зав. отделом анализа риска НТЦ «Промышленная безопасность», доктор технических наук Москва
Разработка законопроекта специального технического регламента «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов» выявила ряд проблем, препятствующих его созданию. В их основе лежит отсутствие в Законе «О техническом регулировании» и иных документах общей концепции и принципов формирования системы технических регламентов, в частности, для нефтегазового комплекса, и трудности выполнения юридических требований при написании технических норм. Положение усугубляется стремлением некоторых компаний существенно сократить государственный контроль и уменьшить информированность общества о безопасности трубопроводного транспорта.
В соответствии с итогами конкурсов Минпромэнерго НТЦ «Промышленная безопасность» является основным разработчиком ряда проектов специальных технических регламентов, в том числе «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов» (СТР).
Разработка СТР, который должен был быть согласован федеральными органами исполнительной власти и направлен в Правительство РФ еще в октябре 2006 г., выявила следующие проблемы, препятствующие реализации Закона «О техническом регулировании», которые характерны и для большинства других разрабатываемых в настоящее время технических регламентов.
1. Отсутствие общей концепции и принципов формирования системы технических регламентов, особенно для крупных технологических систем и комплексов, объектов капитального строительства, опасных производственных объектов и иных технически сложных объектов (далее — технологических объектов). Трудно согласиться с попытками механического переноса положений нормативно-технического регулирования продукции — товаров массового потребления на такие объекты, для которых важны не столько требования к оборудованию или процессам производства, сколько требования организационного характера, в том числе к системе управления безопасностью.
2. Невозможность включения в СТР положений о необходимости анализа риска или обоснования в проектной документации технических решений, к которым трудно сформулировать четко проверяемые надзорными органами требования с конкретными и тем более количественными характеристиками. Такая ситуация возникает, например, при установлении минимально безопасных расстояний в случае размещения трубопроводов вблизи населенных пунктов.
Считаем, что такие расстояния должны определяться на основе результатов количественных оценок риска с учетом специфики объекта и местности по специальным методикам и уполномоченными на то организациями. Но с точки зрения юридической техники – это методическое и неконкретное требование, поэтому его недопустимо включать в СТР. Особое значение эта проблема приобретает для трубопроводов сжиженного углеводородного газа, для которых выполнение безопасных расстояний до населенных пунктов (1,5-5 км) по действующим нормам в ряде случаев невыполнимо.
3. Отсутствие как общих технических регламентов, так и специальных, смежных с разрабатываемым СТР. Значительная часть замечаний по проекту СТР связана именно с этим положением. Более логичными представляются разработка и принятие СТР только после введения общих технических регламентов и специальных технических регламентов по безопасности машин, оборудования и иной продукции, чего пока не сделано. Таким образом, налицо отсутствие комплексного подхода к разработке и внедрению системы нормативных документов.
4. Невозможность ссылок на документы более низкого уровня: стандарты, методики, специальные технические условия и т. п. По этой причине невозможно принять предложение ряда специалистов о прямом использовании (или отредактированных с учетом отечественной терминологии) международных документов, например, международного стандарта ISO 13623 по трубопроводным системам, в котором имеется ряд ссылок на другие стандарты, положения которых существенно отличаются от отечественных документов.
5. Дополнительную трудность вызывает решение о форме специальных технических регламентов в виде федеральных законов. В результате необходимо в СТР прописывать требования не только к продукции и процессам, но и к субъектам права (застройщик, заказчик проекта, проектная, экспертная, эксплуатирующая и иная организация), в том числе с включением в СТР статей об их ответственности за нарушения технических регламентов.
Учитывая общность требований к субъектам права для различных объектов технического регулирования, требования к этим субъектам логичнее прописать в отдельном федеральном законе. Для придания техническому регламенту уровня законодательного документа целесообразна форма в виде приложения к федеральному закону о конкретном техническом регламенте, как это и предусмотрено Законом «О техническом регулировании».
Список проблем можно было бы продолжить. По сути, с участием разработчиков технических регламентов проводится эксперимент по принципу — «главное ввязаться, а там посмотрим». Нам до сих пор не удалось найти ни одного зарубежного аналога разрабатываемого СТР, который удовлетворял бы отечественным требованиям. «Методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов», разработанные Минпромэнерго, также не внесли ясности.
Более того, наличие в этом документе раздела с изложением общеизвестных положений и методов анализа риска, некоторыми воспринимается как требование обоснования предлагаемых норм технических регламентов на основе расчетов риска.
Одной из задач нормативно-технического регулирования является снятие барьеров, препятствующих предпринимательской деятельности со стороны надзорных органов, и вовлечение бизнес-сообщества в нормотворчество. В этой связи особое значение имеет позиция нефтегазовых компаний и подведомственных им организаций, которые, были весьма пассивны на первых этапах разработки СТР, но проявили повышенную активность на заключительном этапе его разработки.
Ключевым моментом в разногласиях явились вопросы оценки соответствия. НТЦ «Промышленная безопасность» предлагает ограничиться тремя формами оценки: государственная экспертиза проектной документации, приемка объекта в эксплуатацию и государственный контроль (надзор).
Однако ряд участников разработки СТР, представляющих интересы некоторых крупных нефтегазовых компаний и поддерживаемых Минпромэнерго, настаивает на дополнительной форме оценки в виде принятия декларации о соответствии, причем состав доказательных сведений дублирует сведения, приводимые в декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Согласно СТР, под объектом технического регулирования понимается комплекс машин и оборудования, зданий, строений и сооружений, предназначенный для обеспечения трубопроводной транспортировки опасных веществ. Очевидно, что к таким технологическим объектам не применимо понятие «продукция», для которой применяется оценка соответствия в форме ее сертификации или декларирования соответствия.
Исходя из здравого смысла, магистральный трубопровод вообще вряд ли должен относится к «продукции», тем более к «продукции, выпускаемой в обращение» (нет этапа ее отгрузки и последующего оборота). Однако с юридической точки зрения такой объект соответствует понятию «продукция – результат деятельности…», приведенному в Законе «О техническом регулировании». Не имеет и зарубежных аналогов обязательное подтверждение соответствия таких объектов в виде сертификации или декларирования соответствия.
В этой связи следует отметить также непонимание оппонентами термина «опасный производственный объект» (ОПО), являющийся согласно Закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предприятием или его частью (цехом, участком), т. е. более широким понятием, чем «продукция». Поэтому в общем случае регулирование деятельности ОПО как предприятия (т. е. организационно-технологического комплекса) не может являться сферой технического регулирования в отличие от технических устройств или комплекса зданий, сооружений, входящих в состав ОПО.
Тем не менее, рядом участников разработки СТР внесены предложения о пересмотре всего Закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» или части его положений, в том числе об отмене сертификации технических устройств, экспертизе и декларировании промышленной безопасности ОПО.
Часть доводов в поддержку таких радикальных изменений также основывается на мнении о самостоятельности крупных компаний в вопросах безопасности и высокой стоимости выполнения требований промышленной безопасности. Однако, по нашему опыту, средняя доля стоимости экспертизы проектной документации, в том числе экспертизы декларации промышленной безопасности, составляет 1-10% от стоимости разработки проектной документации, а от стоимости строительства объекта – не более 0,01%, что вряд ли следует рассматривать как чрезмерную нагрузку на предпринимателя.
По сути, речь идет о стремлении не столько к самостоятельности предприятий, сколько к закрытости их деятельности от государства и общества. В связи с этим понятны попытки отмены именно декларирования промышленной безопасности, целью которой является информирование заинтересованных органов власти и общественности об опасностях и рисках промышленных аварий.
В настоящее время в России это одна из немногих процедур в области безопасности, которая на уровне федерального законодательства гармонизирована с зарубежными требованиями, в том числе Директивами Европейского сообщества (Safety Report – отчет о безопасности согласно Директиве № 96/82/ЕЭС), рекомендациями ООН, Международной организации труда.
В подтверждение стремления крупных компаний к закрытости является внесенная ими в последний вариант СТР трактовка термина «авария», согласно которой аварией при транспортировке опасных жидкостей считается утечка более 25 куб. метров. Очевидно, это приведет к мнимому уменьшению количества зарегистрированных аварий, и тем самым — к дезинформации заинтересованных органов и общества о реальном состоянии безопасности объектов трубопроводного транспорта.
Вызывают удивление предложения по изменению понятийного аппарата СТР, которые противоречат сложившейся в отрасли терминологии, отраженной в нормативных документах (в том числе зарубежных), монографиях и учебных пособиях. Например, «трубопровод» в последней редакции СТР трактуется как комплекс сооружений, включая насосные станции, резервуарные парки и линейную часть. Как в этом случае определять диаметр или ось трубопровода?
И последний вопрос. Так ли уж нужен сейчас такой сомнительный СТР, если по якобы несовершенным с точки зрения идеологов технического регулирования нормам и правилам в настоящее время успешно реализуется несколько крупных трубопроводных проектов (КТК, БТС, Сахалин-1, Сахалин-2 и др.), в том числе эксплуатируемых уже несколько лет без единой аварии?
Учитывая вышеуказанные проблемы, СТР если и разрабатывать, то только после принятия общих и специальных технических регламентов по безопасности нефтегазового оборудования. Очевидно, что к этому времени должна быть разработана основа системы стандартов в нефтегазовом комплексе.
Но, судя по ситуации, сложившейся в связи с попытками реализации в России очередных псевдореволюционных идей, на сей раз в области «технического регулирования», затормозившими на несколько лет совершенствование стандартов, норм и правил, это вряд ли возможно в ближайшем будущем без существенных изменений в законодательстве о нормативно-техническом регулировании.
