Административная реформа:
анахронизм, умноженный на некомпетентность
Олег Сергеев
“Круглый стол” по итогам административной реформы, проведенный недавно в Казани, не выявил прогресса в этом деле. Скорее наоборот. Между тем, в дискуссии привычно звучали лозунги повышения эффективности взаимодействия федеральных органов между собой и с органами исполнительной власти субъектов, а также о необходимости создать “механизм ответственности госслужащих за результаты своей работы и снижение коррупционных проявлений в органах власти”.
О дезорганизации экономики, вызванной административной реформой, сообщалось на заседании Правительства РФ еще в декабре 2004 года. Однако инерцию саморазрушения не остановило ни признание неудачи реформы в целом, ни самой скандальной ее части – перестройки правительства – автором реформы, ректором Высшей школы экономики Ярославом Кузьминовым. Он поведал с легким сердцем: “Мы получили ситуацию, в которой самое лучшее и логичное, что можно сделать, — вернуться в старое состояние”.
Следует заметить, что синдром саморазрушения информационной системы правительства соответствует концепции так называемой сетецентрической войны. Ее идеологи американцы Себровски и Гарстка считают, что в отличие от длительной борьбы на истощение, победа намного проще достигается перекрытием доступа к информационным ресурсам, необходимым противнику для регулирования и управления экономическими процессами. При этом разрушение аппарата управления более эффективно, чем уничтожение военачальника. Что было подтверждено при ведении военных действий в Югославии и Ираке.
Натурный эксперимент на эту тему был поставлен Ельциным, сократившим на 50% аппарат правительства, якобы мешавший прохождению документов. По странному стечению обстоятельств, вскоре после увольнения чиновников, ответственных за подготовку управленческих решений, наступил дефолт 1998 года.
Сокращение в результате реформы числа федеральных органов исполнительной власти путем механического объединения некоторых из них, а также пренебрежение целями и задачами при хаотичном сложении функций прежних органов привело к созданию причудливых образований — министерств-монстров. В них соединили плохо совместимые с точки зрения управления транспорт и связь, экономику и торговлю, образование и науку, медицину и труд, культуру и массовые коммуникации, промышленные отрасли и энергетику.
По этому образу и подобию сформированы и комитеты Государственной думы. Для специалистов до сих пор остается загадкой попытка объединить в одном министерстве функции управления транспортом и связью. Высказывались предположения, что за основу было выбрано соседство соответствующих павильонов на ВДНХ.
Объединив энергетику и промышленное производство в одном министерстве удалось достичь результата, соответствующего условиям инновационной экономики с точностью до наоборот. Так, политика Минпромэнерго, направленная на приоритетную добычу сырьевых ресурсов, породила губительную для отечественного автопрома стратегию «отверточной сборки» иномарок.
Не лучше была и идея сведения под одну крышу остатков ряда производств по отраслевому принципу. Это вылилось в формальное объединение отечественных авиационных и кораблестроительных производств, обладающих финансово-технологической инфраструктурой гражданских и военных проектов, в авиастроительную и кораблестроительную корпорации, соответственно, со специализированными, не имеющими технологических заделов дивизионами по выпуску конечной продукции.
Еще дальше пошел Виктор Христенко, предложивший объединить территориально все авиационные КБ. Оказывается все просто: требуется в одном месте посадить за работу несколько тысяч конструкторов и вовремя с них спросить результат. А если они не справятся – взять других, которые сумеют. В аппарате Правительства РФ в ту пору усиленно проводилась и идея Д. Козака по компактному размещению чиновников департаментов, тематика которых была изменена по принципу: «В огороде бузина, а в Киеве дядька».
Через призму таких взглядов невозможно понять организацию крупнейших корпораций Боинг и Эрбас, опыт корабелов Южной Кореи и прогнозировать технологический прорыв объединенных отечественных авиационных и кораблестроительных производств.
Без генеральной цели поле управления федеральных органов исполнительной власти распадается на монопольные секторы бесконтрольного решения частных задач с высокой коррупционной составляющей деятельности госслужащих, где безразличие к общему результату – источник безответственности чиновника. В этом автору пришлось убедиться за 12 лет работы в Аппарате Правительства РФ.
Отсутствие целевого управления обнажает пороки системы, закоулки административных лабиринтов которой множат число коррумпированных чиновников — монополистов, сталкеров в бюрократических дебрях. Простой, но далеко не гениальной формулой их размножения явился так называемый “структурно-функциональный подход” при выстраивании пирамид из не сцементированных целями и задачами кластеров функций — министерств, вырабатывающих политику государства в соответствующих областях, контрольных и надзорных служб, федеральных агентств, предоставляющих от имени государства услуги, управляющих имуществом, ведущих реестры и пр.
Эти органы якобы не требуют профессиональных руководителей – специалистов и их должны заменить менеджеры – экономисты. Результатом такой кадровой революции в РАО “ЕЭС” явились крупнейшие энергетические “блэк-ауты” в Москве и Санкт-Петербурге.
Информационные тромбы, возникшие между аппаратом правительства, министерствами, агентствами и надзорными службами, стимулируют эти органы отправиться в автономное плавание без руля и ветрил. В то же время из международной практики известно: в рамках одной страны необходимо координировать деятельность разных надзорных органов на междуведомственном уровне, либо с помощью специально созданной структуры.
Еще в начале административной реформы эксперты предупреждали об опасности монополизма надзорных органов и их подчинения министерствам. Однако потребовался кризис в обеспечении лекарствами и серия авиакатастроф, чтобы убедиться в этом. Действительность превзошла все ожидания, когда Генеральной прокуратурой РФ было установлено, что соответствующие органы не столько регулируют рынки лекарств и авиаперевозок с позиций интересов государства и населения, сколько участвуют в недобросовестной конкуренции и переделе этих рынков.
В свою очередь концентрация разрушительных реформ в образовании стала возможной при невыполнении своих функций Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, допустившей грубейшие нарушения законодательства: выдача дипломов организациями, не имеющими аккредитации, подделка дипломов, предоставление гражданами дипломов об образовании, выданных несуществующими учебными заведениями…
Реформаторам не удалось опровергнуть гениального А. Райкина с его пошивочной мастерской, где нет ответственного за весь костюм, но есть специалисты по рукавам, лацканам, пуговицам и т.д. В строительной механике подобный подход не гарантирует долговечности конструкций, склонных к саморазрушению. В отличие от старинных храмов, “Трансвааль парк” и Басманный рынок с безупречно рассчитанными куполами оказались, как и правительство, без должных опор, которые поддерживают все здание и не дают ему разрушиться. Замок же административной реформы оказался построенным на песке.
По оценкам Всемирного банка, суммарные расходы России на проведение двух реформ — госслужбы и ЖКХ составили 209 млрд. руб. в ценах 2004 года (1,25% ВВП), а потери, вызванные дезорганизацией управления, составили 250 млрд. руб. (1,9% ВВП). Все это, не считая утрат производственных технологий в высокотехнологичных отраслях ОПК. Индикатором здесь служат аварийные испытания стратегического ракетного комплекса морского базирования “Булава”.
Административная система, по признанию генерального конструктора “Булавы” Юрия Соломонова, приводит к бесконтрольному поведению отдельных предприятий, а динамика поступления финансовых средств и инструментарий получения аванса становятся абсолютно ущербными. Отношения заказчик-исполнитель все более усложняются, а при отсутствии механизма ценообразования система конкурсных заказов имеет много белых пятен и недоработок. В итоге Программа вооружений до 2010 года и новая, принимаемая в 2011 году, окажутся нежизнеспособными.
Осознание недостатков — первая ступень к их устранению, считал А. Н. Крылов, великий русский ученый и кораблестроитель. Следовало бы, поэтому согласиться с предложением автора неудавшегося эксперимента восстановить дореформенные структуры федеральных органов исполнительной власти. Ибо усовершенствовать ее просто невозможно в силу возникновения в аппарате управления еще большего числа паразитных звеньев и вирусов саморазрушения. И только после анализа и экспертизы содеянного нужно будет разработать и принять современную, программно — ориентированную концепцию административной реформы. Олег Сергеев, канд. техн. наук
