Как известно, на заседании Правительства России 19 мая 2001 г. был рассмотрен и одобрен проект Минэкономразвития по реформированию электроэнергетики России. Вызывает удивление, что этот внутренне противоречивый, не подкрепленный какими-либо обосновывающими аналитическими расчетами, проект одобрен, невзирая на то, что он не был поддержан Минэнерго России — ведомством, отвечающем за состояние отрасли, а ФЭК России высказала по нему серьезные замечания. Следует заметить, в Минэкономразвития год назад был ликвидирован Департамент электроэнергетики, и вместо него остался лишь небольшой отдел. Как же можно при отсутствии специалистов разработать обоснованную программу реформирования отрасли? Неудивительно, что только за апрель — май этого года министерством было разослано на согласование три варианта реформирования электроэнергетики. В то же время важнейший вопрос о социально-экономических последствиях реформирования отрасли, т.е. то, чем как раз и должно заниматься Минэкономразвития, в проекте освещен весьма слабо. Нет также ответа на вопрос, во сколько раз вырастут тарифы на электроэнергию и как это скажется на конкурентоспособности российской продукции, инфляции, темпах роста (или падения?) ВВП. Кроме того, Минэкономразвития не учло принципиальные положения, представленные Президенту России В.В.Путину в докладе рабочей группы президиума Госсовета РФ под руководством В.Кресса, а именно — сохранение вертикально интегрированных АО-энерго как основы надежного энергоснабжения регионов, создание независимого системного оператора на базе ЦДУ — ОДУ на Федеральном оптовом рынке электроэнергии и мощности, независимой Федеральной сетевой компании только из межсистемных линий (330 кВ и выше) ЕЭС, не включая сети АО-энерго, а также совершенствование системы государственного регулирования тарифов на электроэнергию.
Проанализируем основные положения проекта Минэкономразвития.
ПРОТИВОРЕЧИВОСТЬ ЦЕЛЕЙ
Концепция «Основных направлений» внутренне противоречива. Так, во введении отмечается, что произошло резкое падение объемов инвестиций и это ведет к невозможности удовлетворения растущего спроса на электроэнергию. Казалось бы, для привлечения инвестиций и необходимо реформирование электроэнергетики и справедливо отмечается, что «изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможно без кардинального изменения сложившихся экономических отношений в отрасли». Однако обеспечение притока инвестиций в «конкурентные» сектора электроэнергетики намечено лишь на третьем этапе (через 5—6 лет реформирования), т.е. после 2007 г., когда дефицит энергомощностей станет реальностью (по оценкам РАО «ЕЭС», дефицит возникнет уже в 2004 г.) и будет уже поздно. В проекте отмечается, что целями государственной политики реформирования электроэнергетики являются: «ѕ обеспечение экономического роста, ѕ повышение конкурентоспособности российской экономики». Однако отсутствуют прогнозы роста тарифов на электроэнергию при предлагаемом переходе к конкурентному рынку. Между тем, по оценкам институтов РАН и других организаций тарифы при реализации данного проекта вырастут в 2—3 раза, что приведет к неконкурентоспособности российской экономики и падению ВВП. То есть основная цель проекта будет достигнута с точностью «до наоборот». Это центральный вопрос реформирования, и без ответа на него нельзя говорить о других проблемах. Не рассмотрены также проблемы возможного дефицита топлива и необходимости разработки перспективного топливно-энергетического баланса с учетом потребностей регионов как предварительного условия реформирования электроэнергетики. Декларируется лишь дерегулирование рынков топлива. Однако в условиях топливного дефицита отмена регулирования цен на газ приведет к резкому росту цен как на топливо, так и на электроэнергию.
В разделе «Оптовый рынок электроэнергии» отмечается, что в течение переходного периода должны быть обеспечены взаимоотношения между продавцами и покупателями электроэнергии, основанные как на конкурентном ценообразовании, так и на устанавливаемых уполномоченным органом тарифах. Однако это приведет к дискриминации потребителей. Ведь тем самым предлагается ничем не обоснованное существование двух рынков: со свободным рыночным ценообразованием и регулируемыми ценами. Но неизвестно, каково будет соотношение свободных и регулируемых цен на электроэнергию. Ведь при пониженном регулируемом тарифе электропотребление будет сокращаться на регулируемом рынке, так как энергопроизводители будут заинтересованы работать только на конкурентном рынке, где тариф выше. Если же регулируемый тариф будет выше, чем на конкурентном рынке, то это явится дискриминацией потребителей регулируемого рынка. Далее сказано, что «на первом этапе в рамках рынка обеспечивается право продажи на аукционе определенной части (5—15%) электроэнергии, произведенной каждым поставщиком. На всю остальную энергию сохраняется государственное регулирование». Этот тезис приведет к тому, что будет создан искусственный дефицит электроэнергии на регулируемом рынке (предлоги найдутся), а на аукционе будет продаваться дорогая электроэнергия.
ПРОДАЖА ЭЛЕКТРОСТАНЦИЙ
В разделе «Создание генерирующих компаний» предлагается «продажа РАО «ЕЭС России» пакетов акций принадлежащих ему генерирующих компаний при условии становления оптового рынка электроэнергии, позволяющего получить адекватную оценку стоимости акций генерирующих компаний». Условие это не содержит никакого смысла. Реальностью станет только продажа частным инвесторам (наверняка аффилированным) электростанций за бесценок (в 20 и более раз ниже стоимости основных фондов), как это произошло в Казахстане и Грузии. Но от смены собственника новые мощности не появятся, а ведь ради этого задумана реформа. Более того, у частного инвестора энергооборудование скорее всего будет работать на полный износ, как это произошло с «Алматаэнерго» после приобретения бельгийской компанией «Трактебель» этой энергосистемы в 1996 г. Ведь у частных инвесторов не будет никакого стимула вкладывать средства в строительство новых электростанций со сроком окупаемости 10 лет и более, если предоставляется возможность купить за бесценок действующую электростанцию и использовать ее до полного износа без капитального ремонта, получив сверхприбыль, которая многократно превысит прибыль от вложений в новую электростанцию. Поэтому, наоборот, необходимо было предусмотреть в проекте запрет на продажу существующих электростанций частным инвесторам. В то же время необходимо разрешить привлечение частных инвесторов для строительства новых электростанций, гарантируя им получение обоснованной прибыли и дивидендов со стороны государства. Только это обеспечит приток частных инвестиций, необходимых для ввода новых мощностей. Кстати, для этого вовсе не нужна реструктуризация электроэнергетики, как справедливо отметил постоянный представитель Электрисите де Франс в России. В проекте предусмотрено создание на базе АО-энерго сбытовых компаний как «гарантирующих поставщиков». Они якобы будут осуществлять поставку электроэнергии на основе регулируемых тарифов любому, обратившемуся к ним, покупателю в закрепленной за ними зоне. Но как смогут стать «гарантирующими поставщиками» АО-энерго, не обладающие распределительными линиями электропередачи (см. ниже)?
В проекте записано: «В процессе создания генерирующих компаний необходимо обеспечить выравнивание стартовых условий хозяйствования этих компаний». Однако, как этого добиться, не сказано. На самом же деле создание одинаковых стартовых условий для генерирующих компаний по всем основным технико-экономическим параметрам является неразрешимой задачей.
СОЗДАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЕТЕВОЙ КОМПАНИИ И ОПЕРАТОРА РЫНКА
Проектом предусматривается создание Федеральной сетевой компании и системного оператора на этапе становления рынка как 100% дочерних предприятий РАО «ЕЭС России». Это не устранит проблемы ущемления интересов АЭС и других независимых производителей электроэнергии. Как известно, РАО «ЕЭС» часто недогружает атомные станции и недоплачивает им за произведенную электроэнергию. Поэтому необходимо ставить вопрос о выделении межсистемных линий с напряжением 330 кВ и выше, а также ЦДУи ОДУ в независимые компании с доминирующей ролью государства (75% плюс один голос), а в дальнейшем с 100% голосующих акций, принадлежащих государству (миноритарные акционеры могут получить привелигированные акции или другие компенсации). В Указе Президента РФ от 15 августа 1992 г. об акционировании электроэнергетики было записано, что ЦДУ, ОДУ и ПО «Дальние электропередачи» (сети 330 кВ и выше) акционируются без права их приватизации, т.е. являются собственностью государства. Это и необходимо выполнить.
Необходимо также детально описать структуру и функции администратора торговой системы указав, в частности, какова будет в нем роль государства, регионов, крупных потребителей и поставщиков.
УПРАЗДНЕНИЕ АО-ЭНЕРГО
Нельзя согласиться и с предлагаемым в проекте организационным разделением региональных энергокомпаний (АО-энерго), созданием при этом дочерних сетевых обществ с последующим их преобразованием в дочерние общества Федеральной сетевой компании или передачей их под ее управление. Это приведет к разрушению вертикально-интегрированных АО-энерго, исчезновению ответственности за энергоснабжение в регионах, росту затрат из-за разрушения единой инфраструктуры АО-энерго (ремонтная база, заводы и др.) и, как следствие, росту тарифов.
Вместе с тем из проекта неясно, кто будет осуществлять это реформирование — государство, или РАО «ЕЭС России» будет реформировать само себя?
ОТМЕНА РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ ПРИВЕДЕТ К ИХ ВЗРЫВНОМУ РОСТУ
На первом этапе, согласно проекту, на ФОРЭМе и региональных рынках прекращается регулирование цен электроэнергии новых независимых производителей, а также производителей, не входящих в РАО «ЕЭС России», Минатом России и АО-энерго. Однако в условиях прогнозируемого РАО «ЕЭС» дефицита энергомощностей уже в 2004 г. это приведет к резкому росту тарифов на электроэнергию. Ведь начнется интенсивный выход электростанций из РАО «ЕЭС» и превращение их в новых независимых производителей путем продажи частным инвесторам, объединения с аффилированными промышленными предприятиями (энергоугольные, энергометаллургические компании). Из сообщений печати следует, что тарифы на электроэнергию, по оценке Г. Грефа, в ближайшее время вырастут более чем в два раза. Полученные Минпромнауки России и институтами РАН оценки показывают, что при росте тарифа в два раза доля электроэнергии в себестоимости энергоемких отраслей промышленности возрастет с нынешних 20-30% до 40-60%, а рентабельность энергоемких отраслей снизится с 25% (в конце 2000 г.) до отрицательной, до — 15% и ниже, т.е. энергоемкие отрасли станут убыточными. От этого пострадает и бюджет, так как резко сократятся поступления налогов.
Прогноз роста среднего тарифа на электроэнергию в России (без учета инфляции) в случае реализации проекта Минэкономразвития
| Годы | 1999г. | 2000 г | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. |
| Ср. тариф коп./кВт.ч | 28 | 41 | 45 | 90 | 135 |
ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА
В «Предложениях по вопросам реформирования электроэнергетики», выработанных РАН, отмечается, что в конце 90-х годов в электроэнергетике происходило достаточно интенсивное наращивание долгосрочных и краткосрочных финансовых вложений, не связанных с поддержанием инвестиционной деятельности отрасли. Если до 1997г. инвестиции в основной капитал отрасли нарастали, то после дефолта 1998г. они упали в сопоставимых относительных показателях больше чем по промышленности в целом. Такая финансовая политика ничем не обоснована. Резкие различия в результатах экономической деятельности материнского общества РАО «ЕЭС» (рентабельность намного выше 100% в 1998 —1999гг) и АО-энерго (рентабельность 11,3% в 1999г., 12% — в 2000 г.) позволяют считать, что руководство РАО «ЕЭС» концентрирует усилия на управлении материнской компанией, а не холдингом и электроэнергетикой в целом, что ведет к развалу отрасли. Этот вывод ученых РАН говорит о том, что необходимо прежде всего навести порядок в управлении холдингом, регламентации затрат в себестоимости продукции с направлением финансовых средств на инвестиции и другие производственные цели. Тогда (по нашей оценке) заложенных в тариф средств окажется достаточно для развития электроэнергетики и возможное повышение тарифа за счет роста инвестиций не превысит 30%. Если считать по паритету покупательной способности (ППС) рубля к доллару, составлявшему примерно 10руб/долл. в декабре 2000г., то средний тариф будет равен 4,1 цента за кВт.ч, что сопоставимо с США и другими странами. Инвестиционная составляющая в размере 14% среднего тарифа, или около 0,6 цент/кВт.ч также сопоставима с США и другими странами. При годовом электропотреблении порядка 700млрд.кВт.ч будут обеспечены инвестиции в сумме свыше 4млрд.долл. (по ППС) в год. Таким образом, реальными источниками инвестиций являются собственные средства электроэнергетики, а также средства крупных промышленных потребителей, прежде всего энергоемких, в виде долевого участия на возвратной основе с правом заключения долгосрочных договоров энергоснабжения по стабильным тарифам и др. Продажа акций и облигаций энергокомпаний, заемный капитал могут играть лишь вспомогательную роль. Инвестиционную компоненту в составе абонентной платы необходимо передать в государственный инвестиционный фонд, что позволит государству увеличить долю акций в РАО «ЕЭС» за счет ввода новых основных фондов. Ведь инвестиционная составляющая является по сути налогом на потребителей энергии и должна собираться государством. Уже за счет незавершенного строительства ряда АЭС и ГЭС можно ввести около 20 млн.кВт мощности при относительно низких удельных капиталовложениях. Это позволит ослабить остроту топливоснабжения ТЭС. В 1999г. инвестиции в электроэнергетику составили 1,2млрд.долл. По нашим расчетам ожидаемый объем инвестиций на 2001—2005гг. составит 12млрд.долл. или 2,4млрд.долл. в среднем за год. Темпы роста инвестиций приняты в размере 20% в год, что учитывает реальные возможности проведения строительно-монтажных работ. В результате в 2005г. инвестиции вырастут до 3,5 млрд.долл. и превысят инвестиции 1999г. почти в три раза. В 1999г. инвестиционная составляющая тарифа на электроэнергию была равна 14%. Следовательно, к 2005г. за счет инвестиционной компоненты тариф на электроэнергию возрастет примерно на 28% по сравнению с 1999г. Необходимо также учитывать рост цен на топливо, прежде всего на газ. Энергетической стратегией прогнозируется рост цены на газ в два раза к 2005г. (без учета инфляции) по сравнению с 1999г. С учетом доли газа в производстве всей электроэнергии (включая ТЭС, ГЭС и АЭС) это приведет к росту среднего тарифа на 17%. Совокупный рост тарифа за счет роста инвестиций и цены газа составит тогда 45%. Влияние роста цен на уголь и мазут на увеличение среднего тарифа оценивается в пределах 5—10% (без учета инфляции) в виду относительно малой доли угля и мазута в топливоснабжении электростанций. Следовательно, совокупный рост среднего тарифа на электроэнергию (без учета инфляции) достигнет к 2005 г. 50—55%, т.е. будет значительно меньшим, чем при реализации проекта Минэкономразвития по реформированию электроэнергетики.
НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
После утверждения основных направлений реформирования электроэнергетики Правительством РФ, правление РАО «ЕЭС России» сможет опережающими темпами выполнить первый этап реформирования — продать электростанции частным инвесторам по цене в 5—10 раз ниже стоимости основных фондов. Аргументом будет одно —такова «рыночная» цена сегодня. Новые владельцы электростанций становятся «независимыми производителями» электроэнергии и для них, согласно проекту Минэкономразвития, уже на первом этапе прекращается регулирование на ФОРЭМ и региональных рынках электроэнергии. Очевидно, что тогда произойдет взрывной рост тарифов на электроэнергию, так как «независимые производители» будут иметь значительную долю энергомощностей и вольны устанавливать тарифы по собственному усмотрению. Вместе с тем руководство РАО «ЕЭС» сможет выделить сети АО-энерго в дочерние компании, передав их под управление Федеральной сетевой компании. После этого проводится эмиссия акций этих дочерних компаний и они скупаются РАО «ЕЭС» (Федеральной сетевой компанией). В результате АО-энерго теряют контроль над своими сетями, перестают существовать как вертикально-интегрированные компании и не смогут обеспечить надежность энергоснабжения региональных потребителей, так как не будут контролировать электрические сети регионов, в том числе их техническое состояние. На заседании Правительства РФ 19 мая 2001 г. были одобрены в основном предложения Минэкономразвития России по реформированию электроэнергетики Российской Федерации. При этом поручено Минэкономразвития, Минэнерго и Минатому с участием членов рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций с учетом состоявшегося обсуждения и положений доклада вышеуказанной рабочей группы в месячный срок доработать представленные материалы. Но в том-то и дело, что предложения Минэкономразвития (одобренные «в основном») и предложения рабочей группы президиума Госсовета диаметрально расходятся по основным вопросам реформирования электроэнергетики. Как выйдет правительство России из этого тупика? В Калифорнии губернатор Г. Дэвис и его правительство заявляют, что сражаются с разразившимся энергетическим кризисом, возникшим в результате ошибочных реформ, проведенных их предшественниками. Как известно, правительства меняются и в России. Но кто будет нести ответственность за ошибочную реформу электроэнергетики у нас?
,
доктор экономических наук
