В последнее время в значительной мере снизилась требовательность к качеству представляемых Государственной Думе проектов законодательных актов. Это привело к тому, что они перестали отвечать минимальным требованиям, предъявляемым к подобного рода документам. Не всегда ясны цели и задачи законопроекта, во многих из них отсутствует внутренняя логика, выполнены они на низком техническом уровне, не вписываются в существующую систему законодательства, а в ряде случаев противоречат основному закону страны.
В качестве одного из примеров можно назвать проект закона о приватизации, внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации и рассмотренный в первом чтении 21 июня 2001 года. Хотя его идеологическая направленность последовательна и безукоризненна: «Вся власть в приватизации правительству!»,— однако правовые основания и техническое исполнение не выдерживают критики (см. «ПВ» № 15, 2001 г.). Внесенный Правительством Российской федерации в Государственную Думу в марте 2001 года проект федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» также вызывает ряд вопросов как по его обоснованности, так по содержанию и техническому исполнению. Ряд его положений не поддается осмыслению в рамках формальной логики. Например, законопроект устанавливает, что «при проведении органами государственного контроля (надзора) контрольных мероприятий представители юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) и (или) их представители имеют право участвовать в проведении контрольных мероприятий, направлять своих представителей для присутствия при проведении контрольных мероприятий». Подобная запись может иметь далеко идущие последствия, вплоть до ликвидации смысла и содержания контрольного мероприятия. Предположим, что в ходе контроля по ряду документов выявлены нарушения действующего законодательства в той или иной сфере деятельности проверяемого субъекта. Участие в контрольном мероприятии представителей проверяемого субъекта, которое законопроект позволяет трактовать как угодно широко, позволяет руководству этого субъекта иметь оперативную информацию о выявленных нарушениях и предпринимать такие же оперативные меры по корректировке соответствующей документации или изготовлению, как это, к сожалению, часто случается в контрольной практике, альтернативных оригиналов. И впоследствии никакой суд не сможет отличить вновь изготовленную документацию от первоначально предоставленной контролерам. Или вот в статье 5 «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области осуществления государственного контроля (надзора)» перечислено множество полномочий вплоть до абсурдного «обеспечения защиты прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора)». Однако, случайно или нет отсутствует основное — право на осуществление государственного контроля. Далее сказано, что «настоящий федеральный закон не применяется к контрольным мероприятиям, не требующим взаимодействия органа государственного контроля (надзора) с индивидуальными предпринимателями и не возлагающим на них обязанность по представлению информации и исполнению требований государственного контроля (надзора)». Хотя авторы законопроекта не уточняют, какую именно форму взаимодействия они предполагают — физическую, ментальную, астральную и т. п., будем полагать, что речь идет о личном и документальном контактах. Общеизвестно, что ни одна форма контроля невозможна без обследования подконтрольного объекта (так же, впрочем, как и без надзора). В большинстве случаев такое обследование включает в себя личные встречи с руководством предприятия и его служб, изучение документов, регламентирующих деятельность контролируемого объекта и характеризующих его финансово-хозяйственную деятельность, особенности системы управления, а также разносторонней информации об его финансовых, хозяйственных и иных связях, учредительской деятельности, афилллированых лицах, и т. п. Поэтому неясно, что авторы законопроекта подразумевали под контрольным мероприятием, которое можно осуществить без взаимодействия с проверяемым объектом и без получения представленной этим объектом информации. Под государственным контролем, как упоминалось выше, законопроект понимает «осуществление проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, установленных федеральными законами или в установленном ими порядке». При этом, согласно ст. 5 законопроекта «к полномочиям органов государственной власти в области осуществления контроля (надзора)», отнесено также «обеспечение защиты прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора)». Другими словами, на государственные контрольные органы одновременно возлагаются две несовместимые задачи. Одна, отвечающая их функциональному назначению,— контроль за исполнением предпринимателями норм действующего законодательства. И вторая, не имеющая никакого отношения к контрольной деятельности,— защита прав тех же предпринимателей от действий самих контрольных органов. Как их совместить — известно только авторам законопроекта. Наряду с этим законопроект вводит некие организации саморегулирования, под которыми понимается «некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами организации саморегулирования». А пунктом 6 статьи 9 законопроекта установлено, что «члены организации саморегулирования переводятся на облегченный режим государственного контроля (надзора), предусматривающего выборочный контроль (надзор) в отношении членов организации. Выборочный государственный контроль проводится не чаще одного раза в два года и охватывает не более 10% общего числа членов организации». Организации (ассоциации, союзы и т. п.), создаваемые на добровольной основе одноотраслевыми учреждениями или предприятиями для осуществления оценки результатов их деятельности в целях повышения качества конечной продукции, создавались в ряде стран при их переходе от стихийного развития к государственному регулированию. Это была вынужденная мера, направленная на повышение качества конечной продукции в условиях жесткой конкуренции. Примером такой организации являются созданные в США в конце XIX века и в несколько модернизированном виде сохранившиеся до настоящего времени неправительственные, добровольные, самофинансируемые ассоциации и агентства по аккредитации учебных заведений. Эти организации осуществляют функции общественного контроля в деле управления развитием образования. Наличие у образовательного учреждения аккредитации такого агентства или ассоциации гарантирует качество выдаваемого документа об образовании. А отсутствие таковой свидетельствует не только о недостаточном качестве образования, но и о сложности в получении пристойной работы после окончания такого учебного заведения. Роль федерального правительства США в области образования всегда была ограниченной на протяжении всей истории этой страны. Авторы американской конституции полагали, что федеральное правительство не должно нести ответственности за качество образования. Точка зрения на это изменилась только в 70-е годы прошлого столетия, когда СССР обогнал США в космосе, тем самым поставив Америку перед фактом превосходства советской системы образования, централизованно регулируемой государством. Поэтому начиная с 1980 года система общественного контроля за качеством образования начинает регулироваться государством. В 1979 г. впервые за всю американскую историю было создано Министерство образования США. В это же время был принят целый ряд законов и положений, определяющих права и обязанности руководителей органов аккредитации на общенациональном и региональном уровнях. Вторая волна законодательного воздействия на организацию аккредитации пришлась на конец 80-х гг., когда было опубликовано множество нормативных актов в области аккредитации учебных заведений. И наконец в апреле 1989 г. был учрежден общенациональный государственный орган — Совет послешкольной аккредитации. Таким образом сложившаяся стихийно система контроля огосударствлялась по мере развития самой государственности. В нашем же случае законопроект предлагает регрессивный путь развития — от сложившейся государственности к стихийности — и предлагается вернуть страну в состояние, в котором были США в XIX веке. Сомнительно, чтобы такой путь был в интересах народа и государства. Недостаточна и правовая обоснованность необходимости разработки законопроекта. Согласно статье 2, «в целях настоящего закона под государственным контролем (надзором) понимается осуществление проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, установленных федеральными законами или в установленном ими порядке».
Общеизвестно, что согласно Конституции РФ (ст. 10) в стране существуют три ветви власти — представительная, исполнительная и судебная, которые, взаимодействуя, одновременно ограничивают друг друга. Таким путем создается система сдержек и противовесов, обеспечивающая возможность реализации демократического режима в государстве. При этом Конституцией (ст. 127) и Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (ст. 5) разрешение споров с участием организаций и граждан-предпринимателей отнесено к компетенции арбитражных судов. Защита гражданских прав организаций и граждан-предпринимателей арбитражным судом является важнейшей гарантией эффективного осуществления хозяйственной деятельности.
Наряду с имущественными спорами, вытекающими из гражданских правоотношений, в компетенцию арбитражных судов входит и разрешение споров в сфере управления. Это, с одной стороны, обеспечивает предпринимателям возможность опротестовать в арбитражном суде неправомерные действия и акты органов исполнительной власти, с другой — обеспечивает возможность осуществления контроля за законностью актов органов исполнительной власти, признания недействительными незаконных актов, ущемляющих права и интересы предприятий, организаций и граждан-предпринимателей. Учитывая, что при рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, у судов возникли вопросы, требующие разрешения, Пленум Верховного Суда Российской Федерации обратил внимание судов на то, что в соответствии со ст. 46 Конституции, а также ст. ст. 1 и 3 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданами могут быть обжалованы в суде любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений или должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования. И, наконец, существует Прокуратура РФ, представляющая собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории страны законов. Как установлено последней редакцией Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», она в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного самоуправления, органами управления и контроля, а также за соответствием действующему законодательству издаваемых ими правовых актов. Внося рассматриваемый законопроект, правительство ставит под сомнение действенность судебной власти и прокуратуры как в части осуществления надзора за деятельностью органов государственного контроля, так и при обращениях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на неправомерные действия представителей государственных контрольных органов. Наряду с этим несостоятельность законопроекта вытекает также из его содержания, поскольку статьей 17 установлено, что «защита прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при осуществлении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке». Таким образом, основная задача по защите прав предпринимателей, на решение которой направлен законопроект, уже решена в рамках действующего законодательства. Тем более что, декларируя необходимость защиты предпринимательства от государственного контроля законопроект не указывает, кто же конкретно наряду с судами и прокуратурой будет осуществлять эту деятельность. Сходные выводы можно сделать и по ряду других положений законопроекта. Так, статьей 4-й установлено, что основными принципами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), в частности, являются: «обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; соблюдение законодательства Российской Федерации». Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» правительство организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров, осуществляет систематический контроль за их исполнением и т. п. (ст. 4). Для этого закон предоставляет правительству все необходимые полномочия: «Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и и контролирует их деятельность. Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12); направляет и контролирует деятельность ее органов (ст. 13); осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, принимает меры по защите интересов производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14); обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и реализует налоговую политику, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен (ст. 15)». Таким образом, все необходимые законодательные полномочия «по обеспечению единства экономического пространства на территории Российской Федерации и соблюдение законодательства Российской Федерации» правительству уже предоставлены. Оно с избытком располагает всеми необходимыми для этого правами и рычагами. Осталось только выполнить возложенные на него статьей 14 Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» функциональные обязанности. Это еще раз подтверждает, мягко говоря, неактуальность предлагаемого закона, который в случае его принятия только засорит существующее правовое поле. Внесение его лишний раз свидетельствует о неспособности правительства не только выполнить возложенные на него обязанности, но и реализовать предоставленные ему полномочия. В частности, о невыполнении им, как высшим органом федеральной исполнительной власти, конституционного требования о том, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Как следует из преамбулы законопроекта, он направлен «на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора)». Но согласно статье 71 Конституции РФ контроль за соблюдением норм Конституции и федеральных законов, включая законы, обеспечивающие защиту прав и свобод предпринимательства на всей территории Российской Федерации, находятся исключительно в ведении Российской Федерации. Поэтому ограничение по предложению Правительства РФ сферы действия государственного контроля или полномочий органов государственного контроля фактически является ограничением полномочий Российской Федерации и тем самым грубейшим нарушением основного закона страны. Таким образом правовая основа законопроекта весьма сомнительна, что наверняка не могло остаться незамеченным и для правовых служб правительства. Но в этом случае возникает справедливый вопрос о том, чьи интересы отстаивает законопроект, если ставит задачей ограничить государственный контроль за выполнением «юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями» законодательства Российской Федерации: интересы Российской Федерации, и тем самым жизненно важные интересы населения России, или же интересы «индивидуальных предпринимателей», являющихся лишь прослойкой в составе населения страны? Если правительство является высшим государственным органом исполнительной власти Российской Федерации и его деятельность оплачивается из средств налогоплательщика, каковым является все население страны, то оно должно отстаивать интересы этого населения. Если же оно является органом юридических лиц и «индивидуальных предпринимателей», то должно утратить статус государственного органа исполнительной власти Российской Федерации, выступать в качестве цехового органа предпринимателей и оплачиваться ими из собственного кармана. И, наконец, не отвечает Конституции и норма законопроекта о том, что «организационная структура, функции, полномочия и порядок деятельности органов государственного контроля (надзора) устанавливаются нормативными актами Президента Российской Федерации». Но сфера полномочий Президента Российской Федерации, определенная главой 4 Конституции, не дает оснований считать его лицом, регламентирующим деятельность органов государственного контроля. А его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ). Законопроект также не полностью отвечает требованиям, предъявляемым к федеральным законам, поскольку «устанавливает режимы, порядок проведения и оформления контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного контроля», чему посвящена целая глава, составляющая почти половину объема законопроекта (10 страниц из 25). Хотя подобная регламентация является скорее предметом ведомственного нормативного акта, а не федерального закона. Ведь закон, по определению,— юридический акт, регулирующий наиболее важные общественные отношения и составляющий основу системы права государства. А установление порядка проведения контрольного мероприятия никак нельзя отнести к регулированию наиболее важных общественных отношений. Ничем не обоснована норма законопроекта, ограничивающая продолжительность контрольного мероприятия одним месяцем, в исключительных случаях — двумя. Эта норма не жизнеспособна. Ведь любая проверка начинается с направления запроса проверяемому о представлении документов и информации, необходимых для ее проведения. Запрос направляется по почте. Но, как известно, любая организация должна ответить на поступающие письма и запросы в течение одного месяца. И ни одна из них, особенно в условиях проверки, не направит ответа, пока этот месяц не истечет. Если учесть время, необходимое для получения ответа по почте, то не менее полутора месяцев необходимо только на получение первичных материалов. Помимо этого, необходимо время на получение документов на месте, осуществление самой проверки, подготовку итоговых материалов и ознакомление с ними проверяемых. Помимо этого, время, необходимое для осуществления проверки, определяется также ее видом. Если проверка тематическая и проводится по стандартной схеме,— это одно время. Если же проверка носит комплексный характер и проводится по индивидуальной программе, то время ее проведения увеличивается в несколько раз. Значительно увеличивает время проверки несвоевременное представление проверяемым документации и материалов, необходимых для ее проведения. В ряде случаев эта «трудность» преодолевается только при помощи органов прокуратуры. Время проведения проверки зависит и от размеров проверяемого объекта. Проверка отдельного предприятия, даже достаточно крупного, несопоставима по времени с проверкой объединения предприятий, таких, например, как РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром» и т. п. Можно привести и другие основания, не позволяющие установить единый срок проведения проверок, осуществляемых разными органами государственного контроля. Неочевидны соображения авторов о том, что «органы государственного контроля (надзора) вправе проводить контрольные мероприятия в отношении одного юридического лица (индивидуального предпринимателя) не более одного раза в два года». В отсутствии убедительной аргументации этот срок может быть выбран произвольно: и год, и пять лет, и десять. Термин «надзор» авторы законопроекта по всему тексту употребляют в скобках при термине «государственный контроль». По-видимому предполагается, что эти две категории неразличимы. Однако это не так. По определению, контроль — это обратная связь в системе управления, способствующая повышению эффективности деятельности этой системы. То есть контроль не самоцель, а средство повышения эффективности системы управления, обеспечивающее улучшение качественных характеристик и количественных показателей деятельности управляемого объекта. Надзор же — это наблюдение с целью присмотра или контроля, одна из форм деятельности некоторых государственных органов по обеспечению государственной законности (прокурорский надзор, судебный надзор и пр.). Поэтому категории контроля и надзора неидентичны: надзор категория более широкая, чем контроль, включающая в себя контроль как составную часть. Например, согласно Закону РФ от 27.04.93 № 4871-I «Государственный метрологический контроль включает: утверждение типа средств измерений; поверку средств измерений, в т. ч. эталонов; лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений», тогда как «государственный метрологический надзор осуществляется: за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм; за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций; за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже». Или согласно Положению о Федеральном горном и промышленном надзоре России, утвержденном Указом Президента РФ от 18.02.93 № 234 «Госгортехнадзор России является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения промышленной безопасности на территории Российской Федерации, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Или согласно Закону РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя наблюдение, оценку и прогнозирование состояния здоровья населения; выявление и установление причин и условий возникновения и распространения массовых заболеваний и отравлений населения; разработку предложений, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; ведение государственного учета массовых заболеваний и отравлений населения; осуществление контроля за прове- дением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, за соблюдением санитарных правил предприятиями, организациями и гражданами и т. п. (ст. 32), и т. д. Однако для нас важно не столько смешение понятий в законопроекте, которое можно отнести к недостаточной осведомленности авторов в этой области, сколько его направленность на ослабление контрольных функций государства. Применительно к данному законопроекту контроль можно рассматривать как составную часть управления экономическими объектами и процессами, который заключается в установлении соответствия фактического состояния объекта состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями. Поэтому контроль и его результаты — необходимая предпосылка обоснованности принимаемых управленческих решений и важное свидетельство эффективности их реализации. Таким образом, как бы ни был неприятен контроль, он является обязательным элементом любой системы управления, начиная с федерального уроня и кончая управлением мелкими коммерческими структурами (например, ревизионные комиссии в акционерных обществах). Его отсутствие ведет к ухудшению качественных характеристик системы управления и соответственно к ухудшению результатов деятельности управляемого объекта. Поэтому государственный контроль во всех своих ипостасях является обязательным элементом государственной системы управления и его ограничение приводит к ограничению функций государства. Частичная же его ликвидация или ограничение в сфере экономических отношений ведут к снижению возможности регулирования экономических процессов в стране, дезинтеграции ее экономического пространства, ограничению свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, снижает защищенность интересов производителей товаров, исполнителей работ и услуг и т. п. С учетом сказанного принятие обсуждаемого проекта федерального закона, несмотря на содержащиеся в нем революционные декларации, может только внести дополнительную неразбериху в и так далеко не лучшим образом функционирующую экономику страны. Дальнейшее снижение эффективности государственного контроля приведет к дальнейшему росту злоупотреблений хозяйствующих субъектов, прогрессирующему нарушению субъектами предпринимательской деятельности гражданских свобод и свобод личности, интенсификации загрязнения окружающей среды, стимулированию утечки капиталов за рубеж и т. д.
К сожалению, в российском законодательстве не только отсутствуют регламентации на вносимые в законодательный орган страны законопроекты, но и не предусмотрено действенных мер воздействия на обладателей законодательной инициативы, использующих ее неквалифицированно или в чьих-то частных интересах. Появление таких норм вынудило бы авторов законопроектов повысить их качество, а следовательно, уменьшить количество, и тогда Государственная Дума перешла бы от кардинальной переделки вносимых законопроектов к их доработке и законодательной «увязке». Это направило бы законотворчество в цивилизованное русло и привело бы к снижению конфликтности и засоренности существующего правового поля.
Валерий Мешалкин
Рисунок Игоря СМИРНОВА
