралзолото», ОАО «Уфалейникель» и др.) является к тому же градообразующими».
Министр промышленности Чувашской Республики С. Дринёв считает, что «законопроект не содержит никаких норм, стимулирующих освоение новых запасов, продления жизни истощённых месторождений, внедрения новых технологий. Новое законодательство должно предусмотреть создание условий для привлечения негосударственных инвестиций для геологоразведочных работ. Все указанные и многие другие проблемы в новом законопроекте либо игнорируются, либо предлагаются такие механизмы осуществления правовых норм, которые делают законопроект слабоэффективным. Законопроект «О недрах» должен определить изучение недр как государственную политику и надёжно обеспечить перспективное финансирование всего этого процесса. Проект должен создать экономические предпосылки, которые обеспечили бы государственную целесообразность изъятия минерального сырья».
Министр топливно-энергетического комплекса, недропользования и охраны окружающей среды Астраханской области В. Курсков отмечает: «Многие положения указанного законопроекта сформулированы излишне обобщённо и не учитывают в должной степени сложившейся практики и устоявшихся норм действующего законодательства Российской Федерации о недрах. Законопроекту явно не хватает внутренней логики и цельности изложения по многим из регулируемых вопросов. Приблизительно 30% текста новой редакции посвящено аукционной форме предоставления прав пользования недрами и введению в практику судебного регулирования конфликтов в сфере недропользования».
И далее: «Важнейшей задачей в законодательстве о недропользовании следует считать поощрение инвестиций в геологическое изучение недр на условиях предпринимательского риска, включающее, кроме льгот по налогам на прибыль, гибкую шкалу налога на добычу полезных ископаемых, обнаруженных и разведанных за счёт недропользователя, страхование геологических рисков, максимальное упрощение процедуры лицензирования, включая переуступку прав на месторождения, открытые и разведанные за счёт недропользователя, долевое участие государства в геологических рисках, а также в прямой финансовой поддержке поиска и разведки остродефицитных стратегических видов полезных ископаемых».
Первый заместитель председателя Думы Чукотского автономного округа В. Рудченко отмечает, что «в новой редакции закона «О недрах» не решены два основных вопроса недропользования: не отрегулирован эффективный механизм регулирования использования недр — от поисковой стадии до полного погашения запасов месторождения, а у федеральных и региональных органов власти нет тесного взаимодействия в вопросах рационального использования и охраны недр». Кроме этого, он считает, «что воспроизводства минерально-сырьевой базы полезных ископаемых за последние 10-15 лет не происходит и положения новой редакции закона «О недрах» вряд ли решат эту проблему в полной мере».
Первый заместитель председателя Госсовета Удмуртской Республики А. Соловьёв предлагает «внести изменения и дополнения в части делегирования органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предоставлению права пользования участками недр регионального значения (мелкие и средние месторождения); ввести норму предоставления права пользования участком недр, содержащим запасы полезных ископаемых с низкой коммерческой эффективностью их разработки, по результатам стоимостной оценки».
Кроме того предлагается внести еще нормы обложения дополнительным налогом сверхнормативных запасов полезных ископаемых, находящихся в корпоративных запасах добывающих компаний; стимулирования льготным налогообложением геологоразведочных работ, проводимых добывающими компаниями; порядка расчёта и возмещения затрат государства на геологическое изучение недр недропользователями; финансирования работ по геологическому изучению недр за счёт целевых источников, а также установить упрощённый доступ по заявочному принципу к геологическому изучению недр при реализации программы предоставления участков недр в пользование.
Председатель Государственной Думы Ставропольского края Ю. Гонтарь отмечает, что «Федеральным законом № 122-ФЗ нарушены конституционные права субъектов Федерации в части совместного ведения природными ресурсами. С введением этого закона Ставропольский край потерял 1300 млн. рублей налоговых поступлений (водный налог1140 млн. рублей и налог на пользование недрами 160 млн. рублей). Причём, из этой суммы более 500 млн. рублей использовалось на поддержание и расширение водохозяйственной деятельности, геологическое изучение, природоохранную деятельность, лесозащиту и пр.
Ставропольский край включает в себя полупустынные территории на севере и предгорья Главного Кавказского Хребта на юге, где расположен особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказских Минеральных Вод. Из-за уменьшения объёмов финансирования геологоразведочных работ за последние 15 лет воспроизводство минерально-сырьевой базы резко сократилось. Проект закона «О недрах», внесённый в Государственную Думу, не содержит норм, стимулирующих освоение новых запасов, продление жизни истощённых месторождений». И далее: «Проект закона «О недрах» имеет чрезмерное количество норм отсылочного характера, предусматривающих выработку соответствующих механизмов на уровне подзаконных актов. Как показывает практика, это делает закон неработающим».
Заместитель председателя Новосибирского областного совета депутатов А. Иваненко, в частности, говорит: «Вопрос воспроизводства минерально-сырьевой базы в новой редакции проекта закона не проработан, носит, в большинстве случаев, декларативный характер». И предлагает: «В законопроекте целесообразно предусмотреть норму, согласно которой горнодобывающие предприятия смогут осуществлять без конкурса (аукциона) создание минерально-сырьевой базы на площадях, расположенных в непосредственной близости к разрабатываемым ими месторождениям, получать возможность без конкурса (аукциона) оформлять лицензии на пользование недрами открытых ими месторождений, геологоразведочные работы на которых осуществлялись за счёт собственных средств».
А затем ещё: «Законопроект предусматривает переход на гражданско-правовую форму регулирования отношений в сфере недропользования. Это может привести к тому, что некомпетентные субъекты предпринимательской деятельности при получении права на разведку и добычу полезных ископаемых будут приступать к эксплуатации без должного изучения месторождения и утверждённых запасов, что приведёт к нерациональному пользованию недрами». Он считает, что «передача решения вопросов недропользования судебным органам формализует отношения компаний и государства, и не будет способствовать улучшению инвестиционного климата, грамотному разрешению специфических вопросов недропользования в интересах государства, соответствующих требованиям горного дела».
Председатель Законодательного собрания Пермской области Н. Девяткин, в частности, отмечает, что «целесообразно предусмотреть предоставление прав пользования участками недр в пользование не только на основании аукциона, но и на основании конкурса. Проектом закона не предполагается стимулирование предприятий, работающих на выпуск конечного продукта, следовательно, закон будет стимулировать экспорт сырья, что ограничит приток финансовых средств в бюджетную систему Российской Федерации. Следует рассмотреть введение рентных платежей в сфере недропользования.
Рентные платежи по своей экономической и юридической сути не являются налоговыми платежами, а реализуют право собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на недра и находящиеся в них запасы».
Первый заместитель председателя Народного Собрания Республики Дагестан Н. Алчиев считает: «Предлагаемый законопроект не даёт ответа на многие вопросы. В частности, аукцион не может быть единственной формой предоставления участков недр в пользование». Он отмечает: действующий Налоговый Кодекс игнорирует участие специалистов и «стрижёт» всех под одну мерку, что губит мелких недропользователей, добывающих полезные ископаемые в трудных горно-геологических условиях. «Одной из существенных проблем в развитии минерально-сырьевой базы считаем недостатки действующего законодательства, регулирующего эти отношения, что является проблемой многих регионов.
Необходима серьёзная нормативная правовая база как на федеральном, так и региональном уровне. Предлагаемый проект закона по сути своего содержания не несёт в себе концептуальных решений, способных избежать недостатков действующего законодательства, не решает радикально подходы в принципах и методах законодательного регулирования эффективного и устойчивого пользования недрами в России и, что вполне вероятно, пользования природными ресурсами вообще».
В письме Курской областной Думы (председатель А. Анпилов) поддерживается «необходимость существенной доработки законопроекта и предлагается отразить в нём следующие вопросы: расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере недропользования; включение в число субъектов отношений недропользования органов местного самоуправления; определение роли государства в геологическом изучении недр с изложением принципов и мер экономического и иного стимулирования с целью привлечения инвестиций; исключение разовых и регулярных платежей за право пользования участком недр для регионального геологического изучения и геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых; установление чётких антимонопольных критериев допуска к новым участкам недр добывающих компаний; введение критериев высокой выработки запасов месторождения, трудноизвлекаемых запасов, нетрадиционных видов сырья и установление принципов экономического и иного стимулирования их разработки; установление организационно-правовых мер поддержки принципов экономического и налогового стимулирования малых добычных компаний, осваивающих низкорентабельные и истощённые месторождения; введение дифференцированного налога на добычу полезных ископаемых и создание стимулов для добывающих компаний, работающих с месторождениями разной рентабельности; формирование экономического механизма воспроизводства минерально-сырьевой базы и поддержания на необходимом уровне геологической службы страны».
В ответном письме Законодательного собрания Тверской области (председатель М. Хасаинов) указывается: «Сам факт неоднократного изменения в течение последних лет федерального законодательства в сфере недропользования противоречит основополагающему принципу права – стабильности законодательного регулирования. В законопроекте основное внимание уделяется коммерческому использованию минеральных ресурсов. В новой редакции федерального закона «О недрах» определяется аукционный способ предоставления в пользование участков недр. Такой подход направлен только на получение максимального дохода в бюджет, но не на стимулирование недропользователей к рациональному комплексному использованию минеральных ресурсов. Применение аукционного способа предоставления участков недр лишает государство возможности проведения государственной политики в сфере недропользования, не способствует выбору лиц, наиболее подготовленных к оптимальному решению задачи, поставленной собственником имущества».
Председатель Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области В. Остроухова считает, что «аукционы не должны рассматриваться в качестве единственного способа предоставления права пользования участками недр. В законопроекте должны быть сведены к минимуму нормы отсылочного характера, иначе многие его положения останутся простой декларацией о намерениях… Принятие закона в предлагаемой редакции может создать существенные трудности для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в выполнении возложенных на них полномочий в сфере регулирования отношений недропользования».
Председатель Мурманской областной Думы П. Сажинов как бы подводит итог дискуссии: «Законопроект сохраняет лицензионное пространство и возможность перехода из одного пространства в другое. Однако вводимый принцип гражданско-правовых отношений и перевод отношений на договорной принцип, а также установленные нормы по обороту права пользования недрами вызывают опасения, прежде всего, с применительной точки зрения. Законопроект содержит множество отсылочных норм к «судебным органам», что не упрощает процедуру недропользования. Законопроектом предусмотрена отмена принципа двух ключей.
Тем самым регионы лишаются какого-либо участия в решении о предоставлении участков недр компаниям-недропользователям, доходы от добычи природных ресурсов централизуются на федеральном уровне, и у регионов не остается базы для собственного развития. Было бы неправильно отказываться от конкурсов и переходить к аукционам, так как аукционы – это соревнования денег, они дают сиюминутную выгоду, а на конкурсе можно выбрать недропользователей с лучшими технологиями переработки и обеспечения безопасности окружающей среды.
В законопроекте возможно предусмотреть введение конкурса с аукционным завершением. В законопроекте следует также точно выстроить компетенцию органов власти при принятии решений в сфере недропользования. В нем нет четких критериев отнесения государственной информации по видам собственности, распределения платы за пользование информацией и возврата средств, затраченных на получение информации, собственнику этих средств. Сферу действия законопроекта необходимо распространить на техногенные месторождения полезных ископаемых.
Извлеченное из недр минеральное сырье, но не реализованное длительное время, старые отвалы и неиспользуемые отходы обогащения руд, не имеющие владельца, должны быть объектами изучения и последующего освоения». Особо подчеркнуто, что «воспроизводство ресурсной базы и рациональное недропользование невозможно без доверия между владельцем недр (государством) и недропользователями (инвесторами). «Закон «О недрах» должен создавать стимулы к установлению таких стабильных, доверительных отношений».
Что думают руководители компаний и предприятий
В письме управляющего директора «Высокогорский горно-обогатительный комбинат» М. Крупина говорится: «Коллектив … обеспокоен отсутствием концепции новой редакции Федерального закона «О недрах». Закон не стимулирует использование средств недропользователя в поисково-оценочных и геологоразведочных работах с целью восполнения убывающих запасов». И, в частности, предлагается «разрешить недропользователю использовать часть налога на добычу полезных ископаемых для доразведки имеющихся месторождений и поиск новых, как это было ранее с отчислениями на воспроизводство минерально-сырьевой базы, по согласованию с территориальными органами МПР».
А «при использовании новых технологий, позволяющих извлекать полезные ископаемые из техногенных отложений, освободить недропользователя от НДПИ, и ввести дифференцированный подход к ставкам НДПИ в зависимости от сложности месторождений и отработки, от истощенности месторождений, от горно-геологических условий».
Директор по коммерции ОАО «Алмазный Берег» М. Крель отмечает: «Как показала практика, за последние 15 лет несовершенство действующего законодательства позволило сконцентрировать основные разведанные месторождения полезных ископаемых в руках небольшой группы крупнейших компаний, которые, несмотря на свои гигантские доходы, совершенно не финансируют и не занимаются геологоразведкой. Новый законопроект не изменяет сложившейся ситуации.
Он не стимулирует инвестиции в геологоразведку для открытия новых запасов ископаемых, а также не дает компаниям, которые идут на инвестиционные геологические риски, твердых гарантий получения прав на добычу разведанных запасов. Предлагаемая система аукционов не решает практически ни одного вопроса, связанного с эффективным использованием недр. Такая система будет служить только одной цели – скорейшей распродаже оставшейся в государственной собственности части недр группе существующих сегодня олигархических структур». И в заключение подчеркивает, что «предлагаемый проект нового закона нуждается в весьма существенной и серьезной доработке, без которой положительных изменений в системе недропользования ожидать не следует».
Президент некоммерческой организации «Ассоциация производителей удобрений» А. Гурьев подчеркивает, что «вне сферы регулирования остаются важнейшие вопросы дифференцированного подхода к воспроизводству минерально-сырьевой базы, стимулирования эксплуатации истощенных и малодебитных месторождений, расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы, стимулирования пользователей недр к доразведке месторождений и использованию современной технологии добычи и обогащения полезных ископаемых».
И далее: «Принимаемый закон «О недрах» должен соответствовать принятым в мировой практике подходам, учитывающим ухудшение структуры сырьевых запасов. Поэтому существенное внимание в законе должно быть уделено экономическим механизмам сохранения сбалансированной структуры сырьевых мощностей. В их основе должна лежать дифференциация платежей за пользование недрами, учитывающая как стадию жизненного цикла месторождения, так и конъюнктурные факторы, прежде всего, ценовые колебания на рынке. Налоговая нагрузка должна быть уменьшена для месторождений, находящихся на начальной и заключительных стадиях жизненного цикла».
Президент нефтяной компании «Лукойл» В. Алекперов: «Наша компания, как крупнейший российский недропользователь, крайне заинтересована в наличии стабильного законодательства, детально регламентирующего процесс недропользования. Сегодня ни у кого не вызывает сомнения, что многие положения действующего законодательства уже устарели, а некоторые требуют детальной проработки и конкретизации».
Далее указывается, что «в проекте закона, несмотря на регламентированное получение лицензии первооткрывателем, недостаточно конкретно прописан процесс определения возможных затрат государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр, которые недропользователь обязан будет возместить в случае получения лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых. В частности, не определены виды геологических исследований, подлежащих возмещению полезных ископаемых. В законопроекте также не отражены вопросы дифференциации налогообложения.
Полагаем, что оптимальная дифференциация налогообложения при добыче полезных ископаемых должна базироваться на геолого-экономических показателях утверждённого проектного документа на разработку месторождения. Остаётся неосвещённым вопрос стимулирования геологоразведочных работ в труднодоступных районах, а также на шельфе Российской Федерации… Отсутствие правоприменительной практики и соответствующих специалистов в случае решения вопросов, возникающих в процессе недропользования, в судебном порядке, существенно увеличит сроки рассмотрения и принятия соответствующих квалифицированных решений. В этом смысле более эффективным представляется постоянный диалог между сторонами процесса».
В обстоятельном ответе генерального директора и председателя правления горно-металлургического комбината «Норильский никель» М. Прохорова разделяется точка зрения, что закон «О недрах» является одним из основополагающих в системе регулятивного законодательства Российской Федерации, призванного обеспечить создание условий для развития национального бизнеса с целью удвоения ВВП.
Отмечается, что при наличии в законопроекте существенных недостатков необходимо отметить его преимущество по сравнению с ныне действующим законом. В приложенных замечаниях отмечается, что «в основу разработки законопроекта положен принцип перехода от лицензирования пользования недрами к договорным отношениям». М. Прохоров считает, «необходимым на законодательном уровне установить следующую правовую норму: в договоре должны быть определены только те условия, выполнение которых регулируется соответствующими нормативными правовыми актами, принятыми в установленном порядке, а включение в договор условий, реализация которых не отрегулирована на законодательном уровне, не допускается.
Правовые нормы, допускающие неоднозначное толкование, должны всегда толковаться в пользу недропользователя. Это должно заставить государственные органы власти, принимающие нормативные правовые акты, более чётко формулировать требования к недропользователям, что позволит устранить расплывчатые правовые нормы и понизит коррупционную ёмкость закона». Далее им обращается внимание на то, что «в соответствии с концепцией законопроекта основной формой предоставления участков недр является аукцион (статьи 58-68), который, как убеждены авторы законопроекта, повышает коррупционную устойчивость законопроекта». И предлагается «включить в законопроект положения, допускающие проведение торгов в различных формах: аукционы, конкурсы, конкурсы-аукционы в зависимости от вида и характеристики объекта, его ценности, экономической и социальной значимости для страны и её субъектов, периода освоения и интенсивности эксплуатации ресурсов недр, возможных рисков, экологических последствий и других факторов».
В целях стимулирования недропользователей к воспроизводству минерально-сырьевой базы предлагается включить в законопроект ряд соответствующих положений, в частности: «недропользователям, осуществившим в отчётный период за свой счёт поисковые и геологоразведочные работы, предоставляются налоговые вычеты из НДПИ (в объёме не превышающим, например, определённый % от НДПИ); компании-первооткрывателю месторождения предоставить не только право на заключение договора пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых (ст. 77 пункт 1), но и предоставить ей возможность переуступить своё право другой компании, удовлетворяющей установленным требованиям».
Кроме того, «необходимо ввести критерии выработанности запасов месторождения, трудно извлекаемых запасов и нетрадиционных видов сырья и установить принципы экономического и иного стимулирования их разработки», а также «дополнить законопроект нормами, раскрывающими основы и принципы разработки технических регламентов в сфере горного производства. Они должны быть производными от базового горного закона, отражать органическую связь геологоразведки, добычи и первичной переработки полезных ископаемых и учитывать специфику горных отношений».
В заключение говорится: «Законопроект нуждается в серьёзной доработке не только в части учёта постатейных замечаний и дополнений, но и в части норм общего концептуального характера, полноты регулирования всех сторон недропользования, включая стимулирование рационального природопользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы, регулирования отношений, связанных с социально-экономическим развитием территорий добычи полезных ископаемых, принципов разработки технических регламентов, установления правильного баланса интересов государства и недропользователя при переходе к гражданско-правовым отношениям».
А вот мнение президента «Роса Холдинг» А. Бобовникова: «В проекте закона отсутствуют нормы, стимулирующие проведение недропользователем работ по расширению минерально-сырьевой базы за счёт отработки некондиционных запасов. Предлагаемые законом, и уже отражённые в действующих постановлениях, стимулы к развитию поисковых работ, предусматривающие предоставление права пользования недрами по факту открытия месторождения, неконкретны и не вызывают из-за этого доверия.
Нормирование потерь полезных ископаемых в недрах отражены в проекте закона в полном противоречии даже с нынешним законодательством. Многие нормативные положения прописаны нечётко и предполагают их последующую трактовку представителями территориальных органов управления недрами».
Генеральный директор ОАО «Иделойл» Р. Хузин указывает, что «новая редакция предусматривает переход к аукционным торгам. Однако, для малой и средней нефтяной компании в условиях существующей налоговой системы, когда предприятиям не хватает оборотных средств для разведки и бурения скважин, участие в аукционах не представляется возможным. В итоге это приведёт к ликвидации и исчезновению этих компаний, вызовет замораживание мелких залежей с трудноизвлекаемыми запасами, а впоследствии к исчезновению разведанных промышленных запасов. Всё это неизбежно вызовет снижение объёмов добычи нефти в стране, так как этими месторождениями крупные компании из-за экономической нецелесообразности заниматься не будут».
Президент нефтяной компании «Роснефть» С. Богданчиков отмечает: «Нами направлялись замечания и предложения в МПР России для учёта их при доработке законопроекта, которые, к сожалению, в большей части не были учтены. Проект закона содержит очень мало норм прямого действия и множество отсылок на подзаконные акты (более 40 таких актов). Это значительно усложнит регулирование отношений в области недропользования. А отказ от проведения конкурсов на право пользования недрами не в полной мере отвечает интересам государства.
Было бы целесообразно сохранить возможность проведения конкурсов по ограниченному перечню объектов лицензирования (уникальные месторождения, требующие применения нетрадиционной технологии разработки, строительство протяжённой транспортной инфраструктуры, освоение новых районов нефтегазодобычи и др.). Разделы законопроекта, посвящённые договорным формам недропользования, недостаточно проработаны. Так, например, устанавливается ответственность только для одной стороны договора – недропользователя.
Как показывает практика, недропользователь зачастую не может в срок выполнить работы, предусмотренные лицензией, только потому, что государственными органами в установленные сроки не проводятся необходимые согласования и экспертизы проектных документов, выдача разрешений, земельных отводов и т. д. При этом государственные органы не несут никакой ответственности… Установленный в законопроекте пятилетний срок на проведение геологического изучения участка недр, как показывает практика, недостаточен для выполнения большинства программ на новых участках, расположенных в труднодоступных районах Крайнего Севера или на шельфе».
Генеральный директор ОАО «Якутуголь» В. Петров подчёркивает: «Для государства на сегодняшний день центр тяжести нерешённых вопросов недропользования смещается из сферы распределения изученного фонда недр и выдачи лицензий в сторону эффективного управления им и дальнейшего изучения минерально-сырьевой базы с целью осуществления мероприятий по воспроизводству запасов. А для недропользователя существенное значение имеют однозначные, строго регламентированные процедуры контроля и управления в отношении его деятельности, которые предполагают использование экономических методов стимулирования и гарантируют равные конкурентные условия хозяйствования…
Распределение национального богатства, каким являются недра, должно осуществляться на государственной основе и быть эффективным и рациональным. Законодательные инициативы должны быть направлены на воспроизводство минерально-сырьевой базы и укрепление геологического потенциала регионов России… Новый проект ФЗ «О недрах» требует существенной переработки».
Выводы из заочной дискуссии
Что же получается? Субъекты Федерации, руководители многих акционерных обществ и предприятий говорят о том, что проект нового закона «О недрах» не отвечает интересам государства и их предприятиям, а федеральные органы государственного управления продолжают талдычить о важности этого закона. Ведь даже выборочное изложение, приведённых выше претензий к проекту закона, говорит о его ущербности. Возникает вопрос, почему он проталкивается и кому это надо?
В недалёком прошлом мудрый Д. И. Менделеев сказал: «Для России (как и, впрочем, для любой страны) её природные ресурсы, особенно невозобновляемые, — это Богом данное богатство, которое принадлежит всем, а не только нынешним поколениям. И расходовать его нужно максимально эффективно, с наибольшей пользой для собственных граждан». Это высказывание выдающегося учёного напоминает об ответственности руководства страны и горнопромышленного комплекса за рачительное использование недр и именно этому должен служить закон «О недрах». Поверхностный подход к созданию последнего варианта закона известен ещё с «артюховского» периода. К сожалению, он продолжается и сейчас.
Известный нефтяник В. Гарипов подтверждает, что «действующий закон «О недрах» регулирует, в основном, взаимоотношения недропользователя с государством, и есть большие проблемы ненадлежащего исполнения закона обеими сторонами, порождённые, к сожалению, самими государственными органами власти». Главными из них он считает бесконтрольную добычу минерального сырья из недр, приведшую к тому, что в 2004 году добыча нефти превысила лицензионные условия на 120 млн. т; плоская шкала налога на добычу (НДПИ), который обусловливает выборочную добычу высокоэффективных участков месторождений, делает ее нерентабельной на старых и малых месторождениях независимыми нефтяными компаниями; воспроизводство запасов не компенсирует добычу вследствие отмены ставок налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы; отсутствует законодательная база защиты инвестиционных средств, вкладываемых в развитие минерально-сырьевого комплекса России.
Сейчас идут многочисленные обсуждения законопроекта на депутатских слушаниях в палатах Федерального собрания, причём присутствующие на них, как правило, не отличается высоким профессионализмом. Зато шума много!
На основе анализа мы пришли к главному выводу: при подготовке проекта закона была допущена стратегическая ошибка — не была создана его концепция, которая должна была бы определить смысл и суть закона.
Во-первых, закон должен определять исследование недр как предмет государственной политики с бюджетным финансированием всего этого многогранного процесса.
Во-вторых, при подготовке проекта закона следовало исходить из научно-разработанных критериев обеспечения экономической безопасности страны. К ним следует, в частности, отнести: создание национального экономического потенциала, достаточного для самостоятельного, устойчивого, прогрессивного развития всех сфер общественной жизни; способность воспроизводить жизненно необходимые блага и обеспечивать благосостояние всех слоёв населения по признанным мировым стандартам; способность сохранять стабильность экономики при различных дестабилизирующих воздействиях и др.
В-третьих, закон должен вобрать в себя лучший отечественный и зарубежный опыт эксплуатации недр с учётом новейших технологий и экологической защиты, регламентировать такие экономические предпосылки, которые бы обеспечили государственную целесообразность изъятия минерального сырья и заинтересованность при этом организаций различных форм собственности.
Кроме этого, в законе следовало бы чётко гарантировать недропользователю право на разработку месторождений, открытых на условиях риска; ввести конкурсную форму выдачи лицензий на геологическое изучение недр; ввести дифференцированную плату за добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических условий и обеспечить правила передачи прав на недропользование, создав условия для развития вторичного рынка лицензий и др. При этом основными направлениями государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере недропользования и минерально-сырьевой базы должны являться укрепление государственной собственности в фонде недр Российской Федерации, конкретизация полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр и осуществлению государственного контроля за рациональным их использованием и охраной, а также совершенствование государственной политики пользования недрами.
В частности, следовало бы учесть, что одним из факторов восстановления должного государственного влияния на недропользование является совершенствование информированности о недрах. Поэтому информация о недрах, независимо от средств её получения, не может являться только частной собственностью, и не принадлежать государству.
А вообще то проект закона должен был бы наметить пути к разработке Горного кодекса (устава), который бы вобрал в себя всю специфику горного производства — от исследования недр до выдачи конечной продукции.
Очевидно, что многочисленные неудачные попытки разработать новую редакцию Федерального закона «О недрах», частая смена разработчиков в лице федеральных органов исполнительной власти, десяток альтернативных версий законопроекта и неоднократные депутатские слушания связаны с отсутствием согласованной концепции. Причем, на фоне справедливых требований руководства страны по наведению порядка в сфере недропользования, принятие новой редакции закона «О недрах» воспринято как некий политический заказ.
Именно поэтому в качестве безусловного приоритета законопроект предусматривает формальный переход на гражданско-правовое регулирование отношений в недропользовании. Речь идет, прежде всего, о переходе исключительно на аукционную форму предоставления прав пользования недрами (30% текста новой редакции) и к практике широкого судебного регулирования конфликтов, возникающих между недропользователями и федеральными органами исполнительной власти.
Особое внимание должно быть уделено исследованию недр и воспроизводству запасов полезных ископаемых как государственной политике. К этому нас призывают тенденции последних лет: второе десятилетие запасы углеводородов не компенсируют объёмы добытого сырья (более 1,5 млрд. т нефти, 3,3 трлн. м3 газа); фонд легкооткрываемых месторождений, прежде всего крупных, практически исчерпан; резко возросли геологические риски (вероятность открытия коммерческих запасов не превышает 20-30%); критически истощён фонд работающих уникальных и крупных месторождений нефти, газа и других стратегических видов полезных ископаемых; подавляющее большинство действующих горнодобывающих предприятий (обычно градообразующих) не обладают достаточными запасами и возможностью открытия новых.
В стране не регулируются балансы интересов и потребностей государства и недропользователей, а также возможностей минерально-сырьевой базы в добыче и экспортных поставках сырья. Более того, все вышеперечисленные проблемы воспроизводства сырьевой базы новая редакция закона либо игнорирует, либо описывает весьма декларативно, что делает законопроект практически не работающим.
Из анализа поступивших материалов следует, что аукцион как механизм не снижает потенциала коррупции. Кроме этого, аукционная форма не предусматривает решения вопросов деятельности добывающих градообразующих предприятий с истощённой сырьевой базой, наращивания запасов на глубоких горизонтах действующих месторождений, их разведки на сопредельных территориях, когда границы месторождения выходят за пределы лицензионной площади. Законопроект не даёт ответов на эти и многие другие вопросы в части предоставления прав пользования недрами.
Очевидно, что открытие нового месторождения должно поощряться, так как это реальная капитализация стоимости государственного фонда недр. А вот законопроект «поощряет» открытие месторождений введением платежей уже на стадии геологоразведочных работ. Размер ставки имеет разброс на 300-400%, а при переводе объекта в стадию разведки ставка увеличивается в 40-50 раз! Хотя в процессе проведения геологоразведочных работ по мере получения новой информации могут меняться виды, объёмы и сроки работ – это процесс творческий.
Иначе говоря, на момент заключения договора нет, и не может быть, абсолютно точных данных, в связи с чем, должны быть учтены эти немаловажные обстоятельства. Законопроект также не содержит никаких норм, стимулирующих освоение новых запасов, продление жизни истощённых месторождений, внедрение новых технологий. Он не чувствителен к нормам гражданского права и рыночной конъюнктуре при недропользовании (изменению спроса, ценовым колебаниям, налоговой политике, инфраструктурным ограничениям в части собственности, принадлежащей государству).
Мы считаем, что только из-за слабой юридической конструкции законопроекта его нормы изобилуют отсылками в судебные органы. Но из практики нам известно, что низкая эффективность действующего закона «О недрах» во многом обусловлена именно нормами отсылочного характера, предусматривающими выработку соответствующих механизмов на уровне подзаконных актов. Новый законопроект не только не исправляет эту ошибку, но усиливает её.
Возникает естественный вопрос: кому этот законопроект нужен и почему в течение ряда лет тратятся немалые силы и средства на бездарный документ?! Не лучше ли начать с чистого листа, создав, как отмечалось выше, обстоятельную концепцию законопроекта и открыть этим путь к Горному кодексу – своду законов о горно-геологическом производстве. Иначе говоря, последовать примеру наших предков. Если вчитаться в текст Горного кодекса царской России, то возникает чувство, что мы стали мыслить плохо, нелогично и не конструктивно. Простить этого нельзя, ведь речь идет о Деле высокой государственной значимости!
Сергей Миронов: проект нового закона «О недрах» нужно серьезно корректировать Проект нового закона «О недрах» нужно серьезно корректировать — такое мнение высказал председатель Совета Федерации РФ Сергей Миронов на встрече с нефтяниками ОАО «Юганскнефтегаз» на Приобском месторождении (Ханты-Мансийский автономный округ).
По словам Миронова, законодательное установление нового разграничения полномочий между Федерацией, регионами и местным самоуправлением заметно скажется на формировании отношений в системе природопользования. «Прежде всего, значительно сузились права субъектов Федерации в вопросах природопользования. И это уже сейчас очень неоднозначно воспринято регионами, особенно, богатыми ресурсами», — сказал Миронов. По его словам, сегодня, когда выстроена вертикаль государственной власти на местах, губернаторы непосредственно отвечают за все, что происходит в регионе перед главой государства.
«Должен сказать, что редко какой закон вызывал такую острую полемику и расхождение позиций по ряду принципиальных вопросов. Это понятно — от него во многом будет зависеть политика в сфере недропользования».
По словам спикера, главная направленность закона — создание условий для привлечения в недропользование частных инвестиций, в том числе, иностранных. «Несомненно, в новом варианте закона «О недрах» много плюсов. Важно, что в этом документе удалось сохранить преемственность многих основных положений действующего законодательства», — отметил он. Однако, пока в законопроекте нет четких ответов на некоторые принципиально важные вопросы.
Это касается коренного изменения положения в геологическом изучении недр и воспроизводстве минерально-сырьевой базы, рационального и полного использования ранее распределенного фонда недр, формирования системы ресурсных платежей и создания равных условий конкуренции между предприятиями на этапе разработки месторождений. В тексте документа эти стратегические для отрасли вопросы затронуты лишь косвенным образом, считает он.
Кроме того, по-разному сегодня оценивается и переход к аукционам как основной форме предоставления права пользования недрами. Нет единства мнений и по поводу «сквозных лицензий», положения о свободном обороте прав пользования недрами, и ряду других норм.
«Сейчас проект закона «О недрах» уже внесен правительством в Государственную Думу и должен обсуждаться в профильном комитете. Может быть, есть смысл вернуть его на доработку», — сказал Миронов. РИА «Новости»
