Опыт радикальных английских реформ в электроэнергетике последние десять лет, безусловно, находится в центре внимания экспертов-аналитиков многих стран мира. Опыт Англии по либерализации рынка электроэнергетики, по разделению бизнеса на генерацию, транспорт, распределение и сбыт, так же как успехи инвестиционной деятельности, во многом лег в основу концепции реформирования, предложенной РАО «ЕЭС России» и Минэкономразвития России.
Чтобы объективно оценить английские реформы, необходимо прежде всего вернуться к исходному положению в электроэнергетике Англии начала 90-х годов, когда положение в экономике страны и открытие внутреннего рынка для европейской конкуренции требовали принятия всесторонних мер по повышению конкурентности промышленности.
Дело в том, что:
- электроэнергетика Англии была в государственной собственности;
- в 1989 г. приняли основной закон отрасли «Акт по электроиндустрии Англии и Уэльса», чаще называемый «Закон об энергоснабжении», в котором были четко расписаны роли всех участников реформ. Кроме того, были на государственном уровне приняты ряд нормативных актов, определяющих поведение и обязанности всех участников рынка (системный кодекс);
- структура топливного баланса Англии имела явную перспективу улучшения за счет использования газа, получаемого с месторождений Северного моря.
Только этих трех условий достаточно, чтобы оценить то, что у правительства Англии, решавшего проблему преодоления экономического спада, были все возможные предпосылки как для принятия решения по структуре будущей электроэнергетики в интересах экономики страны и создания привлекательного инвестиционного климата, так и серьезного пополнения бюджета страны при приватизации отрасли.
К сожалению, российская энергетика не имеет в настоящее время ни одного из трех вышеперечисленных условий.
Как правило, к оценке реформ электроэнергетики Англии традиционно стало относиться понятие «радикальные» реформы. Но так ли это?
Свободное рыночное ценообразование в английской энергетике при проведении реформ было принято только для производства электроэнергии (генерации). Однако стоимость генерации английских электростанций составляет лишь 35% конечного тарифа для потребителей по сравнению с 60% стоимости генерации в тарифе российских потребителей.
Еще большее различие имеется по доле стоимости электроэнергии в внутреннем валовом продукте: стоимость электроэнергии составляет всего 1,4% в ВВП Англии по сравнению со стоимостью электроэнергии в ВВП России, составляющей 4,5%, т.е. очевидно, что организационная радикальность приватизации английской электроэнергетики полностью уравновешивалась малым экономическим риском.
Безусловно, столь кардинальные отличия исходного положения перед началом реформ нельзя не учитывать. Именно этим объясняется то, что в преддверии увеличения добычи собственного газа и предполагаемого строительства парогазовых установок правительством Англии были приняты решения о свободном ценообразовании по наиболее радикальному методу — маржинальным ценам на спотовом рынке электроэнергии, когда тариф для потребителей определяется максимальной ценой продавца. В этих условиях прибыльность электростанций, работающих на дешевом газе, позволила привлечь значительные инвестиции и обновить за десятилетний срок почти треть генерирующих мощностей без значительного увеличения тарифов на электроэнергию. Можно лишь повториться, что у российской экономики нет сейчас таких возможностей.
Государственная собственность в электроэнергетике позволила проводить реформы исходя из задач формирования оптимальной рыночной среды, не оглядываясь на частных владельцев. Это, безусловно, является преимуществом английских условий перед российскими реалиями реформ, которые намечаются в уже приватизированной отрасли и не могут не учитывать права и интересы акционеров.
Во время реформ было принято целесообразным:
- выделить в отдельную энергокомпанию национальную электрическую сеть высокого напряжения совместно с диспетчерским управлением (Нешнл Грид);
- регулирующему органу запланировать достаточно средств на выравнивание тарифов для всех потребителей из-за системных ограничений;
- образовать несколько генерирующих компаний, чтобы при этом на первом этапе три ведущие компании обеспечивали производство 91% электроэнергии;
- приватизировать 12 распределительных энергокомпаний, которые стали держателями лицензий на электропоставки, обеспечивая оптовую закупку электроэнергии и продажу ее потребителям;
- создать специальный механизм, обслуживающий процесс продажи-покупки электроэнергии, называемый ПУЛ. Организацию и ведение режима ПУЛа осуществляет национальная сетевая компания (Нешнл Грид).
Этими решениями ставилась задача достичь нескольких целей:
- повысить эффективность электроэнергетики за счет перехода ее в частную собственность, создания рыночных стимулов и ликвидации перекрестного субсидирования;
- снизить тарифы на электроэнергию для потребителя за счет конкуренции генерирующих компаний (существенным образом это не удалось сделать);
- создать независимую систему оптимизации режимов загрузки электростанций и электрических сетей;
- создать условия для привлечения инвестиций в развитие электроэнергетики;
- получить дополнительные средства в госбюджет от приватизации.
Регулирование отрасли при реформировании осуществляется Управлением регулирования в электроэнергетике (OFFER), статус и бюджет которого вместе с 12 региональными отделами определяется парламентом.
Функции OFFER направлены прежде всего на:
- лицензирование деятельности всех энергокомпаний, включая крупные источники и организационные вопросы;
- контроль за обеспечением перспектив энергоснабжения на десятилетний срок, соблюдение стандартов надежности и качества;
- обеспечение развития конкуренции и анализ объективности тарифов.
В целом предложенные преобразования разделили вертикально интегрированную электроэнергетику Англии на отдельные виды бизнеса. Управление рынком электроэнергии, на котором конкурируют генерирующие компании, проводилось специально созданным Энергопулом по правилам, принятым всеми участниками. В правилах были зафиксированы сетевые ограничения по типовым сезонным режимам работы, что определило допустимые объемы перетоков энергии. Необходимо отметить, что схема высоковольтных сетей Англии уже в начале 90-х годов имела большие возможности по максимальной загрузке эффективных электростанций. Это предопределило развитие конкуренции производителей и свободный доступ потребителя к оптовым поставщикам. Управление Энергопулом обеспечивалось равным представительством генерирующих компаний и оптовых покупателей, что подразумевало сохранение баланса интересов.
В отличие от Англии в ЕЭС России имеется огромное количество сетевых ограничений, что не позволяет обеспечить свободный доступ производителей и потребителей электроэнергии к сетям. Потребители региона (энергетической зоны) из-за ограниченной пропускной способности сетей будут вынуждены покупать электроэнергию по тарифам, диктуемым монополистом-производителем этого региона. В этих условиях прогнозируется формирование тарифов в некоторых регионах России (Кольская и Карельская энергосистемы, регионы Северного Кавказа, Коми, Архангельск и др.) на очень высоком уровне. Величина межсистемного перетока из регионов с низкими тарифами составляет всего несколько процентов от объема выработки монополистов и не оказывает существенного влияния на снижение тарифов у потребителей.
Приняв «Акт об электроиндустрии Англии и Уэльса», государство дополнило его лицензионными требованиями, а также использовало другие механизмы, обеспечивающие защиту интересов потребителей. Были разработаны и приняты Сетевой кодекс, Концепции надежного топливоснабжения и теплоснабжения. Все это предоставило английскому правительству и регулирующим органам необходимые рычаги влияния на режим работы электростанций, уровень запасов топлива и защиту внутреннего рынка в использовании топлива и энергии.
Однако даже такой комплекс мер не позволил избежать ряда серьезных негативных моментов. Свободное ценообразование в генерации всегда несет в себе потенциальную опасность сговора производителей, особенно по маржинальным ценам. Начиная с 1994 года это неоднократно отмечалось на рынке электроэнергии, и государству через OFFER, как регулирующий орган, и другие имеющиеся механизмы приходилось предпринимать шаги по предотвращению сговора производителей электроэнергии, наносящего ущерб английской экономике. Для уменьшения вероятности сговора были приняты конкретные меры по увеличению числа генерирующих компаний, и в настоящее время их количество возросло почти в 3 раза. Более того, фактически произошел отказ от разделения бизнеса, и сегодня 11 из 12 распределительных сетевых компаний имеют в аренде или в лизинге генерирующие мощности в значительных объемах. Так, в июле 1996 г. компания «Fastern Group» взяла в лизинг электростанции мощностью 6,0 млн. кВт. Таким образом, противозатратное воздействие рынка заставило вернуться к вертикально интегрированной схеме управления. Со своей стороны генерирующие компании на аналогичных условиях занимаются сбытовой деятельностью и становятся совладельцами распределительных сетей. Так был нарушен не де-юре, а де-факто один из основных принципов реформ – разделение бизнеса, но зато повысилась финансовая устойчивость компаний и конкуренция на рынке.
В этот же период дополнительно было усилено влияние государства на энергокомпании, чтобы противозатратные меры пошли на пользу потребителю. Кроме OFFER, основное влияние оказывалось через «Закон о конкуренции», а в 2000 г. был принят специальный «Закон о компаниях коммунального хозяйства», который дополнительно через лицензионные требования усилил регулирующие функции государства.
Необходимо отметить, что принимаемые меры всё-таки серьезно запаздывали и не могли предусмотреть и предотвратить всех контрмер энергокомпаний по повышению тарифов. Фактически за весь 10-летний срок реформ затраты на генерацию (за счет увеличения доли эффективных электростанций, роста использования газа и комплекса противозатратных мер) были снижены на 40-45%. Однако до потребителей сниженные затраты компании были доведены лишь в половинном объеме. Это заставило сделать вывод о том, что одна из основных целей реформ – снижение тарифов не была выполнена. А значит, английская экономика не воспользовалась всеми преимуществами благоприятного баланса топлива при использовании газа на высокоэффективных парогазовых установках.
Именно эти результаты привели к поиску новых путей, и в конце 2000 года было принято принципиальное решение об изменении механизма работы рынка электроэнергии.
Со 2-го квартала 2001 года Энергопул, который был все годы реформ основой английского рынка, перестанет существовать. Вместо него организуется Новый энергетический рынок (НИТА), который уже не будет работать по маржинальным ценам. Новый рынок остается либеральным, но переходит на работу непосредственно по прямым договорам в условиях, когда система контроля цен в соответствии с действующими и новыми нормативными актами становится более строгой. На первом этапе это будут прямые договора между производителем и оптовым покупателем, заключаемые через систему биржевой торговли. Изменяется система управления рынком. Энергопулом управляли производители и оптовые потребители электроэнергии на паритетных началах, они же могли изменять правила Пула, т.е. контроль государства был сведен к минимуму. Регулирующий орган OFFER мог апеллировать к Антимонопольному Комитету только при явном сговоре в ущерб потребителю. В управлении Нового энергетического рынка будут представлены, кроме генерирующих компаний и оптовых покупателей, объединенный регулирующий орган, который контролирует цены на электроэнергию и газ, Нешнл Грид и группа потребителей электроэнергии (Ассоциация). Совершенно очевидно, что уровень объективности предложенной схемы управления резко повышается из-за присутствия регулирующего органа и Ассоциации потребителей.
Однако чисто рыночный метод баланса на принципах спроса и предложения усложнит задачи Нешнл Грид, что потребовало предоставления ей особых полномочий. Но это не каждодневные оперативные функции, как это было в ПУЛе, а чрезвычайные права, которые будет не так просто применять. Фактически авторы нового поворота в реформах отрасли поставили рынок впереди баланса. Этим самым они говорят: — оттолкнемся от экономики, забудем о технологии, так же как мы забываем о ней при продаже любого товара. Но если вдруг продажа электроэнергии будет нарушаться, то тогда мы скажем, что надо изменить в технологии для безупречной работы энергетического рынка. Оппоненты внутри Англии предупреждают: при Пуле была уверенность, что свет будет гореть в домах граждан, т.к. впереди был его величество БАЛАНС. Сейчас в новом энергетическом рынке еще предстоит ответить на этот вопрос, и ответственность за это взяло на себя государство.
Конечно, надо признать, что для перехода на такой метод рыночных отношений были созданы определенные предпосылки:
- проведено дальнейшее усиление основных электрических сетей, снимающее большую часть ограничений на передачу мощности. Как говорят сами англичане, страна теперь как бы накрыта одной медной шиной, а расстояние от одной высоковольтной подстанции до другой не превышает 20 км. Конечно, столь разветвленная электрическая сеть с техническими и программными средствами управления стоит недешево, достаточно сказать, что тариф для потребителя отличается от тарифа генерации в 3 раза, что на 60% больше, чем в России;
- созданы резервы реальных рабочих мощностей на уровне двадцати процентов (без учета возможного перетока из Франции и Шотландии). В настоящее время при максимальной загрузке в январе текущего года 50 млн. кВт установленная мощность электростанций составляет 66 млн.кВт, рабочая — 60 млн. кВт;
- увеличено количество генерирующих компаний, из которых теперь 8 крупных, а всего их около 40 шт., что сводит к минимуму возможность сговора в ценовой политике и сокрытия резервов;
- накоплены десятилетние статистические данные по затратам для всех видов бизнеса в электроэнергетике и прежде всего в генерации, позволяющие использовать противозатратный метод сравнительной эталонной оценки;
- устранен диспаритет цен по видам топлива, позволяющий сблизить цены отдельных электростанций, что выравнивает положение не только потребителей, но и продавца электроэнергии.
Нам только следует констатировать, что в российской электроэнергетике сегодня нет условий, создающих предпосылки для успеха подобных реформ.
Можно предполагать, почему английское правительство пошло на столь серьезное изменение в организации рынка. Весьма вероятно, что к этому подтолкнуло изменившееся положение на мировых рынках топлива и отсутствие положительных прогнозов по изменению структуры топлива на тепловых электростанциях Англии. Поэтому в этих условиях принимаются необходимые меры, исключающие образование сверхприбылей в энергокомпаниях, которые негативно влияют на экономику страны. На примере английских реформ можно прийти к выводу, что чисто рыночные сигналы в электроэнергетике носят достаточно кратковременную оценку ситуации и не настраивают на рассмотрение перспектив изменения топливного баланса и экономики страны в целом. Только государством оперативно отслеживается ситуация и разрабатываются контрмеры. Однако для меня, как технолога, также вызывает серьезное опасение возможность ведения при этом надежного режима энергоснабжения.
Если в Энергопуле заявки на предстоящий режим обрабатываются за 24 часа до расчетного времени, то в новых условиях баланс, формируемый по прямым договорам, окончательно составляется всего за 3,5 часа до расчетного времени по результатам торгов на бирже. Это создает чрезвычайно тяжелые условия для технологического диспетчера — системного оператора и его возможностей сбалансировать неизбежные отклонения за счет балансирующего рынка, работающего на отклонениях. Первые месяцы работы нового рынка должны показать — сможет ли он успешно решать новые проблемы? И здесь, очевидно, решающее значение имеет не только, надежда на действительно высокую квалификацию английских энергетиков – профессионалов, но и на заново созданную уникальную дорогостоящую систему средств связи, измерений и компьютерных комплексов.
Сегодня уже можно сделать некоторые выводы из опыта английских реформ:
- законодательство по энергоснабжению до сих пор не является окончательно отработанным. Однако, предварительное наличие законодательной базы реформ абсолютно обязательно;
- эффект любых реформ в энергетике должен достигаться в интересах потребителей и экономики страны, а не в интересах энергокомпаний, иначе любые преобразования ведут в тупик;
- либеральная система ценообразования не позволяет уйти от сговора энергокомпаний, несмотря на все меры, принимаемые как по развитию конкуренции, так и по контролю за формируемыми ценами, что требует постоянного присутствия государства на рынке;
- возникшие де-факто многочисленные вертикально интегрированные компании являются структурами, способными эффективно работать не только при госрегулировании, но и при рыночных отношениях;
- отказ от прямого госрегулирования тарифов должен быть заменен эффективными формами воздействия государства как по линии разработки и совершенствования правил работы рынка, экономического стимулирования противозатратных мер (конкуренция), так и по линии экономического принуждения (лицензирования и эталонного сравнения) деятельности производителей энергии, сетевых компаний и Организатора рынка, гарантирующих надежное энергоснабжение потребителей;
- необходимы крупные первоначальные вложения средств в инфраструктуру рынка (связь, системы измерения, вычислительные комплексы), на которую израсходованы несколько миллиардов долларов.
Все эти выводы могут быть прямо положены в основу принципов реформ в электроэнергетике России.
Вместе с тем дискуссии, которые велись по поводу реформ электроэнергетики Англии, позволили концентрировано выразить два во многом полярных подхода к принципам управления электроэнергетикой ХХI века.
Так, ряд английских экспертов, специально рассмотрев проблему «Централизованное планирование против конкуренции в электроэнергетике», отметили, что оба метода, безусловно, позволяют оптимизировать затраты, однако с оговорками.
В централизованном методе возникают дополнительные затраты из-за неэффективной политики планирования, что ведет к росту тарифов на электроэнергию для потребителей внутреннего рынка.
В конкурентном методе возникают дополнительные затраты на обеспечение механизма функционирования конкуретного рынка и дублирование функций в энергокомпаниях, что также ведет к росту тарифов потребителей.
Интересно для нас резюме английских экспертов страны, родины реформ в электроэнергетике:
недостатки централизованного планирования МОГУТ БЫТЬ; недостатки конкурентного рынка БУДУТ ОБЯЗАТЕЛЬНО.
Фактически все будет определяться возможностью создать действительно достаточные предварительные условия для успеха реформ и профессионализмом энергетиков и экономистов, владеющих на практике опытом реформ по обоим вариантам. Нетрудно сделать вывод, что в России есть все условия для централизованного регулирования отрасли и нет условий для конкурентного метода.
ХХI век — это век, когда программирование любой сложности стало реальностью. Это век, когда энергетика в силу экономических и экологических факторов будет все дороже обходиться для человечества, что не позволит иметь чрезмерные резервы как условия для избыточного предложения.
По моему убеждению, английский опыт показывает, что мы последовательно идем к варианту цивилизованной конкуренции (оптимизации), отходя от стихии рынка. Также для меня очевидно преимущество выбора стратегии развития электроэнергетики на основе долгосрочных прогнозов, а не кратковременных рыночных сигналов.
В России энергетика была построена по оптимизационным, а не рыночным методам. Они доказали свою эффективность, обеспечив высокую надежность и дешевизну энергии. Безусловно, опыт нашего государственного регулирования должен совершенствоваться, и мы при этом должны учесть неангажированный опыт десятилетних реформ электроэнергетики Англии.
