Государственная гражданская служба Российской Федерации является основным институтом исполнения функций государства. В силу этого трудно переоценить ее влияние на состояние и развитие экономики и политики, общества и общественных отношений. Однако сила этого влияния во многом определяется уровнем подготовленности госслужащих к выполнению государственных функций, их профессиональными и личностными качествами, способностью принимать и умением реализовывать управленческие решения.
Из практики многих стран, в том числе нашей, известно, что неэффективность государственного аппарата может свести на нет любые преобразования и привести к результатам, противоположным задуманным. В связи с этим в России на протяжении последнего десятилетия ведётся работа по совершенствованию системы государственного управления и поиску путей совершенствования подготовки и повышения квалификации государственных служащих. Целью этой работы является создание высокопрофессионального и экономичного государственного аппарата, способного ответственно и качественно реагировать на быстро меняющиеся требования политики и экономики, изменения условий жизни населения.
Очевидно, что ограничиваясь используемыми ныне формами и технологиями обучения, поставленные задачи по формированию кадров нового качества не решить — форма и содержание вступили в противоречие. Модернизация системы дополнительного образования госслужащих невозможна без пересмотра основных принципов ее построения и функционирования, изменений в ее организации, образовательных технологиях, а главное, без активной мотивации самих госслужащих к профессиональному саморазвитию.
Известно, что в условиях резкого ускорения темпов общественно-экономического развития любое специальное знание быстро устаревает. Это хорошо видно на частном примере обновления федерального закононодательства.
Согласно данным сайта Государственной думы РФ за период с 2010 по 2012 г., т.е. за три года, федеральное законодательство пополнилось 1215 законами. И это только на федеральном законодательном уровне, не считая выпущенных в развитие новых законов подзаконных актов различного уровня. Это свидетельствует о том, что количество только законодательной информации появившейся за один период повышения квалификации превышает все разумные пределы.
Конечно, каждому отдельному чиновнику все принятые законы в работе не нужны, но хотя бы знать об их существовании он обязан. Усвоить такой объём информации в установленные сроки периодического повышения квалификации практически невозможно. Но помимо правовой части, курс повышение квалификации включает материалы по пополнению и обновлению знаний в других сегментах профессиональной подготовки госслужащего.
Также, следует учитывать, что передаваемые слушателю в ходе курса повышения квалификации знания усваиваются далеко не полностью. Как показывает практика, через полгода после прохождения итоговых испытаний, остаточные знания при обучении по очной форме, составляют не более 30% изученного материала.
Поэтому государственным служащим уже недостаточно пополнять свои профессиональные знания раз в три года. Для постоянного совершенствования и актуализации профессиональных знаний они должны иметь постоянный доступ к свежей информации на протяжении всего периода профессиональной деятельности. Для этого необходимо создание легко и постоянно доступной системы непрерывного повышения квалификации, опирающейся на разные формы обучения. То есть, в системе дополнительного профессионального необходим переход к новой образовательной парадигме, обеспечивающей постоянную адаптацию государственных служащих к новым социально-экономическим реалиям.
Единственный путь достижения заданного результата – это продуктивное использование трехлетних интервалов между законодательно установленными этапами повышения квалификации с учетом различной специализации служащих как в различных секторах государственной службы, так и внутри этих секторов.
Для этого необходимо осуществлять переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских служащих на основе:
― создания сетевой системы обучения для каждого сектора государственной службы в составе головного образовательного учреждения – некоего Специализированного учебного центра (далее – СУЦ, Центр), координируемых им региональных вузов, сетевых библиотек, профессиональных баз данных, информационных справочных и поисковых систем и других сетевых ресурсов;
― обеспечения непрерывности дополнительного образования, как это предусмотрено действующим законодательством, на гибридной основе путём интеграции в единый образовательный процесс системы самообразования государственных гражданских служащих в дистанционной форме и этапного очного обучения в порядке, предусмотренном действующим законодательством;
― сочетания в едином образовательном процессе очной и дистанционной форм обучения на основе единых учебно-методических комплексов и организационной документации, разработанной и утверждённой СУЦ, что обеспечит единую образовательную политику и единые учебно-методические подходы к основному и дополнительному образованию работников в каждом секторе государственного аппарата;
― индивидуализации обучения, с учётом личностных характеристик слушателей, путём осуществления целевой индивидуальной подготовки и повышения квалификации специалистов по требуемым для каждого сектора госслужбы специализациям и сквозным индивидуальным учебным планам, сформированным на основе индивидуальных планов профессионального развития. Возможно обучение в составе малочисленных групп (не более 6 человек), формируемых по сходным служебным компетенциям должностного регламента;
― постоянного доступа государственного служащего ко всем учебно-методическим материалам индивидуального учебного плана, размещённым на его личной странице на сайте СУЦ на интерактивной основе, как в целях поддержания на должном уровне остаточных знаний, полученных на предыдущем этапе повышения квалификации или переподготовки, так и для подготовке к следующему этапу дополнительного образования по очной форме;
― формирования учебного материала в виде модулей, содержащих одну или ограниченное количество связанных между собою тем, завершающихся тестовым контролем с использованием накопительной системы обучения и зачетных единиц;
― введения в сквозные учебные планы блока дисциплин идейно-патриотического и культурологического профилей в целях антикоррупционной профилактики, патриотического воспитания, развития общей культуры госслужащих. Это будет способствовать не только развитию их профессиональных качеств, но и воспитанию уважения к своему народу, своей стране, ее истории, развитию трудолюбия, гражданственности, ответственности, бережного отношения к государственному имуществу, приоритетности общественных интересов над личной корыстью;
― обеспечения мотивации процесса самообразования специально разработанной системой мер материального и морального стимулирования сотрудников ОВФК;
― финансирования деятельности и материально технического обеспечения отраслевой системы образования на кооперативной основе за счет бюджетных ассигнований на переподготовку и повышение квалификации сотрудников и доходов от целевой подготовки кадров для этого сектора госслужбы на договорной коммерческой основе, как это предусмотрено действующим законодательством;
― внедрение в деятельность сети образовательных учреждений СУЦ системы управления качеством на основе стандартов ISO 9001:2011.
С позиций общего законодательства об образовании, возможность такого перехода существует.
Отдельное внимание в законе уделено технологиям реализации образовательных программ, представлен их достаточно широкий спектр. В частности указано, что при реализации образовательных программ могут использоваться различные образовательные технологии, в том числе дистанционные и электронное обучение. Содержание образовательных программ и построение учебных планов может быть основано на модульном принципе. Реализация образовательных программ возможна в сетевой форме, обеспечивающей возможность использования ресурсов разных организаций и источников, в т.ч. иностранных.
Законом, в целях обеспечения модернизации и развития системы образования, предусмотрена также экспериментальная и инновационная деятельность. Причём, экспериментальная деятельность должна быть направлена на разработку, апробацию и внедрение новых образовательных технологий, образовательных ресурсов и может осуществляется в форме экспериментов.
Казалось бы, все законодательные предпосылки и условия для модернизации существующей системы дополнительного профессионального образования имеются. Однако это не совсем так. Учитывая особую значимость подбора кадров на государственную гражданскую службу, качеством которых определяется полнота и эффективность исполнения государственных функций, дополнительное образование госслужащих дополнительно регулируется рядом законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе. В частности, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Положением о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации, утверждённым Указом Президента РФ №1474; Государственными требованиями к дополнительному образованию государственных гражданских служащих, утверждёнными постановлением Правительства РФ №362.
Этими документами достаточно жестко регламентированы все условия реализации программ повышения квалификации.
Форма обучения очная с фиксированным объёмом аудиторной учебной нагрузки в неделю:
— при обучении с отрывом от гражданской службы — не более 41 часа с учетом объема учебной нагрузки не более 54 часов;
— при обучении без отрыва или с частичным отрывом от гражданской службы — не менее 12 часов.
И не реже одного раза в три года.
Экспериментальная и инновационная деятельность, дистанционное обучение, обучение путем самообразования, использование модульного и сетевое подхода и прочие возможности модернизации дополнительного образования, предоставленные Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» этими документами не предусмотрены.
То есть, в рамках действующего законодательства о государственной гражданской службе в части регламентации деятельности системы повышения квалификации, удовлетворить требования, установленные этим же законодательством к профессионализму и компетентности госслужащих, поддержанию уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, невозможно.
Выход из создавшегося положения может быть найден на путях непрерывного самообразования госслужащих в дистанционной форме в трехлетние периоды между обязательными этапами повышения квалификации. В этом случае госслужащие получают возможность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей и эту форму повышение квалификации они смогут осуществлять по мере необходимости.
Подобный подход, основанный на гибридном обучении, сочетающем непрерывное самообразование с поэтапным очным повышением квалификации, предоставляет возможность удовлетворить требование действующего законодательства о постоянном поддержании уровня квалификации, профессионализма и компетентности, необходимых для эффективной и качественной деятельности государственной гражданской службы.
С другой стороны, он не противоречит законодательству о государственной гражданской службе, оставляя неприкосновенной действующую в ней систему повышения квалификации.
В третьих, в рамках экспериментальной и инновационной деятельности, «осуществляемых в целях обеспечения модернизации и развития системы образования» могут быть использованы новеллы Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
И наконец, гибридное обучение позволит реализовать задачи, поставленные Федеральной программой реформирования госслужбы на 2009-2013 гг. в части:
— актуализации содержания программ … дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения;
— обеспечения возможности индивидуального подхода к обучению госслужащих на основе формирования программ дополнительного профессионального образования основанных на их индивидуальных планах профессионального развития;
— внедрения в систему дополнительного профессионального образования новых механизмов, обеспечивающих эффективное использование имеющихся ресурсов и повышение качества образования на основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения и т.д.
Использование гибридного обучения в сфере повышения квалификации госслужащих может стать одним из ключевых средств решения существующих в ней проблем.
В качестве преимуществ такого подхода можно указать:
— расширение круга госслужащих, которым станет доступно поддержание своей квалификации и общей культуры не только на требуемом, но и на вполне достойном уровне;
— улучшение качества обучения, за счет использование визуальных и аудио средств электронного образования;
— естественное освоение слушателями в процессе обучения современных средств организации работы, коммуникаций, новых высокотехнологичных устройств;
— повышение общей культуры работников за счёт оперативного доступа к интернет-библиотекам, словарям, энциклопедиям, справочникам и многим другим инструментам, присущим дистанционным технологиям.
Одновременно, постоянный доступ к программам повышения квалификации госслужащих потребует от ведущих их преподавателей непрерывной актуализации этих курсов, что в свою очередь повысит и квалификацию самих преподавателей.
Таким образом, реализуется основное достоинство любого образовательного процесса, в том числе и дистанционного — организация тесного взаимодействия между преподавателем и слушателями, направленного на их взаимное развитие.
Когда в сети выложены и доступны слушателям все предлагаемые по очной форме обучения курсы, конспекты семинарских и практических занятий и в периодах между этапным повышением квалификации, госслужащие получают постоянный доступ ко всей совокупности учебных материалов, они могут осознанно выбрать необходимый лично каждому и на этой основе сформировать свой индивидуальный план профессионального развития.
Имея постоянный доступ к учебному контенту по заданной тематике они получают возможность обучаться когда и где им это удобно, в собственном темпе, обсуждать вновь приобретённые знания с коллегами по работе. Выбрав курс, необходимый каждому индивидуально, они в перерыве между очередными повышениями квалификации могут предварительно изучить его, или, по завершению обучения – выборочно повторить недостаточно усвоенные фрагменты. А плановые этапные аудиторные занятия могут быть посвящены более глубокому изучению материала и разбору сложных вопросов, что в итоге повысит уровень остаточных знаний слушателей и, соответственно их профессиональную квалификацию.
В случае появления новых учебных материалов, сотрудники могут пройти курс, не дожидаясь формирования групп и организации очных занятий. А главное, приходить на очередное повышения квалификации уже подготовленными к восприятию новых знаний, что повлечёт и больший образовательный эффект.
Конечно, использование такого подхода требует широкого применения современных информационных технологий и определённых начальных затрат.
Кстати об эффективности дистанционного образования, к которому у нас в стране в большинстве случаев относятся с определённым скепсисом. Как правило, это обусловлено тем, что многие учебные заведения, рекламирующие эту услугу, профанируют ее предоставление. И в первую очередь на уровне адаптации преподавательского состава, учебно-методических, организационных и иных, обеспечивающих учебный процесс материалов к условиям дистанционного образования. Обычно на сайт учебного заведения просто выкладываются материалы, используемые в процессе аудиторного обучения, иногда в аудио-визуальной форме. Все остальное требует значительных материальных затрат, которые не всегда возможны.
В мире же давно признано, что дистанционные образовательные технологии в единстве с другими формами обучения содействует росту интеллектуального потенциала обучаемых. При этом известно, что дистанционное обучение усиливает возможность и значимость индивидуального подхода к обучаемому.
Несколько лет назад, в ходе опроса сотрудников компаний США использующих электронное обучение были получены следующие результаты: 87% предпочитают учиться в рабочее время, 52% — обучаться на своём рабочем месте, а не в специальном компьютерном классе, 84% хотят повторно пройти обучение в электронной форме и 38% предпочитают электронную форму обучения традиционной.
В мире уже появилось огромное количество курсов дистанционного обучения и даже целые университеты дистанционного обучения. Таковым является, например, Институт технологий и высшего образования Монтеррей (Мексика), который дистанционно обучает по 2500 учебным курсам более 43 тыс. студентов.
На мировом рынке имеется огромный выбор программных продуктов, позволяющих обеспечивать весь цикл разработки учебных материалов и управления процессом дистанционного обучения. Например, фирмы IBM и Oracle, предлагают программное обеспечение в пакете комплексных услуг. Основной акцент делается на использование определённых технических средств и Систем управления базами данных, выпускаемых производителями с некоторыми надстройками, обеспечивающими технические возможности построения на их базе процесса дистанционного обучения. Обе имеют авторизованных партнеров в России и странах СНГ.
Говоря о западных инструментальных средствах создания систем дистанционного обучения, распространяемых в России, нельзя обойти вниманием разработку фирмы Lotus Development, активно продвигающей свою систему Lotus Learning Space
Среди российских поставщиков средств дистанционного образования известны компания «Виртуальные технологии в образовании», система ОРОКС Московского института электронной техники и ряд других.
Теперь, что касается организации гибридного обучения. Для его осуществления необходимо сформировать образовательную структуру смешанного дистанционно-очного образования, которую условно назовем Специалированный центр дополнительного образования (далее – СУЦ, Центр). Специализированный, потому что такие центры могут быть организованы для каждого сегмента государственной службы с учётом его специфики. Центр учреждается в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных действующим законодательством на базе образовательного учреждения или научной организации. Проще и экономичнее организовать Центр на базе действующего отраслевого вуза, имеющего лицензию на право ведения образовательной деятельности, государственную аккредитацию по предполагаемым программам дополнительного образования и опыт дистанционного обучения.
После создания, укомплектования материально-технической базы и кадрового состава, Центр приступает к формированию учебно-методических комплексов (УМК) по направлениям, заданным учредителями. Все учебные планы и программы профессионального образования должны разрабатываться в строгом соответствии с интересами и задачами соответствующих уровней и структурных поразделений данного сегмента государственной службы и реализовываться с максимальным использованием дистанционных технологий.
При наличии у в данном сегменте госслужбы подразделений регионального и муниципального уровня, наилучшим решением с позиций экономии бюджетных средств, будет размещение повышения квалификации по очной форме на базе местных региональных вузов, а процесс самообразования в дистанционном режиме обеспечиваться Специализированным учебным центром. При этом, региональные вузы должны осуществлять учебный процесс на основе разработанных Центром учебно-методических комплексов, а задействованные в процессе повышения квалификации преподаватели пройти в Центре необходимое обучение. Это целесообразно и с точки зрения стандартизации обучения и контроля за его качеством.
Таким образом, будет сформирована сетевая система повышения квалификации на основе стандартизованного организационного и учебно-методического подхода. На базе такой сетевой межрегиональной структуры может осуществляться и первичная подготовка кадров, а также их переподготовка.
В организационном плане СУЦ, являясь головным в деле подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов данного сегмента государственной службы, должен координировать и контролировать деятельность всех участвующих в этом процессе образовательных учреждений в части обучения госслужащих по всем направлениям и формам образовательного процесса.
Для наиболее полной реализации дистанционной технологии особое внимание следует уделить программе подготовки методистов-кураторов и преподавателей-наставников (тьюторов), обеспечивающих основные коммуникации со слушателями в ходе учебного процесса. Обучение может вестись как группами, так и индивидуально.
В случае индивидуального обучения на сайте Центра создаётся личная страница конкретного слушателя, где размещаются все необходимые для осуществления образовательного процесса документы и материалы. За слушателем закрепляется тьютор, который не только его консультирует, но и на основе текущего тестового контроля определяет скорость подачи учебного контента по мере его усвоения. Обычно один тьютер постоянно ведет 5 — 6 слушателей индивидуального обучения или группу из 5 — 6 человек. Кстати, индивидуальное дистанционное обучение уже давно осуществляется у нас и за рубежом. С деятельностью этих образовательных учреждений можно ознакомиться в Интернете.
Учебный процесс по своей природе целенаправлен. Понимание целей и ожидаемых результатов в значительной степени облегчает восприятие новой учебной информации. Для обучаемого важно установить, что ожидаемый результат уже достигнут и в какой мере. Это с одной стороны порождает у слушателя уверенность в своих силах, с другой указывает на возможность перехода к следующему этапу обучения. Для этого в систему обучения вводится поэтапный тестовый контроль, обеспечивающий слушателю возможность самопроверки приобретённых знаний по каждой теме (модулю), а тьютору предоставляет информацию о возможности подачи на сайт нового учебного материала.
Отдельно следует остановиться на организации процесса самообразования, являющегося основой гибридного обучения.
Очевидно, что реформирование форм, методов, технологий, средств обучения и других составляющих учебного процесса не приведёт к желаемому результату без соответствующего стимулирования самих госслужащих к получению дополнительных знаний. В этих целях необходимо создать целостную систему мотивации их карьерного роста, как важнейшего условия совершенствования профессионального мастерства.
В настоящее время критерии эффективности служебной деятельности чиновников практически не формализованы ни количественно, ни качественно. Отсутствуют и методики оценки их профессиональных знаний, умений и навыков, предусмотренных должностными регламентами.
Как правило, оценка даётся непосредственным руководителем, на основе мотивов, не всегда связанных с качеством и результативностью служебной деятельности подчиненных. Слабо зависит от результатов их труда и уровень денежного содержания.
Поэтому, при создании целостной системы мотивации карьерного роста государственных гражданских служащих необходимо предусмотреть разработку и внедрения в практику всех необходимых методик, критериев и оценок.
В системе повышения квалификации огромную роль для мотивации обучения играет перспектива расширения профессиональных возможностей, особенно если она обозначена руководством организации. Только в этом случае, повышение квалификации становится высокомотивированным процессом.
В целом же, мотивационные критерии должны быть сформированы и закреплены в действующем законодательстве, как комплекс действенных материальных и моральных стимулов. Этот комплекс должен быть не только формализован, но и безусловно выполняться на практике. Только в этом случае будет обеспечена заинтересованность и активное стремление госслужащего к получению дополнительных профессиональных знаний. Причём не только в рабочее, но и личное время.
Успешность же прохождения этапного повышения квалификации должна оцениваться не столько по результатам вузовских итоговых испытаний, сколько по положительной динамике качества и эффективности выполнения производственных функций. Именно того, для чего обучение осуществлялось.
Итоговые испытания, в их современном представлении, это скорее оценка качества деятельности образовательного учреждения, профессионализма его преподавательского состава, умения организовать учебный процесс, грамотно сформировать учебно-методическое обеспечение и провести итоговые испытания.
Что же касается самих госслужащих, то оценка объема и качества их остаточных знаний и умения их использования на практик может быть дана только по результатам их реальной деятельности.
Поэтому, если после прохождения курса повышения квалификации показатели производственной деятельности государственного служащего улучшились, он заслуживает поощрения, повышения по службе. Если же не изменились или ухудшились – взыскания или понижения в должности. Если же это повторилось неоднократно, сотрудник должен быть уволен с государственной службы в силу профессиональной непригодности. И конечно, все это должно закреплено в действующем законодательстве о государственной службе и Трудовом кодексе.
Таким образом, в основу процесса профессионального самообразования будет заложена идея установления степени соответствия между образовательными потребностями обучающихся и возможностями их удовлетворения, предоставляемыми дополнительным образованием.
Организация повышения квалификации государственных гражданских служащих на основе предложенного подхода позволит довести уровень их компетентности до современных требований и обеспечить их успешное участие в проведении осуществляемых государственных реформ. Одновременно она осуществит роль сита для избавления государственной службы от работников с недостаточным уровнем знаний или неспособных к их дальнейшему приобретению.
