В последние годы широкое распространение получил тезис о безусловной необходимости достижения в нашей стране долгосрочного, с высокими темпами, устойчивого роста экономики. Логика рассуждения при этом примерно следующая: стабилизируем финансовую систему, обеспечиваем рост в основном за счет институциональных преобразований и получаем социальные улучшения. Начиная с 1999 года в нашей стране наблюдается относительно заметный рост экономики. Правда, в последние годы он более чем наполовину обеспечен высокими ценами на нефть. Если взять топливную промышленность, то свыше трех четвертей роста в ней было определено ростом цен ее продукции на мировых рынках. При этом в отраслях, ориентированных на удовлетворение внутреннего спроса, за исключением пищевой промышленности, наблюдались низкие темпы роста или даже спад, как в легкой промышленности, снизившей производство на 3,4%. Прирост же производительности труда в российской экономике в 2002 г. составил всего 1,3%, что значительно меньше, чем прирост на 4,7%, достигнутый в 2001 г. Но факт налицо – рост ВВП есть. Однако давайте зададимся вопросом: «Возможно ли в бедной стране, основой экономики которой является сырьевой сектор – а именно такой сейчас является Россия, – устойчивое развитие, осуществляемое высоким темпом?» Я считаю, что в бедной стране, где больше трети населения почти нищенствует, устойчивого развития быть не может. Хотя, конечно, возможен некоторый экономический рост за счет экспортно-ориентированных сырьевых отраслей. Но такой рост никак нельзя назвать ростом, обеспечивающим устойчивое развитие. Поэтому даже не только по моральным мотивам, а в силу чисто прагматических соображений важно признать, что в настоящее время усилия должны быть сконцентрированы на борьбе с бедностью. А для этого необходимо поменять логику подхода к решению проблемы развития страны. Приоритет следует отдать решению социальных проблем, а устойчивое развитие экономики, ее рост в таком контексте становятся уже не самоцелями, а средствами и даже объективными следствиями решения проблемы бедности. Сложившаяся поляризация российского общества по уровню доходов остается одним из ключевых факторов, препятствующих укреплению государственности. Жизнь показывает, что в обществе происходит все большее расслоение по ценностным ориентирам, уровню благосостояния, стилю жизни, нормам поведения и т.п. Это делает крайне трудным формирование гражданского общества, так как исчезает социальный консенсус по поводу базовых ценностей и принципов жизни, являющийся основой демократии. Та часть общества, у которой среднедушевые доходы не покрывают даже официальный прожиточный минимум всего то в размере около 2000 рублей (это примерно 70 долларов), составляет свыше 25% населения, а по ряду оценок даже одну его треть. Денежные же доходы свыше 10% населения оказываются вообще ниже стоимости минимальной потребительской корзины — в нижнем дециле среднедушевой доход составляет 740 рублей 50 копеек, или немногим больше 20 долларов. Это означает, что каждый десятый гражданин России живет в условиях нищеты. И при этом беднейшей части общества достается все меньшая доля благ. В рамках “анклава бедности” наблюдается распространение застойной бедности как массового общественного явления со свойственными ему нормами и стереотипами поведения. В соответствии с распадом российского общества на две разнородных части сложилось два принципиально различных подхода к роли государства, как оно должно выполнять свои социальные функции. Первый подход предполагает массированную поддержку жизненного уровня малоимущих слоев населения исключительно за счет ресурсов государства. Уже сейчас социальные расходы государства, включая поддержку жилищно-коммунального хозяйства, достигают 10% ВВП, на четверть превышая это соотношение в дореформенный период (в абсолютном и реальном исчислении эти 10% расходов значительно меньше, чем были в советское время.- Ред.). Но проблемы бедности это не решает. Очевидно, потребуются гораздо большие государственные затраты и, следовательно, увеличение налоговой нагрузки на товаропроизводителей (одной рентой на природные ресурсы здесь не обойтись). А это неизбежно приведет к новому периоду застоя российского общества. Очевидно, что такой подход неприемлем. При втором подходе государство отвечает лишь за обеспечение минимума социальных услуг, остальное граждане должны зарабатывать сами. Это предполагает перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. Но это не значит, что государство может удалиться от решения проблемы бедности. Наоборот, оно должно предпринять максимально возможные усилия для того, чтобы простимулировать экономический рост, расширение производства, создание новых рабочих мест, сформировать условия для развития малого и среднего бизнеса и вовлечения тем множества людей в предпринимательскую деятельность. Итак, очевидно, государство должно взять на себя ответственность за создание условий, обеспечивающих повышение уровня жизни. При этом по отношению к корпоративному сектору оно должно обеспечить гарантии прав собственности, благоприятный предпринимательский климат и поддержку бизнеса во внешнем мире. В свою очередь, бизнес должен взять на себя обязательство социально ответственного поведения и строгого соблюдения установленных государством норм и правил. Последние годы я неоднократно подчеркивал необходимость разработки и проведения в жизнь промышленной политики, направленной на модернизацию нашей экономики и ее устойчивое развитие. Сейчас мой взгляд на возможность проведения такой промышленной политики в нашей стране существенно изменился. И это не потому, что я потерял доверие к промышленной политике как к инструменту выведения экономики на траекторию устойчивого развития. Отнюдь нет. Я по-прежнему уверен в том, что сами по себе рыночные силы не в состоянии решить задачу построения в нашей стране основ динамично развивающейся и эффективно функционирующей экономики. Более того, я по-прежнему убежден, что в нашей стране необходимо проводить в жизнь такие важные элементы промышленной политики, как развитие инфраструктуры, способствующее снижению издержек частного бизнеса при реализации крупных проектов, и стимулирование создания критичных по своему значению новых технологий и производств. Проблема сейчас в другом. Наш государственный аппарат не только не в состоянии разработать и реализовать действенную промышленную политику, но и фактически является основным тормозом на пути развития нашей экономики, на пути ее качественного преобразования. И дело здесь не только в недостаточной компетентности кадров. Корни проблемы лежат гораздо глубже. По сути, в нашей стране сложился особый тип паразитического капитала, являющегося полностью антирыночным. Поясню, что я имею в виду. Государственные чиновники всех уровней, кто напрямую, а кто косвенно, через своих родственников или близких людей, слились с частным бизнесом. В результате этого слияния возник капитал, который можно назвать административным. Он не боится колебаний рыночной конъюнктуры, ему не страшна конкуренция, его не беспокоит повышение издержек. Административному капиталу в силу чиновничьего прикрытия не страшно банкротство, его не интересуют эффективность, улучшение качества продукта и т.п. Ему не надо беспокоиться о повышении конкурентоспособности, так как он по своей природе находится в лучшей конкурентной ситуации, чем сугубо частный капитал. На практике этот альянс чиновничества с частью бизнеса занимается перекачкой финансов и с рынка, и из государственной казны в карманы административных капиталистов. Возьмем пример естественных монополий. Что мы видим — постоянный рост тарифов и фактически никакого повышения качества оказываемых ими услуг. А что произойдет в будущем? Будут распроданы лучшие куски естественных монополий, а потом на реформу ЖКХ попросят деньги у государства. При этом останется только гадать, куда ушли прибыли, полученные за счет повышения тарифов. Поэтому в настоящий момент мы имеем две стратегических задачи. Одна – это борьба с бедностью. Вторая – борьба с административным капиталом. Очевидно, решение первой задачи предполагает реализацию двух комплексов мер. Один комплекс должен обеспечить увеличение доходов населения. Ясно, что добиться этого невозможно без высоких темпов роста экономики, без расширения производства, создания новых рабочих мест, создания условий для развития малого и среднего бизнеса. Для этого в первую очередь необходимо, не откладывая на несколько лет, снизить налоговую нагрузку на бизнес и перейти к осуществлению такой денежно-кредитной политики, при которой более дешевыми станут деньги, привлекаемые для инвестирования в развитие производства, а также будет установлен действенный контроль над инфляцией. Остановлюсь более подробно на этих мерах. Налоговое бремя, приходящееся на промышленность, остается очень высоким. Масштаб налоговых изъятий по отношению к объему собственных финансовых ресурсов предприятий существенно вырос: если в 2001 г. это соотношение в целом по промышленности составляло порядка 0,9, то в 2002 г. – 1,7. Налоговая нагрузка на крупные промышленные предприятия, исправно исполняющие свои обязательства перед бюджетом, еще выше. Так, по итогам 2002 г. налоговые платежи ОАО «ГАЗ» во все уровни бюджетной системы составили порядка 60 % добавленной стоимости, платежи «Иркутскэнерго» – 53 %, Енисейского ЦБК – 52 %. Отмена инвестиционной льготы по капитальным вложениям при отсутствии иных эффективных стимулов к инвестициям в основной капитал привела к резкому замедлению темпов технологического перевооружения в промышленности – в 2002 г. темп прироста инвестиций в основные фонды был ниже темпа прироста ВВП. В этой связи представляется целесообразным безотлагательно принять в самое ближайшее время следующие меры: — снизить ставку НДС с 20 до 15%, что позволит уменьшить налоговую нагрузку на отрасли, ориентированные на удовлетворение внутреннего спроса, до уровня экспортно-ориентированных сырьевых отраслей. Кроме этого, снижение НДС окажет положительное воздействие на финансовое состояние предприятий и будет способствовать росту спроса на их продукцию; — снизить ставку ЕСН на 5-7% за счет понижения порога регрессии, что явится стимулом к развитию предприятий среднего и малого бизнеса и создаст условия для легализации фонда оплаты труда; — восстановить инвестиционную льготу или снизить ставку налога на прибыль. Это окажет позитивное влияние на стабильно функционирующие предприятия. Снижение ставки налога на прибыль до 20% обеспечит расширение инвестиций в среднем по промышленности на 21%. Нельзя отрицать, что снижение налогов создаст в первое время проблемы с наполнением бюджета. По нашим оценкам, “цена” снижения налогов применительно к сокращению доходов бюджета составит 0,8–0,9 % ВВП при снижении ставки НДС до 17 % (при сохранении существующих льгот) около 0,9–1,0 % ВВП при снижении порога регрессивной шкалы ЕСН со 100 тыс. рублей до 50 тыс. рублей в год и порядка 0,5–0,6% ВВП при введении инвестиционной премии в размере 25% от стоимости новых основных фондов со сроком полезного использования свыше 5 лет. В целом принятие этих мер означает потери для бюджета порядка 2,2–2,5% ВВП. В то же время существуют достаточно ясные и результативные способы, позволяющие быстро скомпенсировать выпадающие бюджетные доходы и тем сохранить стабильность системы государственных финансов. Основными резервами являются повышение эффективности государственных расходов и управления государственным имуществом легализация теневого оборота, оптимизация налогообложения природной ренты и экспортных доходов. Во-первых, существенной экономии бюджетных средств можно достичь за счет конкурсности и открытости при размещении госзаказов. Хотя законом о закупках для государственных нужд установлена обязательность конкурсной процедуры, вне конкурсов тратится боґльшая часть соответствующих бюджетных средств. В 2001 г. на конкурсные закупки было направленно лишь порядка 20 % этих средств, или примерно 103 млрд. руб., из которых лишь половина размещалась на открытых конкурсах. Практически неиспользованным остается резерв, связанный с проведением открытых конкурсов при размещении муниципальных заказов. Применение данных мер уже в 2003 г. способно принести экономию порядка 1,1–1,4% ВВП. Во-вторых, значительная экономия может быть получена за счет прекращения бюджетного финансирования большого количества недофинансируемых программ и концентрации средств на наиболее приоритетных направлениях. В 2003 г. общее количество таких программ составляет 143. При этом только десять из них имеют объем финансирования порядка 10 млрд. руб. С учетом расходов на администрирование представляется неэффективной «диффузия» средств по микропрограммам. Экономия средств, по самым пессимистическим оценкам, составит 0,4–0,5% ВВП. В-третьих, компенсировать потери бюджета от сокращения налоговой нагрузки можно за счет повышения неналоговых доходов, в первую очередь от управления государственной собственностью. По результатам 2002 г. только в 34 % акционерных обществ с госпакетом акций не меньше блокирующего были начислены дивиденды по находящимся в государственной собственности акциям и только 20 % прибыльных ФГУПов перечислили государству часть своей прибыли. По самым скромным подсчетам, за счет увеличения доходности госпакетов акций и изъятия части прибыли ФГУПов дополнительные доходы составят около 0,2–0,3 % ВВП. В-четвертых, остается высоким уровень просроченной задолженности предприятий по бюджетным и иным обязательным платежам. По состоянию на 1 января 2003 г. недоимка по налоговым платежам составила около 210 млрд. руб. Даже если государству удастся вернуть в ходе банкротства своих должников 5–7 % задолженности, можно рассчитывать на налоговые поступления порядка 0,2–0,3 % по отношению к ВВП. В качестве дополнительного метода урегулирования просроченной задолженности можно использовать ее конвертацию в акции или облигации по реальной стоимости с последующей их продажей на рынке. В-пятых, важным резервом может стать дифференцированное налогообложение природной ренты и экспортных сверхдоходов нефтегазового комплекса. По газовой отрасли поступления налога на добычу полезных ископаемых и экспортных пошлин крайне незначительны (основные платежи за счет акциза). Троекратный рост экспортной пошлины на природный газ при неизменной ставке на добычу позволит получить дополнительно в бюджет около 0,5 % ВВП. При этом изъято будет не более 7 % добавленной стоимости, большую часть которой составляют сверхдоходы от экспорта и природная рента. Для нефтяной отрасли расчеты показывают, что увеличение ставок экспортных пошлин и налога на добычу всего на 10 % при сохраняющихся ценах на нефть даст прирост доходов бюджета на 0,3% ВВП. Предлагаемые ставки налогов за пользование природными ресурсами позволят не только увеличить доходы бюджета, но и стимулировать предприятия более эффективно использовать имеющиеся у них запасы этих ресурсов. Таким образом, за счет сокращения государственных расходов и повышения неналоговых доходов можно рассчитывать на пополнение бюджета в размере 1,9 – 2,5 % ВВП. За счет дополнительных доходов от легализации оборотов теневого сектора минимальный прирост налоговых доходов составит 0,4–0,8 % ВВП. Даже проводя крайне осторожную политику по повышению изъятия природной ренты и налогообложения экспортных доходов, в нефтегазовом комплексе можно мобилизовать 0,3–0,8 % ВВП. Поэтому, используя имеющиеся резервы, уже в ближайшее время можно существенно снизить налоговую нагрузку в пределах 2,6– 4,1 % ВВП, придав тем самым мощный импульс развитию экономики. В области денежно-кредитной политики очень важно добиваться последовательного снижения инфляции. Сейчас у нас никто ответственно не контролирует инфляцию — в этой области царит полный хаос. Вообще неясно, кто и в какой период делает выводы о размерах инфляции, и что необходимо предпринять, чтобы ее удерживать в спрогнозированных пределах. Анализ факторов инфляции показывает, что очень весомый вклад в рост потребительских цен вносят именно цены и тарифы, которые правительство может и должно контролировать. Так, в январе-феврале 2003 г. повышение тарифов естественных монополий и последующее повышение цен на жилищно-коммунальные услуги определило 34% общего прироста индекса потребительских цен. В целом же давление тарифов естественных монополий на уровень инфляции постоянно растет. Даже устанавливаемые правительством в явной форме предельные значения роста цен (на газ, электроэнергию) на местах трактуются по-разному, что порой приводит к серьезным конфликтам. Так, правительство установило, что в 2003 г. повышение цен на электроэнергию должно составить не более 14%. В соответствии с этим решением с 1 января 2003 г. Федеральная энергетическая комиссия повысила на 19% тарифы на электроэнергию, отпускаемую с ФОРЭМ, и на 9% – абонентскую плату, так что среднее повышение цен должно было составить не более 14%. Но из-за «несогласованности» в системе ценового регулирования ряд региональных энергетических комиссий одобрил повышение тарифов на электроэнергию на величины, существенно превышающие 14% (например, «Ингушэнерго» – на 39%, «Ростовэнерго» – на 28%, «Свердловэнерго» – на 27%, «Тюменьэнерго» – на 21%). Если же говорить о денежно-кредитной политике в целом, то Правительству и Центральному банку РФ следует более четко декларировать основные цели в этой сфере и предпринимать более активные меры для достижения заявленных ориентиров. В числе основных целей можно назвать следующие: — переход от наращивания резервов к политике таргетирования инфляции; — формирование политики управления ликвидностью и превращение процентных ставок денежных властей в подлинные регуляторы денежного рынка; — формирование национальной системы сбережений на основе согласования политики внутренних государственных заимствований, развития финансовых рынков и пенсионной системы. Для стерилизации избыточной рублевой массы Министерству финансов и Центральному банку РФ можно рекомендовать расширить объемы предложения облигаций государственного внутреннего долга. При этом Правительству РФ следует в полном объеме воспользоваться имеющимися возможностями привлечения нерыночных займов от Сбербанка и Пенсионного фонда России. Центральному банку следует активнее размещать на рынке государственные облигации из своего портфеля. При необходимости Минфин и Центральный банк должны в оперативном порядке решить вопрос о переоформлении обязательств правительства перед Центральным банком в инструменты, наиболее привлекательные для участников рынка (прежде всего привлекательные по срочности обращения). Одним из способов сократить инфляционное давление избыточной рублевой массы в среднесрочной перспективе могло бы стать расширение государственной приватизационной программы. В частности, приватизация акций “Славнефти” за 1,86 млрд.долл., расчеты по которой фактически выполнялись в январе 2003 г., привела даже к формированию краткосрочного дефицита рублей на рынке в первой половине этого месяца. Очень важно добиться снижения стоимости и повышения доступности кредитных ресурсов для предприятий и населения. Для этого, в частности, Центральному банку надо снизить нормативы обязательных резервов по привлеченным средствам кредитных организаций с нынешних 7-10% (по разным видам привлеченных пассивов) до 5-7%, расширить набор используемых инструментов рефинансирования и снизить ставки по ним с тем чтобы сделать возможным для банков получение рефинансирующих кредитов на срок не менее одного года по ставке не выше 10-12% годовых в рублях. Не менее важным для снижения стоимости денег и расширения их предложения является развитие рынка корпоративных облигаций. Несмотря на активный рост этого рынка, государство может еще многое сделать для стимулирования и упорядочения его развития. До сих пор сохраняется налог на эмиссию ценных бумаг. Медленно вводятся нормы, позволяющие проводить более гибкие заимствования, например, определение порядка выпуска краткосрочных облигаций (коммерческих бумаг) и регулирование оборота конвертируемых облигаций. Из-за слишком консервативных действующих требований к портфелю пенсионных фондов объем их вложений в облигации неадекватен финансовой привлекательности и снижающемуся кредитному риску. Центральный банк мог бы поддержать ликвидность рынка, включив первоклассные корпоративные облигации в список ценных бумаг, которые принимаются в залог выдаваемых кредитов по операциям репо. Комплекс мер должен защитить жителей нашей страны от сокращения в результате роста цен на услуги естественных монополий их и без того скудных доходов. Хочу подчеркнуть, что усиление контроля со стороны общества за деятельностью естественных монополий является чрезвычайно актуальной задачей. У нас, по сути своей, естественные монополии это часть государства, а не часть бизнеса. Они должны работать на потребности общества, предоставляя всем потребителям качественные и доступные по цене услуги и продукты. Я хочу особо подчеркнуть важность того, что обслуживать они должны всех граждан нашей страны. Так уж исторически сложилось, что именно это является их основной задачей и даже предназначением. Что же мы имеем в действительности? Фактически естественные монополии работают на интересы своего менеджмента и связанного с ним чиновничества. Менеджеры в зависимости от того, что им выгодно, представляют естественные монополии, то как часть государства, то как часть бизнеса. Они фактически не заинтересованы в том, чтобы расширять объем и качество предоставляемых потребителям услуг. Складывается впечатление, что менеджеров этих монополистов ничего не интересует, кроме повышения тарифов. А то, что повышение тарифов крайне негативно сказывается на финансовом состоянии промышленности и, следовательно, на ее инвестиционной привлекательности, а также на материальном положении малоимущих слоев населения, кажется, их совсем не волнует. И вот здесь хочется обратить внимание на удивительный парадокс. Казалось бы, правительственные чиновники должны думать в первую очередь об интересах простых граждан, о повышении конкурентоспособности товаропроизводителя, прилагать усилия к сдерживанию роста тарифов естественных монополий, а вообще-то лучше к снижению тарифов, синхронизировать инвестиционные проекты естественных монополий с проектами частного бизнеса. А что мы имеем на самом деле? В сценарных условиях министр Греф заложил двукратный рост тарифов на газ к 2006 году. Как говорится дальше некуда. При чем здесь забота о благосостоянии граждан и о поддержании хоть какой-то конкурентоспособности отечественных производителей? Главное – интерес монополиста. Конечно, мне можно возразить и сказать, что у естественных монополий нет средств на развитие, поэтому они вынуждены повышать тарифы. Так вот, ежегодные потери в бизнесе по всем естественным монополиям составляют почти 4 млрд. долларов. Только в РАО «ЕЭС» из-за завышенных затрат (излишние расходы на топливо и покупную электроэнергию, избыточная занятость и т.п.), а также недополученных доходов в результате заниженных цен поставок на зарубежные рынки потери равны примерно 1 млрд. долларов в год, или 7% от операционных издержек. Совсем немаленькая сумма. В результате акционеры недополучают прибыль, государство налоги, а потребители вынуждены оплачивать электроэнергию по завышенным тарифам. Не в накладе только менеджмент этого РАО. Вот что должно было бы беспокоить наших госчиновников. Сейчас разворачивается процесс реструктуризации естественных монополий. При этом, на мой взгляд, упускается самое главное: реструктуризация должна начинаться с изменений их системы управления. Бессмысленно, в частности, вхождение чиновников в советы директоров этих монополий, что является конкретным проявлением существования административного капитала, о котором я говорил выше. Что же касается второй указанной выше стратегически важной задачи, а именно разрушения этого самого административного капитала, то меры по ее решению не выглядят столь очевидными и ясными, как в случае с первой задачей. Один из возможных подходов – привлечение к работе на ответственных государственных должностях честных людей. Однако, как показывает практика, даже честные и принципиальные люди, пришедшие из силовых структур, не в состоянии оказать существенного воздействия на административный капитал в силу того, что они оказываются в плену абсолютно непрозрачной и пронизанной безответственностью административной системы. Жизнь показывает, что не удастся разрушить административный капитал без усиления контроля за административной системой со стороны общества, объединений частного бизнеса, граждан, потребителей, крупных компаний и т.п. Для этого необходимо прежде сделать прозрачной деятельность административных органов всех уровней. Это потребует создания системы соответствующего мониторинга, в рамках которого для контроля и оценки деятельности административных структур и отдельных чиновников понадобится ввести показатели выполнения ими своих функций. Что-то вроде аналога в частном бизнесе для оценки работы менеджеров.
Вместе с тем необходимо будет ввести ясную, однозначно трактуемую систему персональной ответственности в случаях отклонения результатов от намеченных. К примеру, ежегодно инфляция значительно превышает прогнозируемый государственными органами результат, но никто за это персональной ответственности не несет. Или представили новую Программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), а про старую среднесрочную программу на 2001-2004 годы ничего не говорят. Нет даже краткого анализа итогов ее выполнения. Кстати, и в новой программе нет никаких четких критериев, позволяющих определить степень успешности ее выполнения и ответственность должностных лиц в случае невыполнения предусмотренных мероприятий. Если так будем жить и дальше, то наивно ожидать существенного улучшения социально-экономической ситуации в нашей стране.
